胡業(yè)勛 廣雨露

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

依規(guī)治黨的理論溯源與路徑探索

胡業(yè)勛 廣雨露

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

依規(guī)治黨；依法治國(guó)；科學(xué)內(nèi)涵；實(shí)現(xiàn)路徑

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必須有法度。十八大以來，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，黨要管黨、從嚴(yán)治黨的決心與毅力都進(jìn)一步強(qiáng)化，依規(guī)治黨成為必然的選擇。然而，在理論與實(shí)現(xiàn)的路徑選擇中，依規(guī)治黨都存在一些讓權(quán)力執(zhí)掌者與執(zhí)行者都感覺到混亂的問題，亟需從理論上進(jìn)行廓清，從實(shí)踐上進(jìn)行充分引導(dǎo)。因此，從梳理黨內(nèi)法規(guī)的理論爭(zhēng)鳴出發(fā)，闡述依規(guī)治黨的定位與科學(xué)內(nèi)涵以及依規(guī)治黨建構(gòu)的基本路徑，健全黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行保障機(jī)制，正確處理依規(guī)治黨與依法治國(guó)的關(guān)系，將依規(guī)治黨與以德治國(guó)相統(tǒng)一，以期在依法治國(guó)的視閥下實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨。

依規(guī)治黨的歷史發(fā)展與黨內(nèi)治理形態(tài)的變遷休戚相關(guān)，在中國(guó)共產(chǎn)黨不斷完善與健全黨內(nèi)治理規(guī)范體系的進(jìn)程中，依規(guī)治黨的歷史也在不斷豐富與發(fā)展。依規(guī)治黨經(jīng)歷了黨內(nèi)文件“扛大旗”的初創(chuàng)時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)見端倪，尚處于雛形階段的形成期，提數(shù)量、立規(guī)矩為主的轉(zhuǎn)型期，立良規(guī)與創(chuàng)新機(jī)制的提升質(zhì)量的成型期，初步形成了涵括“政黨法律規(guī)范、內(nèi)部規(guī)范、社會(huì)規(guī)范”[1]三者結(jié)合的規(guī)范治理體系。在這四個(gè)歷史時(shí)期的演進(jìn)過程中，管黨治黨中的黨內(nèi)治理與國(guó)家治理之間也形成了良性的互動(dòng)。黨的十八屆六中全會(huì)審議通過了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》兩部重要的黨內(nèi)法規(guī)，為從嚴(yán)治黨提供了規(guī)范依托，也使依規(guī)治黨成為從嚴(yán)治黨的重要方式。因此，準(zhǔn)確厘清依規(guī)治黨的內(nèi)涵以及找準(zhǔn)依規(guī)治黨的實(shí)現(xiàn)路徑顯得尤為重要。

一、問題的提出：理論爭(zhēng)鳴與梳理

通過對(duì)依規(guī)治黨發(fā)展的四個(gè)歷史時(shí)期可以看出，在中國(guó)共產(chǎn)黨由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變之后，對(duì)于執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)與探索的訴求越來越高，隨著不斷累積經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨充分認(rèn)識(shí)到必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整黨的行為規(guī)范，通過法規(guī)來實(shí)現(xiàn)黨的各種行為在良性的軌道上運(yùn)行，這就必然促使黨的建設(shè)走上“法治化”進(jìn)路。新形勢(shì)下，尤其是十八大以來，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，黨要管黨、從嚴(yán)治黨的決心與毅力都進(jìn)一步強(qiáng)化，依規(guī)治黨成為必然的選擇。然而，在理論與實(shí)踐中，依規(guī)治黨都存在一些讓權(quán)力執(zhí)掌者與執(zhí)行者都感覺到混亂的問題，亟需從理論上進(jìn)行廓清，從實(shí)踐上進(jìn)行充分引導(dǎo)。

從理論上看，對(duì)于依規(guī)治黨的爭(zhēng)鳴從未終止，引發(fā)了較多的學(xué)術(shù)討論。較早對(duì)依規(guī)治黨產(chǎn)生爭(zhēng)議的問題是如何將法治的理念、精神與原則等與黨內(nèi)治理無縫對(duì)接，建構(gòu)既符合法治的精神又符合政黨政治規(guī)律的治理模式。因此，理論界出現(xiàn)了“黨內(nèi)法制”、“依法治黨”、 “政黨法治”、“依規(guī)治黨”等爭(zhēng)議。[2]這些爭(zhēng)議的出現(xiàn)恰恰證明在依規(guī)治黨的內(nèi)涵厘定上出現(xiàn)了混亂，亟需廓清概念之間的界域。

首先，黨內(nèi)法制是早期學(xué)者對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范的稱謂。提出這個(gè)概念如同社會(huì)主義法制的概念一樣，主要是為了解決“有規(guī)可依”的問題。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為“黨內(nèi)法制是指黨內(nèi)法規(guī)和制度，以及按照黨內(nèi)法規(guī)和制度建立起來的黨內(nèi)秩序?！盵3]黨內(nèi)法制的概念在經(jīng)歷了法制向法治的轉(zhuǎn)變中，也逐步朝黨內(nèi)法治的路徑演化。

其次，依法治黨的提出與依法治國(guó)方略的確立緊密相連。從前述歷史的梳理可以看到，隨著黨的十五大確立了依法治國(guó)基本方略之后，對(duì)黨政各個(gè)層面的影響較為深遠(yuǎn)。對(duì)此概念存在兩種截然對(duì)立的觀點(diǎn)，贊同的學(xué)者認(rèn)為，依法治黨的提法合理，并對(duì)依法治黨進(jìn)行定義，“就是嚴(yán)格按照國(guó)家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項(xiàng)具體制度來保證國(guó)家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則?！盵4]而反對(duì)學(xué)者則認(rèn)為，依法治黨的說法，容易引起國(guó)家治理中的“法”與黨內(nèi)治理中的“法”產(chǎn)生概念混淆與解讀歧義。“法律一般也不應(yīng)干預(yù)黨的自主、自治領(lǐng)域(譬如不能說‘以法治黨’，只能‘以法制黨’，即以法從外部制約黨)?！盵5]

再次，也有學(xué)者從普適性的法治精神角度闡述塑造黨內(nèi)治理模式的問題，提出政黨法治的概念。認(rèn)為“政黨法治是指以政黨章程和國(guó)家憲法作為政黨活動(dòng)的總規(guī)范，依靠政黨法律和國(guó)家法律對(duì)政黨權(quán)實(shí)行全面規(guī)制的政黨管理模式，核心內(nèi)容是政黨權(quán)的依法確立、依法行使和依法規(guī)約。[6]此外，也有學(xué)者提出了黨內(nèi)法治的概念，認(rèn)為“黨內(nèi)民主是黨內(nèi)法治的前提和基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)治理的基本要求；黨內(nèi)法治是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)和保障，也是黨內(nèi)治理的基本特征?！盵7]

這些爭(zhēng)鳴重點(diǎn)圍繞著依規(guī)治黨的概念說法上的爭(zhēng)議展開的，正是在不斷探求概念界定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、周延的過程中，依規(guī)治黨科學(xué)內(nèi)涵的厘定也提上了日程。正如有學(xué)者總結(jié)的“黨不是國(guó)家組織，而‘法’又是一個(gè)國(guó)家范疇，把國(guó)家的‘法’直接用于黨內(nèi)不合適，容易混淆不同組織的界限和不同問題的性質(zhì)。”[8]亦有學(xué)者將理論研究的視角進(jìn)行了擴(kuò)展，從建黨與治黨的區(qū)別著手，提出辨清概念的兩個(gè)理論問題：其一，依規(guī)治黨需要解決誰(shuí)來治黨的主體難題，防止既當(dāng)裁判者又當(dāng)執(zhí)行者的窘境出現(xiàn)；其二，依規(guī)治黨“規(guī)”的具體指向問題。

從實(shí)踐操作層面看，存在的問題被系統(tǒng)概括為兩個(gè)大的方面：一是從黨內(nèi)法規(guī)操作層面尋找依規(guī)治黨的難點(diǎn)。例如，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是依規(guī)治黨的載體，而黨內(nèi)法規(guī)存在的最大問題是“滯后”和“執(zhí)行不力”。[9]二是依規(guī)治黨的整體化操作層面尋找問題。例如，有學(xué)者把依規(guī)治黨存在的問題歸結(jié)為：“有規(guī)不循的現(xiàn)象比較突出”、“違規(guī)必究的要求落實(shí)不嚴(yán)”、“無規(guī)可依的問題依然存在”。[10]

綜上可知，當(dāng)前理論界的爭(zhēng)鳴構(gòu)成了依規(guī)治黨內(nèi)容上亟需解決的兩個(gè)具體涵括，其一是依規(guī)治黨的定位與科學(xué)內(nèi)涵是什么？其二是如何找準(zhǔn)依規(guī)治黨建構(gòu)的基本路徑？

二、依規(guī)治黨的科學(xué)內(nèi)涵與前提定位

由于存在概念界定上的理論“混沌”，導(dǎo)致在依規(guī)治黨的定義上出現(xiàn)了多種提法，有學(xué)者從依法治國(guó)的背景下進(jìn)行闡述，認(rèn)為“依規(guī)治黨就是在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，以實(shí)現(xiàn)黨員民主權(quán)利、保障政黨權(quán)利為目標(biāo)，以黨內(nèi)法規(guī)、制度等作為主要依據(jù)，通過維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，管理好黨員干部隊(duì)伍，嚴(yán)懲違規(guī)違紀(jì)行為等方式，確保黨員干部依黨規(guī)、黨法辦事，以此規(guī)范政黨行為、約束政黨權(quán)力，提升政黨法治文明水平的一種治黨、管黨方略。”[11]也有學(xué)者從“治國(guó)必先治黨、治黨必須從嚴(yán)、從嚴(yán)必立法度”的角度，認(rèn)為“依規(guī)治黨究其實(shí)質(zhì)是法治思維在黨內(nèi)生活和管理中的延伸與落地，即以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范組織運(yùn)行，以黨內(nèi)法規(guī)引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)方式，以黨內(nèi)法規(guī)保障黨員基本權(quán)利，以黨內(nèi)法規(guī)懲戒各類違規(guī)、失當(dāng)行為。”[12]此外，還有很多學(xué)者從政治學(xué)、黨建等各個(gè)角度提出了各個(gè)概念；可見，依規(guī)治黨尚未在理論上形成共識(shí)，主要緣由在于沒有給依規(guī)治黨內(nèi)涵界定廓清一個(gè)較為清晰的前提定位。

要找準(zhǔn)依規(guī)治黨的理論前提，需要注意以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，依規(guī)治黨的依據(jù)在于黨內(nèi)法規(guī)。依規(guī)治黨依據(jù)的是“規(guī)”，指的是包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等黨紀(jì)、黨規(guī)。第二，依規(guī)治黨是黨內(nèi)治理的一種形態(tài)。“依規(guī)治黨是黨在取得執(zhí)政地位后對(duì)于黨內(nèi)治理的一種主體自覺，其前提是黨內(nèi)已經(jīng)運(yùn)行多年的制度文本以及全黨對(duì)于黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)范和規(guī)則的認(rèn)可?！盵13]黨內(nèi)治理存在多種形態(tài)，依規(guī)治黨是其中重要亦是較為科學(xué)的一種，而依規(guī)治黨的主體與黨內(nèi)治理同一，皆為作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨。第三，依規(guī)治黨與依法治國(guó)之間緊密相連、不可分割。依規(guī)管黨治黨建設(shè)黨是依法治國(guó)的重要前提和政治保障。第四，依規(guī)治黨與以德治黨是相輔相成、相得益彰的關(guān)系，以德治黨是關(guān)鍵，以規(guī)治黨是核心，在治黨管黨過程中要將兩者緊密統(tǒng)一起來，正確處理依規(guī)治黨與以德治黨的關(guān)系。第五，依規(guī)治黨有賴于各級(jí)黨組織充分執(zhí)行。制度的生命力在于執(zhí)行，因此，這就要求各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則、以上率下，帶頭維護(hù)黨章，帶頭遵守黨規(guī)黨紀(jì)。

由此可知，依規(guī)治黨即是依法治國(guó)的重要前提和政治保障，又是踐行全面從嚴(yán)治黨的表現(xiàn)形式。因此，所謂依規(guī)治黨即是在四個(gè)全面的背景下，為貫徹“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的基本原則，實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管理黨的各項(xiàng)事業(yè)，并在實(shí)踐中加以落實(shí)的一種黨內(nèi)治理方略。

三、依規(guī)治黨的實(shí)現(xiàn)路徑

在推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨的實(shí)踐過程中出現(xiàn)了許多問題，要解決這些問題，主要在于找到依規(guī)治黨建構(gòu)的具體路徑。然而關(guān)于依規(guī)治黨的實(shí)現(xiàn)路徑學(xué)界亦有討論，但在路徑選擇上并不統(tǒng)一，在筆者看來主要基于對(duì)于依規(guī)治黨的內(nèi)涵界定上的理論與實(shí)踐的乖離。因此，在廓清依規(guī)治黨的內(nèi)涵之后，要實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨可以從以下幾個(gè)方面著手。

(一) “立良規(guī)”是實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨的“前提”

依規(guī)治黨的前提在于所依據(jù)的法規(guī)必須是“良規(guī)”，也就是適合依規(guī)治黨治理規(guī)律和具有一定操作性的“黨內(nèi)規(guī)矩”。而《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》出臺(tái)則為立良規(guī)提供了規(guī)范保障，尤其是其對(duì)如何制定黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了明確的機(jī)制與程序性規(guī)定。例如黨內(nèi)法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)問題以及黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)范性問題等都做了較為細(xì)致的規(guī)定。

當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨的治理良序，還需要重點(diǎn)強(qiáng)化兩個(gè)方面的內(nèi)容：其一是在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。盡管在黨的十八屆四中全會(huì)中提及要實(shí)現(xiàn)兩者之間的銜接，但在具體實(shí)踐中，銜接的機(jī)制尚不健全；其二是切實(shí)維護(hù)黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的“根本大法”功效。黨內(nèi)法規(guī)中的“憲法”就是黨章，有學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)歸入到入軟法的范疇，但此種分類并不意味著軟法的實(shí)際功效較弱，相反的是，根據(jù)我們的調(diào)研實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)這種軟法形態(tài)在實(shí)踐中有時(shí)發(fā)揮著比國(guó)家法還要重要的功能。因此，如果說普通法律有一個(gè)類似“緊箍咒”似的審查基準(zhǔn)憲法，那么黨章理應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)中發(fā)揮此種功效，任何黨內(nèi)法規(guī)在制定與實(shí)施中不能與黨章的基本精神相違背，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)符合“內(nèi)容完整、程序合理、表述嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范性強(qiáng)”的法規(guī)范作用。

(二) 強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是依規(guī)治黨的“關(guān)鍵”

徒法不足于自行，健全的黨內(nèi)法規(guī)亦需要在實(shí)踐中施行，因此，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中的執(zhí)行力度，是增強(qiáng)依規(guī)治黨的關(guān)鍵。在我們看來從具體實(shí)施上看，一方面要確立黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，是因?yàn)槠溥m用的對(duì)象不像國(guó)家法針對(duì)每一群眾，對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部而言，必須在執(zhí)行上強(qiáng)調(diào)黨規(guī)黨紀(jì)是嚴(yán)于國(guó)法，每一位黨員都自覺遵守黨內(nèi)紀(jì)律和法規(guī)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，嚴(yán)格按黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的程序和規(guī)矩辦事，并逐漸使其成為全黨的共識(shí)。另一方面要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)體與程序功能。黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一來依賴于嚴(yán)格、清晰地黨組織職權(quán)配置、黨員的權(quán)利義務(wù)責(zé)任，尤其是執(zhí)政黨問責(zé)的實(shí)體規(guī)定；同時(shí)也需要有正當(dāng)程序的保障，尤其是要強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)，對(duì)“黨內(nèi)問責(zé)追責(zé)法規(guī)需要突破‘應(yīng)急式的結(jié)果思維’，而是將一種全程問責(zé)、理由充分公開說明的思維作為程序建設(shè)的重點(diǎn)。”[14]

(三) 健全黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行保障機(jī)制是依規(guī)治黨的“基礎(chǔ)”

通常而言，“依規(guī)治黨運(yùn)行的基本保障要素包括：黨員干部自覺認(rèn)同黨規(guī)黨法，樹立黨內(nèi)法治思維；組織制度化的執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定以及對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的行為有效抵制和嚴(yán)厲懲處，等等”。[15]因此，這就需要在依規(guī)治黨的過程中，既要強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自覺運(yùn)用黨內(nèi)法治思維增強(qiáng)黨的認(rèn)同感，又要嚴(yán)懲黨內(nèi)違法違紀(jì)行為強(qiáng)化執(zhí)行效果。從目前來看，雖然依規(guī)治黨已經(jīng)成為黨內(nèi)帶有共識(shí)性的治理形態(tài)，但在實(shí)踐來看，有規(guī)不循的現(xiàn)象仍然十分明顯，從外在形態(tài)來看，特別重視依規(guī)治黨，但在內(nèi)心仍然認(rèn)為個(gè)人權(quán)威才是推進(jìn)依規(guī)治黨的根本，造成實(shí)踐中依規(guī)治黨的公信力不強(qiáng)，究其原因在于依規(guī)治黨的獲得感太少，也就是人為的認(rèn)為立規(guī)矩多了，個(gè)人的權(quán)威施展不開，亦即黨內(nèi)法治思維仍然匱乏。因此，應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化黨員的主體法律地位，落實(shí)黨內(nèi)代表大會(huì)、選舉、決策和公開等各類民主保障制度；明確黨員權(quán)利的實(shí)體種類、行使方式、實(shí)現(xiàn)程序；細(xì)化保障機(jī)制和措施，落實(shí)保障責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的信仰和遵從。為強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行保障，還需要讓黨內(nèi)違法違紀(jì)者意識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)不是“紙老虎”，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)缺乏敬畏感、戒備心，甚至以違反黨內(nèi)法規(guī)為榮者要堅(jiān)決打擊。目前雖然黨風(fēng)廉政建設(shè)以及反腐敗斗爭(zhēng)持續(xù)推進(jìn)，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻，一些黨員干部不收斂不收手的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不敢腐的態(tài)勢(shì)尚未完成，不能腐的機(jī)制尚未健全，為此，就要以懲治違規(guī)違紀(jì)行為、實(shí)現(xiàn)黨員民主權(quán)利、保障政黨權(quán)利作為目標(biāo)，以黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)紀(jì)律作為主要遵循，通過道德自律與黨內(nèi)法規(guī)懲治相結(jié)合的方式，加強(qiáng)作風(fēng)與監(jiān)督機(jī)制的長(zhǎng)效化建設(shè)，對(duì)那些違反黨紀(jì)、黨規(guī)、國(guó)家法律的黨內(nèi)違法行為嚴(yán)加懲治，真正做到執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究。

(四)正確處理依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨的“抓手”

在黨的十八大之后，隨著依法治國(guó)的持續(xù)推進(jìn)，基本的理論共識(shí)已經(jīng)形成：依規(guī)治黨同依法治國(guó)具有密切的關(guān)聯(lián)性，依規(guī)治黨是建設(shè)社會(huì)主義法治體系、法治國(guó)家的必然要求，依規(guī)治黨是依法治國(guó)的前提和保證。對(duì)此筆者認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨就必須正確處理兩者之間的關(guān)系：

第一，準(zhǔn)確把握依法治國(guó)與依規(guī)治黨之間的內(nèi)在規(guī)律，助力中國(guó)特色法治體系的建立。首先需要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和法律權(quán)威的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到兩者在根本上是一致的?！鞍逊ㄖ蔚脑瓌t和方法有選擇地吸收到管黨治黨建設(shè)黨中。法治是人類政治文明發(fā)展的成果，政黨是政治文明發(fā)展的產(chǎn)物，部分法治成果可以在政黨自身建設(shè)中為我所用。我們黨在領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)依法治國(guó)中取得的一系列成就和經(jīng)驗(yàn)無疑是中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明發(fā)展的成果，其中的一些可以而且應(yīng)當(dāng)吸收到依規(guī)治黨實(shí)踐中?！盵16]

第二，要看清兩者之間的區(qū)別與聯(lián)系，明確黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的準(zhǔn)確內(nèi)涵。充分認(rèn)識(shí)到依法治國(guó)和依規(guī)治黨都是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中之義，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。兩者之間存在一定的共通性，具體來講，包括以下幾個(gè)方面：一是在根本持守上一致，都必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則，兩者都需要嚴(yán)格堅(jiān)守這一原則不動(dòng)搖。二是兩者的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿緊密契合，都是黨和人民共同意志的反映，都是為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)好最廣大人民的根本利益。三是兩者在法的要素驅(qū)動(dòng)上契合。兩者都建構(gòu)在科學(xué)完備的法制規(guī)范體系之下，有學(xué)者把黨內(nèi)法規(guī)稱為軟法，其與國(guó)家法共同構(gòu)成了中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的內(nèi)容。

與此同時(shí)，亦有看到兩者之間的差異，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨內(nèi)生活、黨內(nèi)關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行力以及黨組織與黨員的規(guī)范與行為；而國(guó)家法律調(diào)整的范圍要廣的多，包括了普通公民、法人和其他組織的行為?！皬膶?shí)質(zhì)上看，二者的區(qū)別則體現(xiàn)為治理理念、治理機(jī)理的不同。依法治國(guó)與依規(guī)治黨是兩種不同的治理方式。不同的權(quán)利義務(wù)來源和作用機(jī)制，決定了對(duì)黨與對(duì)國(guó)家治理方式的差異?！盵17]正因?yàn)槿绱耍庞悬h規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的提法，分清兩者的差異，有利于有針對(duì)性地發(fā)揮依法治國(guó)與依規(guī)治黨在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的作用，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

第三，協(xié)調(diào)推進(jìn)兩者之間關(guān)系的關(guān)鍵在于把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和黨規(guī)編織的制度籠子。依法治國(guó)與依規(guī)治黨的核心在于依法治吏，他們的權(quán)力必須受到有效的監(jiān)督與制約，只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在制度軌道內(nèi)運(yùn)行，用制度監(jiān)督、規(guī)范、約束、制衡權(quán)力，才能確保權(quán)力正確行使而不被濫用。然而實(shí)踐中，一些權(quán)力游離于制度的制約監(jiān)督之外，違規(guī)用權(quán)、違反制度的現(xiàn)象仍然大量存在，權(quán)力濫用、以權(quán)謀私問題突出，嚴(yán)重腐敗案件時(shí)有發(fā)生，而一些“行之有效的述職、述廉、述法、巡視、督察、接受質(zhì)詢、問責(zé)、誡勉談話、異地任職、職業(yè)回避、職業(yè)禁止、財(cái)產(chǎn)公開、職務(wù)消費(fèi)等監(jiān)督制約制度有的執(zhí)行不力、有的形同虛設(shè)、有的缺乏創(chuàng)新性?！盵18]“要針對(duì)權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行方面存在的問題，對(duì)癥下藥，從國(guó)法和黨紀(jì)兩個(gè)方面，打造科學(xué)、合理、嚴(yán)密、結(jié)實(shí)的‘鐵籠’，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防范權(quán)力濫用。”[19]領(lǐng)導(dǎo)干部是治國(guó)理政的關(guān)鍵力量，他們能不能遵守黨紀(jì)國(guó)法，對(duì)全黨全社會(huì)具有重要的示范引領(lǐng)作用。只有領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、守法、用法、尊法，起到帶頭示范的作用，才能以上率下、上行下效。同時(shí)，要給權(quán)力設(shè)置清晰的法律和黨紀(jì)邊界，使“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”成為必須遵守的底線思維，讓廣大黨員干部自覺在法律約束下用權(quán)，在制度籠子里用權(quán)。

(五)堅(jiān)持依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨的“重心”

要在管黨治黨中堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相統(tǒng)一，就必須正確認(rèn)識(shí)并處理兩者之間的關(guān)系。從學(xué)術(shù)界來看，對(duì)于兩者之間的關(guān)系雖然說法上存在差異，但核心思想上也已基本達(dá)成共識(shí)，例如有學(xué)者認(rèn)為：“堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)建黨治黨歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉，也是黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的理論與實(shí)踐創(chuàng)新。依規(guī)治黨是以德治黨的制度基礎(chǔ)，以德治黨是依規(guī)治黨的思想保障，二者有機(jī)統(tǒng)一，相輔相成?！盵20]也有學(xué)者認(rèn)為：“依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，是對(duì)全面從嚴(yán)治黨規(guī)律的基本遵循。以德治黨是依規(guī)治黨的支撐和基礎(chǔ)，依規(guī)治黨是以德治黨的載體和保障，兩者是同質(zhì)同向、互融互動(dòng)的內(nèi)在辯證統(tǒng)一關(guān)系。這種‘高低線相補(bǔ)充’‘上下策相結(jié)合’的治理模式，構(gòu)筑起全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)的基本邏輯和根本依據(jù)?！盵21]從以上學(xué)者表述可知，依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合是實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨的重要方式，解決從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵。

尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，總結(jié)建黨治黨歷史經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管黨治黨理論，強(qiáng)調(diào)必須全面從嚴(yán)治黨。為此，習(xí)近平同志指出：“我們深入研究探索，汲取全黨智慧，堅(jiān)持依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和守底線相結(jié)合，把從嚴(yán)治黨實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為道德規(guī)范和紀(jì)律要求?！边@從根本上廓清了兩者之間的關(guān)系。而中共中央頒布實(shí)施新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》)和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)則是這一思想的直接印證?！稖?zhǔn)則》作為行為“高線”，具有鮮明的倡導(dǎo)性，告訴黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員，應(yīng)該做什么、應(yīng)該追求什么，如何更好地踐行黨的宗旨，這是以德治黨的形式；《條例》作為行為“底線”，具有強(qiáng)烈的懲治力，告訴黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員，應(yīng)該禁止做什么、必須摒棄什么，如何更好地實(shí)現(xiàn)自我約束和管理，這是依規(guī)治黨的典型例證。由此可見，在政策層面兩者之間的關(guān)系已經(jīng)不言自明，兩者“猶如鳥之兩翼，車之兩輪，既有紀(jì)律約束，又有道德感召，雙管齊下，相輔相成，道德自覺為紀(jì)律約束減少阻力，紀(jì)律約束又為道德情操的提高提供堅(jiān)實(shí)保障。”[22]那么如何實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合，筆者認(rèn)為需要重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，要充分認(rèn)識(shí)到依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨建黨歷史的傳承與揚(yáng)棄。從中國(guó)共產(chǎn)黨的建黨歷史可以探知，從新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就有了堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合的思想認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)。此后，整個(gè)建黨的歷史是圍繞思想建黨與制度治黨兩個(gè)維度展開的，這兩個(gè)維度又交匯在一起共同構(gòu)成了管黨、治黨的黨內(nèi)治理形態(tài)。在兩者的發(fā)展、轉(zhuǎn)型、交匯過程中，依規(guī)治黨與以德治黨實(shí)現(xiàn)了良性的互動(dòng)，從某種意義來看，兩者的有機(jī)結(jié)合有利于正確處理黨與法、紀(jì)與法的關(guān)系，突出政黨特色，有利于體現(xiàn)黨的先進(jìn)性和純潔性，真正提高全面從嚴(yán)治黨的針對(duì)性和實(shí)效性；同時(shí)“有利于黨發(fā)揮信念堅(jiān)定、組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，有利于發(fā)揮廣大黨員在管黨治黨中的主體地位和主體作用。”[23]因此，黨在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期，都從“規(guī)”和“德”兩個(gè)方面著手，根據(jù)不同時(shí)期的不同任務(wù)和目標(biāo)對(duì)黨員的思想和行動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)。我們要正確把握與認(rèn)識(shí)兩者之間有機(jī)結(jié)合的歷史，并以此為依托進(jìn)行傳承與揚(yáng)棄。

第二，要充分把握黨內(nèi)法規(guī)與道德之間相輔相成的規(guī)律，促進(jìn)依規(guī)治黨與以德治黨的協(xié)調(diào)性。要充分實(shí)現(xiàn)兩者之間的結(jié)合，需要從前提上厘清兩者之間的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，對(duì)于依規(guī)治黨而言，其所依據(jù)的主要是黨內(nèi)法規(guī)；而對(duì)于以德治黨，所“倚靠”的是道德，這里的道德主要指的是黨德黨性，也就是包括“三個(gè)層面：一是共產(chǎn)主義的道德追求；二是中國(guó)特色社會(huì)主義的道德規(guī)范；三是中國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)良道德要求?！盵24]道德是內(nèi)化于心、外化于行的軟約束，而黨內(nèi)法規(guī)則是看的見、摸得著的硬約束。因此，為實(shí)現(xiàn)兩者之間的結(jié)合，需要一方面強(qiáng)化監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)實(shí)效；另一方面需要強(qiáng)化教育與引導(dǎo)，用道德來實(shí)現(xiàn)源頭治理，用黨內(nèi)法規(guī)建構(gòu)底線規(guī)矩，共同構(gòu)筑從嚴(yán)治黨的新格局。

第三，要堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨的新實(shí)踐結(jié)合力，提升從嚴(yán)治黨的制度執(zhí)行力。十八大以來，黨中央更加注重將兩者有機(jī)結(jié)合并在實(shí)踐中強(qiáng)化新認(rèn)知、新思路，首先，黨中央高度重視以德治黨的重要性。例如在黨的十八大報(bào)告中，“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”部分時(shí)，把“堅(jiān)定理想信念，堅(jiān)守共產(chǎn)黨人精神追求”放在八個(gè)亟待解決問題的首要位置予以強(qiáng)調(diào)。為此，習(xí)近平總書記也指出：“思想教育要突出重點(diǎn)，加強(qiáng)黨性和道德教育，引導(dǎo)黨員、干部堅(jiān)定理想信念，堅(jiān)守共產(chǎn)黨人精神追求?！倍鴱木唧w實(shí)踐來看，為強(qiáng)化思想教育的重要性，推進(jìn)“三嚴(yán)三實(shí)”與“兩學(xué)一做”專題教育活動(dòng)，其中，“嚴(yán)以修身”、“嚴(yán)以律己”、“做人要實(shí)”、“講道德、有品行”，都是“以德治黨”在現(xiàn)實(shí)工作中的具體體現(xiàn)。其次，特別強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨”的底線規(guī)則作用。黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)在黨建工作中的重要地位，并以此為基礎(chǔ)，確定了“依規(guī)治黨”的治黨管黨方略；十八屆四中全會(huì)則明確了要“形成完善的黨內(nèi)規(guī)范體系”的目標(biāo)，之后出臺(tái)了一些列關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定與修改的規(guī)范性文件；從實(shí)踐層面看，“兩學(xué)一做”專題教育活動(dòng)也是重點(diǎn)學(xué)習(xí)黨章等黨內(nèi)法規(guī)。最后，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合。尤其是中央頒布實(shí)施新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，是兩者有機(jī)結(jié)合的實(shí)踐例證。

[1] 劉紅凜.政黨治理規(guī)范體系縱覽[J].人民論壇，2014(35).

[2] 參見鄒慶國(guó).黨內(nèi)法治：管黨治黨的形態(tài)演進(jìn)與重構(gòu)[J].山東社會(huì)科學(xué)，2016(6).

[3] 樂剛.什么是以及為什么是黨內(nèi)法制[J].江漢論壇,1995(12).

[4] 俞可平.依法治國(guó)必先依法治黨[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010-03-15.

[5] 郭道暉.論黨在法治國(guó)家中的地位和作用[J].中外法學(xué)，1998(5).

[6] 王韶興.政黨法治：一種新型的政黨文明形態(tài)[J].文史哲,2005(1).

[7] 肖金明.論通過黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理———兼論黨內(nèi)法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014( 5).

[8] 王貴秀.依法治國(guó)與依法治黨[J].新視野，2000( 1).

[9] 葉篤初.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述略—為紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨誕生 90 周年而作[J].江漢論壇，2011(7).

[10] 參見劉毅.依規(guī)治黨中存在的問題及對(duì)策建議[J].長(zhǎng)江論壇，2015(2).

[11] 馬樹顏.依法治國(guó)視閾下的依規(guī)治黨：科學(xué)內(nèi)涵、時(shí)代價(jià)值與實(shí)現(xiàn)路徑[J].廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，

[12] 黃建.依法治國(guó)視閥下的依規(guī)治黨問題研究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2016(8).

[13] 蔡文華.論依規(guī)治黨的內(nèi)涵、目標(biāo)及其實(shí)踐路徑.探索，2016(4).

[14] 王旭.建構(gòu)現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)體系需要厘清四個(gè)關(guān)系.紫光閣,2016-09-09.

[15] 黃建.依法治國(guó)視閥下的依規(guī)治黨問題研究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2016(8).

[16] 黃繼鵬.關(guān)于依法治國(guó)與依規(guī)治黨的思考[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2015-01-06.

[17] 張冬云.依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系辨析[N].四川日?qǐng)?bào)，2016-07-14.

[18] 徐漢明.正確處理依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系提高黨執(zhí)政法治化水平(之二)[N].法制日?qǐng)?bào)，2015-05-20.

[19] 楊天宗.處理好依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系[J].求是,2015(1).

[20] 楊德山.堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2016(4)

[21] 劉先春，王小鵬.論依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合[J].探索,2016(3).

[22] 洪向華.尊崇黨章，堅(jiān)持以德治黨與依規(guī)治黨相統(tǒng)一[N].光明日?qǐng)?bào)，2016-02-27.

[23] 李錫炎.全面從嚴(yán)治黨的新視野：依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2016(1).

[24] 楊德山.堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2016(4).

(責(zé)任編輯：白 林)

2017-05-03

胡業(yè)勛(1981-)，四川省委黨校法學(xué)教研部副教授、法學(xué)博士；廣雨露(1992-)，四川省委黨校法學(xué)研究生在讀，法學(xué)學(xué)士。

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