仕濤

美國參謀長聯(lián)席會議是總統(tǒng)、國會、國家安全委員會及國防部長領(lǐng)導(dǎo)的武裝力量咨詢機構(gòu)和實施指揮的執(zhí)行機構(gòu)。該機構(gòu)在美軍指揮體系中占有相當重要的地位。近期，美國以改革為主基調(diào)的《2017財年國防授權(quán)法案》進入關(guān)鍵質(zhì)詢期，美軍新一輪指揮體制改革即將展開。參聯(lián)會作為美軍指揮體制的關(guān)鍵一環(huán)，勢必會成為此次改革的聚焦點。

歷史沿革

美國參謀長聯(lián)席會議正式誕生于1947年，其前身可以追溯到20世紀初組建的陸海軍聯(lián)合委員會。1899年美西戰(zhàn)爭中，美軍的內(nèi)部缺陷大量暴露，尤其是陸軍、海軍缺乏協(xié)調(diào)導(dǎo)致兩軍各自為戰(zhàn)。進入20世紀，美軍進行聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系的摸索實踐，首次創(chuàng)立了陸海軍聯(lián)合委員會，但該委員會作為一個咨詢機構(gòu)，在美軍事史上發(fā)揮的作用極其有限。

珍珠港事件后，美國作為同盟國參戰(zhàn)，然而美軍此時的狀況并未因陸海軍聯(lián)合委員會的創(chuàng)立得到改觀。為了協(xié)調(diào)統(tǒng)一英美兩國軍隊，兩國創(chuàng)立了英美聯(lián)合參謀會議，負責指揮兩國軍隊協(xié)同作戰(zhàn)。與此同時，美軍內(nèi)部參照英國的參謀長委員會創(chuàng)立了參謀長聯(lián)席會議，重點協(xié)調(diào)陸軍、海軍的軍事行動，并為總統(tǒng)提供軍事咨詢建議。二戰(zhàn)結(jié)束后，該機構(gòu)的廢存曾成為美國軍政界的討論熱點，最終在1947年的《國家安全法》中，參聯(lián)會作為總統(tǒng)、國防部長、國家安全委員會的軍事咨詢顧問被永久保留了下來。

近40年來，參聯(lián)會一直指揮著美國軍隊。1952年，海軍陸戰(zhàn)隊司令被批準參加參聯(lián)會的大部分會議，1978年成為參聯(lián)會的正式成員；2012年根據(jù)國防授權(quán)法案的規(guī)定，國民警衛(wèi)隊局長成為參聯(lián)會的正式成員，奧巴馬總統(tǒng)于同年12月31日簽署法令生效。

機構(gòu)設(shè)置及其職責

當前，美軍參聯(lián)會由主席、副主席、陸軍參謀長、海軍作戰(zhàn)部長、空軍參謀長和海軍陸戰(zhàn)隊司令以及國民警衛(wèi)隊局長組成。所有任命均由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準。

參聯(lián)會主席由軍隊高級將領(lǐng)擔任，是美國總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問。參聯(lián)會其他成員是各軍種中軍銜最高的現(xiàn)役軍人，接受國防部和各軍種的雙重領(lǐng)導(dǎo)：一方面他們是總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長在某些特定問題上的軍事顧問；另一方面他們又負責本軍種的行政管理，對本軍種部長負責。海岸警衛(wèi)隊隸屬美國國土安全部，不同于四大軍種處于國防部之下，所以參聯(lián)會成員不包括海岸警衛(wèi)隊司令，然而，海岸警衛(wèi)隊始終是一個軍事部門，并在戰(zhàn)時歸海軍部管轄，所以海岸警衛(wèi)隊司令亦可列席參謀長聯(lián)席會議，享受參聯(lián)會成員待遇。

聯(lián)合參謀部是參聯(lián)會的常設(shè)機構(gòu)，由參聯(lián)會主席全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，其總部設(shè)在五角大樓，由國防部四大軍種的人員組成。聯(lián)合參謀部主任由參聯(lián)會主席征求參聯(lián)會其他成員的意見后提名，經(jīng)國防部長同意后任命，其職責是協(xié)助參聯(lián)會主席管理聯(lián)合參謀部。聯(lián)合參謀部共設(shè)1個管理部和8個職能部。

管理部由聯(lián)合參謀部秘書辦公室、審計辦公室、支援勤務(wù)辦公室、保密辦公室和信息資源管理辦公室組成。其職責是通過計劃、管理和指導(dǎo)有關(guān)支援活動，協(xié)助參聯(lián)會主席和聯(lián)合參謀部進行日常工作。

人力人事部由部長辦公室、軍事秘書處、人事戰(zhàn)備處、人事勤務(wù)處、聯(lián)合人力管理處和牧師辦公室組成。其職責是向參聯(lián)會主席提供人力人事建議，確保美國武裝力量保持最高程度的戰(zhàn)備水平和持續(xù)作戰(zhàn)能力。

情報部由部長辦公室、行政支援參謀部、副部長辦公室及所屬處組成。其職責是向參聯(lián)會、國防部長辦公室、聯(lián)合參謀部和各聯(lián)合司令部提供全源情報。

作戰(zhàn)部由部長辦公室、軍事秘書處、5個副部長及所屬處組成。其職責是把聯(lián)合參謀部的計劃、政策、情報、人力、通信和后勤功能轉(zhuǎn)化為行動。它負責調(diào)動部隊，向國家領(lǐng)導(dǎo)層詳細介紹作戰(zhàn)情況，是各戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)司令部司令與國家指揮當局聯(lián)系的紐帶。

后勤部由部長辦公室、軍事秘書處、后勤戰(zhàn)備與需求副部長辦公室及醫(yī)療戰(zhàn)備處、美國運輸司令部司令聯(lián)絡(luò)辦公室、海事管理局聯(lián)絡(luò)辦公室、后勤戰(zhàn)備中心、機動處、發(fā)展處等組成。其職責是進行聯(lián)合后勤部署與物資的快速分發(fā)，建立靈活的基礎(chǔ)設(shè)施，綜合后勤需求信息，指導(dǎo)聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)后勤管理，協(xié)調(diào)多國后勤保障和開辟聯(lián)合后勤保障途徑。

戰(zhàn)略計劃與政策部由部長辦公室、管理處/軍事秘書處、政策計劃組、歐洲安全問題美國代表、歐洲盟軍最高司令部美國軍事代表、6個副部長辦公室及所屬處組成。其職責是協(xié)助參聯(lián)會主席制定當前的和未來的軍事戰(zhàn)略、計劃指南和政策，提供政治、軍事建議，確定國際談判中的軍方立場和進行機構(gòu)間協(xié)調(diào)。

指揮、控制、通信與計算機系統(tǒng)部由部長辦公室、項目與預(yù)管辦公室、C4評估處、軍事通信—電子委員會、軍事秘書處、3個副部長辦公室及所屬處組成。其職責是向參聯(lián)會主席提供有關(guān)指揮、控制、通信和計算機方面的意見和建議；保障從戰(zhàn)區(qū)司令到武器發(fā)射平臺的C4需求；領(lǐng)導(dǎo)指揮、控制、通信和計算機部門；負責保障國家軍事指揮系統(tǒng)；識別和解決國家級信息中有關(guān)軍事方面的問題。

作戰(zhàn)計劃與聯(lián)合部隊發(fā)展部由部長辦公室、軍事秘書辦公室等組成。其職責是構(gòu)想、發(fā)展和評估當前與將來的聯(lián)合作戰(zhàn)理論，完成聯(lián)合部隊與多國部隊的訓(xùn)練和演習(xí)，幫助參聯(lián)會主席、各戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部司令和軍種指揮官做好聯(lián)合作戰(zhàn)與多國作戰(zhàn)的準備。

部隊結(jié)構(gòu)、資源與評估部由部長辦公室、軍事秘書處、聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)空中與導(dǎo)彈防御組織、資源與采購管理辦公室、戰(zhàn)斗識別與評估處、3個副部長辦公室及所屬處組成。其職責是向參聯(lián)會主席和參聯(lián)會提供有關(guān)資源和部隊結(jié)構(gòu)方面的評估、分析和建議。

此外，聯(lián)合參謀部下設(shè)諸多職能委員會：聯(lián)合需求監(jiān)督委員會、聯(lián)合物資優(yōu)先調(diào)配委員會、軍事通信—電子委員會、聯(lián)合國軍事參謀委員會美國代表團、北約軍事委員會美國代表團、美加永久防務(wù)委員會、美加軍事合作委員會、美洲國家防務(wù)委員會美國代表團、美墨聯(lián)合防務(wù)委員會和國家圖像測繪局國防部用戶管理委員會。這些委員會主要由將級軍官組成，委員會主席大多為中將或少將。

參聯(lián)會的主要職責是：在平時向總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長提出關(guān)于軍隊建設(shè)、國防發(fā)展項目與預(yù)算、采購需求評估、聯(lián)合作戰(zhàn)條令、聯(lián)合訓(xùn)練政策等方面的建議；在戰(zhàn)時制定軍事戰(zhàn)略、戰(zhàn)略訓(xùn)令，制定后勤保障計劃和軍訓(xùn)動員計劃；就軍事預(yù)算、軍事科研和武器裝備發(fā)展提出建議，組織諸軍兵種大規(guī)模聯(lián)合演習(xí)等。

運行中的主要問題

美軍現(xiàn)行的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制以1986年通過的《戈德華特-尼科爾斯法》為基礎(chǔ)，歷經(jīng)海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭等近幾場局部戰(zhàn)爭的檢驗，暴露出許多缺陷：頂層指揮機構(gòu)缺乏統(tǒng)籌、決策遲緩、效率低下。其中，參聯(lián)會在提供建議、參與指揮的過程中也暴露出一些問題，這些問題直接影響到美軍在大國競爭時代的戰(zhàn)爭反應(yīng)和應(yīng)對能力。

第一，參聯(lián)會沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)，難以有效組織和指揮聯(lián)合作戰(zhàn)。從1947年《美國國家安全法》到1986年《戈德華特-尼科爾斯法》，參聯(lián)會成員無論集體還是單獨都沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)，無法有效組織各軍種開展聯(lián)合作戰(zhàn)行動，僅僅充當總統(tǒng)、國防部長以及各作戰(zhàn)司令官之間的指揮鏈接，負責擬制軍隊建設(shè)長遠規(guī)劃、開發(fā)聯(lián)合條令、制定聯(lián)合教育訓(xùn)練政策等。

第二，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制限制了參聯(lián)會成員客觀地參與聯(lián)席會議。除參聯(lián)會主席外，參聯(lián)會成員都來自相關(guān)軍種，出于為本軍種謀利益的本位主義，他們都為力保自身利益而工作，像陸軍、海軍之間常常為各自在戰(zhàn)場上的主動權(quán)以及軍費問題爭權(quán)奪利。這種各軍種之間的激烈競爭嚴重阻礙了一致意見的形成，削弱了參聯(lián)會集中領(lǐng)導(dǎo)整個武裝力量的權(quán)威。

第三，協(xié)商一致的決策模式降低了參聯(lián)會的工作效率與質(zhì)量。參聯(lián)會有責任向總統(tǒng)和國防部長提供軍事方面的建議和意見，但這必須是參謀長們一致的看法。眾多的參謀長要達成一致，惟一的途徑幾乎是內(nèi)部成員之間的建議妥協(xié)、折衷、相互遷就，最終導(dǎo)致決策的效率下降，質(zhì)量不高。

責任編輯：張傳良