文 | 朱 峰

地方青年發(fā)展規(guī)劃編制實施需準確把握三個關(guān)鍵問題

文 | 朱 峰

目前，編制實施地方青年發(fā)展規(guī)劃已被正式納入團中央對省級團委的考核體系，各地規(guī)劃編制相關(guān)工作也陸續(xù)啟動。筆者認為，地方層面在編制青年發(fā)展規(guī)劃過程中需準確把握好以下三個關(guān)鍵問題。

是什么

青年發(fā)展規(guī)劃作為以青年群體為規(guī)劃對象的經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃類型之一，是黨和國家加強青年發(fā)展事業(yè)宏觀調(diào)控的政策工具，是指導(dǎo)青年事業(yè)發(fā)展，審批、核準青年發(fā)展領(lǐng)域重大工程項目，安排青年發(fā)展的政府投資和公共財政預(yù)算以及推動出臺青年發(fā)展領(lǐng)域具體公共政策的依據(jù)。

從歷史維度看，中國共青團在協(xié)助黨委政府管理青年事務(wù)過程中，積極推動出臺青年發(fā)展規(guī)劃的探索和努力已經(jīng)經(jīng)歷了近30年時間。早在20世紀90年代初，《共青團“八五”期間建設(shè)、改革、發(fā)展的規(guī)劃要點》就提出了“把團的工作規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的五年規(guī)劃”的思想。20世紀90年代末，《共青團工作跨世紀發(fā)展綱要》又提出“努力將青少年事務(wù)納入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃”。2008年6月，團十六大報告則首次在全團層面明確提出了“要積極適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，積極參與和促進制定政府青少年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，承擔政府委托的青少年事務(wù)”的戰(zhàn)略思路。在共青團中央大力推動下，2015年開始啟動青年發(fā)展規(guī)劃編制工作，并在2016年全國“兩會”期間推動將“制定實施青年發(fā)展規(guī)劃”寫入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃，這是首次在國家層面將編制實施青年發(fā)展規(guī)劃提了出來。

從實踐維度看，我國青年發(fā)展規(guī)劃頂層設(shè)計的形成源自“三級三類”的摸索和積累，體現(xiàn)了“先易后難”“先局部后全國”“先試點后推廣”“頂層設(shè)計源自基層經(jīng)驗”的改革發(fā)展經(jīng)驗。類型方面，廣義的青年發(fā)展規(guī)劃除了包括綜合性青年發(fā)展規(guī)劃之外，也包括領(lǐng)域性青年發(fā)展規(guī)劃，例如《青少年體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《福州市青少年校園足球發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》等等；共青團部門規(guī)劃和青年工作規(guī)劃也可以有條件地視為廣義的青年發(fā)展規(guī)劃類型，例如：自從“八五”以來，團中央先后發(fā)布了5個共青團工作的五年規(guī)劃，學(xué)校共青團、青年志愿者等各條戰(zhàn)線也都有自己的青年工作規(guī)劃，例如《在建立社會主義市場經(jīng)濟體制進程中我國青年工作戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃》就充分體現(xiàn)出了“要從我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的大格局上，從未來世紀對我國青年一代素質(zhì)要求的大背景上，高屋建瓴地規(guī)劃和布置共青團工作”，“起到牽一發(fā)動全局、動全團進而影響全社會的事半功倍的效果”，這無疑具有了青年發(fā)展規(guī)劃整體性思維的雛形。層級方面，我國地方對青年發(fā)展規(guī)劃的實踐探索也已經(jīng)有了近20年時間，自煙臺市于2000年頒布實施了《煙臺市青少年發(fā)展綱要（2000-2005）》至今，除了國家規(guī)劃之外，我國地方層面的上海、北京、重慶、江蘇、浙江、江西、湖南、山西等省級單位，武漢、西安、哈爾濱等副省級單位，煙臺、南寧、揚州、麗水、陽泉、合肥、海西、河源、上海16個區(qū)縣、麗水市蓮都區(qū)、犍為縣等市縣級單位先后編制了“十一五”至“十三五”期間的青年發(fā)展規(guī)劃（青少年發(fā)展規(guī)劃）。無論從歷史還是實踐角度看，地方青年發(fā)展規(guī)劃都是我國青年發(fā)展規(guī)劃體系形成完善的重要一環(huán)。

誰來編

青年發(fā)展規(guī)劃的出臺是一個多元參與過程，青年發(fā)展規(guī)劃的不同利益相關(guān)主體在規(guī)劃全過程中的參與對于增進青年發(fā)展規(guī)劃合規(guī)性、科學(xué)性和民主性等合法性要素都具有重要作用。

注重協(xié)調(diào)銜接以實現(xiàn)合規(guī)性。青年發(fā)展規(guī)劃作為黨政部門、群團組織、社會各界協(xié)同施策青年發(fā)展的行動綱領(lǐng)，具有建構(gòu)政府青年發(fā)展事務(wù)整體性，向社會釋放政策信息，引導(dǎo)市場主體投資走向的功能。青年發(fā)展涉及十個發(fā)展領(lǐng)域，與教育、人才、科技、兒童等其他專項規(guī)劃都有一定交集。因此，青年發(fā)展規(guī)劃必須在趨勢判斷、需求預(yù)測、發(fā)展目標、政策舉措、監(jiān)測指標等方面與經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、其他專項規(guī)劃相銜接、相一致，從而能夠保證不同規(guī)劃相互協(xié)同、相互促進。否則，如果不同規(guī)劃之間相互矛盾或存在沖突，這些信息釋放出來，就會使得不同部門、社會各界以及市場主體感到困惑、無所適從，從而失去青年發(fā)展規(guī)劃應(yīng)有的功能和意義。因此，青年發(fā)展規(guī)劃編制實施必須爭取黨委、政府的支持，與發(fā)展改革部門保持經(jīng)常性的溝通，與青年事務(wù)相關(guān)的黨政部門、群團組織保持密切協(xié)調(diào)。從這個意義上看，建立青年工作聯(lián)席會議這一協(xié)同協(xié)調(diào)機制就顯得非常必要，它有助于降低因建構(gòu)青年發(fā)展政策整體性的運行成本。從時間上看，兩者并沒有固定的先后順序，對于規(guī)劃編制實施而言，聯(lián)席會議機制具有統(tǒng)籌青年事務(wù)職能，溝通青年發(fā)展信息，整合青年服務(wù)資源，保障監(jiān)督規(guī)劃落實等作用，有了這樣的協(xié)調(diào)機制，共青團協(xié)調(diào)、督促規(guī)劃落實就有了抓手，有了制度保障。

注重問策智庫以實現(xiàn)科學(xué)性。規(guī)劃編制、需求調(diào)查、監(jiān)測評估、發(fā)展報告等都具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性以及關(guān)聯(lián)性，單獨依靠共青團干部自身的力量難以勝任全部過程、全部任務(wù)，因此必須吸納青年政策及相關(guān)領(lǐng)域智庫和專家的廣泛參與。共青團深化改革過程一個重要方向就是更加重視“宏觀指導(dǎo)功能”，“將工作重心從過多過繁的具體事務(wù)轉(zhuǎn)移到研究規(guī)劃、資源整合和指導(dǎo)推動上來”。各地共青團機構(gòu)瘦身過程中也普遍取消了獨立的研究室設(shè)置，而更加注重借助引智外腦來提升工作科學(xué)性，這就必然涉及決策咨詢制度的變革以及決策咨詢需求的大量釋放，也就是“積極整合團內(nèi)外研究資源，從機關(guān)、企事業(yè)單位、科研機構(gòu)、高校中綜合選擇一批青少年問題和青少年工作研究專家、共青團工作和建設(shè)研究專家，組成團青新型智庫，通過專題研討、委托課題和聯(lián)合攻關(guān)等形式，引導(dǎo)他們積極發(fā)揮決策咨詢作用”。就青年發(fā)展規(guī)劃編制而言，可以從高校智庫、團屬智庫、社科院智庫遴選青年研究、發(fā)展規(guī)劃、社會發(fā)展、教育學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者，與團干部、發(fā)展改革部門官員等共同組建規(guī)劃編制委員會或?qū)＜易稍兾瘑T會；也可以通過購買服務(wù)、項目外包、委托課題、公開招標等方式發(fā)揮智庫和專家專業(yè)化優(yōu)勢。當然，從長期看，還有必要通過跨界協(xié)同等方式組建新型青年政策智庫或推動傳統(tǒng)青年政策智庫的轉(zhuǎn)型發(fā)展，并通過精準釋放決策需求信息，牽引、拉動智庫思想產(chǎn)品的供給側(cè)變革，實現(xiàn)規(guī)劃咨詢從向?qū)＜覀€人咨詢逐漸轉(zhuǎn)為向機構(gòu)咨詢。

注重青年參與以保障民主性。 “開門辦規(guī)劃”“青年規(guī)劃青年編”是青年發(fā)展規(guī)劃區(qū)別于青年工作規(guī)劃或共青團部門規(guī)劃的最顯著特點之一。青年參與是青年發(fā)展規(guī)劃精準摸清青年需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等細節(jié)的必要途徑，這對于確定公共財政投資方向，以及牽引、拉動全社會和市場主體的投資方向具有關(guān)鍵作用。青年發(fā)展規(guī)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)下政府、群團、社會協(xié)同施策青年發(fā)展的共同行動綱領(lǐng)，必須以社會共識為基礎(chǔ)。青年參與也是在全社會推廣“青年更好成長、更快發(fā)展是國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程”理念、凝聚“青年首先發(fā)展”共識，奠定規(guī)劃落實的社會心理基礎(chǔ)的必備環(huán)節(jié)。青年發(fā)展規(guī)劃中的青年參與主要包括需求調(diào)查、意見征集、宣傳推廣、座談會聽證會、青年咨詢代表組織等方式。有效發(fā)揮青年參與的功能需要依據(jù)社會主義協(xié)商民主的價值觀和方法論進行精細化的制度設(shè)計，進而將規(guī)劃信息公開建設(shè)、青年參與能力建設(shè)、青年參與組織平臺、共青團認知水平及推動策略納入其中。例如在規(guī)劃編制實施全過程，都要突出協(xié)商民主的理性互動，即持續(xù)性推動不同青年群體代表的對話溝通，青年與規(guī)劃編制者、青年政策決策者和實踐者的對話溝通等等。當然，青年參與方式除了個體方式之外，還有組織化參與方式，例如上海的青年匯智團和湖南的青年咨詢團；除了有直接參與之外，還有間接方式，包括：通過人大、政協(xié)中的青年代表、共青團青聯(lián)界別委員表達訴求，通過政府社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及青年軌跡大數(shù)據(jù)來摸清青年需求信息等。團中央書記處第一書記秦宜智同志在國務(wù)院新聞辦舉辦的《規(guī)劃》新聞發(fā)布會就透露：《規(guī)劃》起草過程，不僅“面向廣大青年面對面、一對一地征求意見”，還通過分析“青年之聲”中青年網(wǎng)友提問的一萬個代表性樣本，梳理出傾向性、規(guī)律性的典型問題，并在10大發(fā)展領(lǐng)域有所體現(xiàn)。團中央書記處書記汪鴻雁同志則對上海采用青年匯智團的方式擴大青年在規(guī)劃編制實施全過程的持續(xù)性參與，以及招募青少年插畫師和寫手編制青春眾籌版規(guī)劃本文，讓青年自己用自己的語言去解讀傳播推廣規(guī)劃的做法給予了積極評價：“等中長期青年發(fā)展規(guī)劃指標體系初稿出來的時候，依托青年之聲平臺廣泛征求青年意見；在后面的規(guī)劃實施過程中，參照上海的方式，適時在社會上招募一批青年參與規(guī)劃工作，讓青年發(fā)展規(guī)劃真正成為青年自己的規(guī)劃?！?/p>

怎么編

地方層面的規(guī)劃與國家層面的規(guī)劃盡管都具有較強的指導(dǎo)性，但其不同之處在于，國家層面的規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性、預(yù)測性更為突出，而市縣級的規(guī)劃則在針對性、操作性、約束性等方面特征更為明顯，省級規(guī)劃則屬于兩者之間的過渡，承上啟下。

青年發(fā)展規(guī)劃在程序上分為研究立項、需求調(diào)查、編制起草、征求意見、頒布實施、宣傳推廣、監(jiān)測評估、發(fā)布報告、修訂完善等環(huán)節(jié)。準確把握不同階段的任務(wù)要求和基本程序是編制地方規(guī)劃的重要基礎(chǔ)性工作。從政治上看，爭取地方黨委政府進一步重視，并把青年發(fā)展事業(yè)擺在更加突出的戰(zhàn)略位置最為關(guān)鍵。汪鴻雁同志也指出：在地方規(guī)劃編制過程中，“難度不在文件起草本身，難度在起草之前的政策爭取和溝通協(xié)調(diào)”，因此，爭取黨委政府、發(fā)展改革部門以及青年事務(wù)相關(guān)黨政部門、群團組織的支持對于規(guī)劃編制實施意義重大。國家規(guī)劃在編制過程中由團中央牽頭，吸納了35家中央部委參與，并報送中央政治局常委會、國務(wù)院常務(wù)會議、中央書記處辦公會等高層決策機制審議，可見黨中央、國務(wù)院、相關(guān)部委的支持是中長期規(guī)劃出臺的重要政治保障。從技術(shù)上看，地方規(guī)劃必須首先制定工作方案，其中必須包括必要性、法規(guī)政策依據(jù)、規(guī)劃期、銜接單位、論證方式、進度安排和報批理由等。例如，專項規(guī)劃的規(guī)劃期相對靈活，盡管國家規(guī)劃規(guī)劃期10年，地方層面則可以根據(jù)實際靈活把握。部分省市黨委政府要求在國家規(guī)劃出臺后再啟動規(guī)劃編制工作，而為了保證規(guī)劃質(zhì)量和效果，目前的專項規(guī)劃編制過程普遍有拉長的趨勢，國家《規(guī)劃》從啟動到頒布用了近兩年時間，一些省市最早可能在2017年底才能完成編制，這就可以考慮將規(guī)劃的起點定在2017年或2018年，但將期終節(jié)點定在2025年，既可以落實好國家規(guī)劃的精神和要求，又可以確保與經(jīng)濟周期、政治周期相銜接。此外，一份規(guī)范的青年發(fā)展規(guī)劃文本則至少應(yīng)該涵括背景、現(xiàn)狀、趨勢，發(fā)展方針、發(fā)展目標、發(fā)展任務(wù)、重點項目、保障措施等，這些也都需要在表述方式、表現(xiàn)形態(tài)上符合專項規(guī)劃的規(guī)范。

（作者系河北大學(xué)工商學(xué)院副教授、團中央全國學(xué)校共青團研究中心特聘副研究員、《河北省中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2018-2025年）》重大課題攻關(guān)項目首席專家）