吳凡+劉雪嬌+桑百川

摘要：氣候變化和環(huán)境問題已成為世界可持續(xù)發(fā)展中面臨的嚴峻挑戰(zhàn)之一。低碳城市發(fā)展是中國城市發(fā)展的重要選擇。開展國家低碳城（鎮(zhèn)）的試點，有利于探索新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標，并為全國新型城鎮(zhèn)化和低碳發(fā)展提供實踐經(jīng)驗。文章總結(jié)目前國家低碳城（鎮(zhèn)）試點發(fā)展模式，分析其發(fā)展共性特征及問題，并提出低碳城（鎮(zhèn)）發(fā)展的路徑。

關(guān)鍵詞：低碳試點城（鎮(zhèn)）；現(xiàn)狀；路徑

一、 引言

全球產(chǎn)業(yè)分工下，中國變成“世界工廠”更使得中國的能源消費量飆升，BP數(shù)據(jù)顯示2010年中國就超越美國，成為世界上最大的能源消費國。國際能源署發(fā)布的報告中指出，2013年中國碳排放量已經(jīng)占到了全球的28%，而同年中國的GDP僅占到全球的12.4%。中國于2009年11月首次世界提出“到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的目標，在2015年11月的巴黎氣候變化大會中，習(xí)近平總書記更進一步提出，中國將在2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。2015年8月國家發(fā)展改革委員會出臺了《關(guān)于加快推進國家低碳城（鎮(zhèn)）試點工作的通知》，選擇了覆蓋我國東中西部三大地區(qū)一批具備相應(yīng)基礎(chǔ)條件和發(fā)展?jié)摿Φ?個城區(qū)和城鎮(zhèn)，開展國家低碳城（鎮(zhèn)）試點工作。本文基于各省市的低碳城（鎮(zhèn)）試點工作報告，梳理目前8個低碳試點城（鎮(zhèn)）的發(fā)展特征，總結(jié)各城（鎮(zhèn)）在發(fā)展過程中所遇到的問題，并結(jié)合以往文獻研究成果，提出相應(yīng)對策，探索切實可行的低碳城（鎮(zhèn)）發(fā)展路徑。

二、 國家低碳城（鎮(zhèn)）試點發(fā)展特征

國家試點低碳城（鎮(zhèn)）是以建設(shè)國家低碳發(fā)展的典范城（鎮(zhèn)）為目標，以小尺度的城（鎮(zhèn)）空間為載體，以“低排放、高能效、高效率”為基本特征，實現(xiàn)城（鎮(zhèn)）生產(chǎn)低碳化、生活低碳宜居化、能源資源利用綜合化、基礎(chǔ)設(shè)施綠色環(huán)?；?、空間布局集約合理化（歐陽慧，2016）。目前，各低碳試點城（鎮(zhèn)）具備以下特征：

（1）基本處于初期發(fā)展階段，開發(fā)潛力空間巨大。各試點基本以開發(fā)建設(shè)新城新區(qū)為主，并仍處在初級發(fā)展階段。啟動時間上來看，各試點啟動時間較晚，最早啟動的湖北武漢花山生態(tài)城于2008年開始建設(shè)、珠海橫琴新區(qū)于2009年開始建設(shè)，其余的基本在2010年后開始建設(shè)，最晚的福建三明生態(tài)新城于2013年7月才開始啟動；從開發(fā)程度上來看，各試點開發(fā)程度較低，大部分仍處在園區(qū)規(guī)劃、交通設(shè)施建設(shè)前期階段，土地開發(fā)程度較低，以官塘新城為例，現(xiàn)城市建設(shè)用地只占總用地的12.16%；從試點城（鎮(zhèn)）單位面積產(chǎn)值來看，各試點區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于起步階段，單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值較低，以深圳低碳國際城為例，單位面積土地地區(qū)生產(chǎn)總值是全市平均水平的1/5，存在很大的開發(fā)潛力和空間。

（2）以當?shù)卦鷳B(tài)為依托，因地制宜構(gòu)建低碳生態(tài)環(huán)境。各試點以低碳為綱領(lǐng)，充分結(jié)合當?shù)卦鷳B(tài)特征，在規(guī)劃建設(shè)過程中，全方面統(tǒng)籌空間功能布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀綠化等各個領(lǐng)域，劃分建設(shè)區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)，建設(shè)區(qū)又進一步劃分為起步區(qū)和拓展區(qū)，起步區(qū)是近期布局的重點地區(qū)，而拓展區(qū)則基于起步區(qū)的發(fā)展狀況，以其為中心進行空間上、技術(shù)上、產(chǎn)業(yè)上的延伸拓展。如云南呈貢生態(tài)城充分應(yīng)用TOD原則和NMM理念，充分利用呈貢新城山湖之間的平坦地帶，自然形成的“依山伴水”的地理環(huán)境，采用“多組團、多中心”的分區(qū)布局，構(gòu)建以城市森林、城市隔離帶和濕地等構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化生態(tài)系統(tǒng)。湖北武漢花山生態(tài)新城結(jié)合本地“一江兩山四湖”的地域特征建設(shè)水生態(tài)示范區(qū)、沿山體地區(qū)修建林地景觀“花山”、“花果山”，打造集合生態(tài)環(huán)保、教育、展覽、旅游為一體的新型生態(tài)城市。青島中德生態(tài)園借鑒德國“萊茵模式”，結(jié)合當?shù)靥烊簧鷳B(tài)巖石的地域特征，構(gòu)建鑲嵌在自然景觀中的巖石區(qū)—城市島。

（3）以無煤化為方向，以優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為目的。各試點優(yōu)先發(fā)展可再生能源，形成與常規(guī)能源相互銜接、相互補充的能源利用模式，同時積極推廣新能源技術(shù)，加強能源梯級利用，促進能源節(jié)約，提高能源利用效率，并大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，構(gòu)建綠色低碳的能源消費結(jié)構(gòu)。以無錫中瑞低碳生態(tài)城為例，生態(tài)城可再生能源占總能源消耗達到 10%～15%，公共建筑的可再生能源比例達2%～5%。同時有效促進高品質(zhì)能源的使用，禁止使用非清潔煤、低質(zhì)燃油等高污染燃料；珠海橫琴新區(qū)也在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市環(huán)境、交通、建筑、能源、水資源、固廢利用等方面做出一系列的低碳安排，在區(qū)域內(nèi)以天然氣和電力替代煤炭消耗。數(shù)據(jù)顯示，2014年該地區(qū)天然氣和電力消費比重分別為83.15%和16.84%，其萬元GDP能耗為0.403噸標煤/萬元，遠低于全國平均水平。

（4）依托自身資源，積極開展國際合作。在規(guī)劃建設(shè)之初，各試點積極與具有先進經(jīng)驗的國家進行合作建設(shè)，將先進的低碳城（鎮(zhèn)）建設(shè)經(jīng)驗引入到我國多個低碳試點城（鎮(zhèn)）中來。青島中德生態(tài)園引入“萊茵模式”，編制綠色低碳規(guī)劃，利用對德合作優(yōu)勢，開展德國綠色低碳技術(shù)的引進工作，實現(xiàn)園區(qū)綠色低碳建設(shè)的跨越式發(fā)展，并計劃積極組織園區(qū)開發(fā)公司在德國上市，探索境外融資路徑。深圳國際低碳生態(tài)城充分利用低碳城與歐美等國城市在規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營方面的交流和合作現(xiàn)有成果，拓展低碳技術(shù)、低碳特色學(xué)院、低碳服務(wù)等重要領(lǐng)域的合作，同時依托世界銀行、全球環(huán)境基金會、C40、R20等國際組織的現(xiàn)有合作資源，吸引和集聚國際優(yōu)勢資源建設(shè)低碳城市。

（5）大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，探索“產(chǎn)城融合”的低碳城市發(fā)展模式。各試點積極探索“產(chǎn)城融合”的低碳發(fā)展模式，將以人為本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展低碳化及城市發(fā)展低碳化進行有機結(jié)合，以低碳產(chǎn)業(yè)培育導(dǎo)入為抓手，通過產(chǎn)業(yè)升級實現(xiàn)城市升級。積極引進高附加值、低能耗、低碳排放的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，同時結(jié)合本地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展低碳特色產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)城（鎮(zhèn)）低碳化。以湖北花山生態(tài)城例，花山自然資源較為豐富，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好，花山生態(tài)城在初期規(guī)劃中就探索了生態(tài)農(nóng)業(yè)專項發(fā)展研究，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理保護、資源培育與高效利用融為一體，構(gòu)建新型綜合農(nóng)業(yè)體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)低碳化。從產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建上看，各試點瞄準知識產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等高附加值、低能耗、低污染產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，加強發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)，延伸至?xí)r尚休閑產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建低碳產(chǎn)業(yè)體系。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，各試點以低碳為目標，依據(jù)當?shù)氐馁Y源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平等，發(fā)展以低碳為特征的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，從橫琴，呈貢來看，第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)占其試點產(chǎn)業(yè)比重均相當，并且三產(chǎn)比重均超過當?shù)仄渌貐^(qū)水平。

（6）緊扣低碳主題，逐步構(gòu)建完備的低碳指標體系。各試點以“低碳”為綱領(lǐng)，搜集有關(guān)社會經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境保護、城市交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面的具體指標，根據(jù)低碳城（鎮(zhèn)）的特點、要求、城市規(guī)劃設(shè)計的具體方法，并結(jié)合試點的實際情況，建立以“綠色、低碳、和諧、共融”的核心發(fā)展理念，以資源保護與生態(tài)建設(shè)為基礎(chǔ)，涵蓋智能電網(wǎng)、綠色建筑、專業(yè)領(lǐng)域的綠色低碳規(guī)劃體系。中德生態(tài)園建立了控制性指標和引導(dǎo)性指標兩大類，并在每一類指標下設(shè)計五大類一級指標，四小類二級指標，指標體系涵蓋空間、能源、交通、生產(chǎn)、生活等領(lǐng)域。湖北花山生態(tài)城建立“生態(tài)安全格局、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套、低碳生產(chǎn)生活”等四方面的目標，并基于上述目標提出30項低碳城市建設(shè)指標。

三、 國家低碳城市試點發(fā)展面臨的問題

1. 以低碳為綱領(lǐng)的發(fā)展意識有待加強。各試點積極推動低碳引領(lǐng)、多規(guī)合一，然而由于各相關(guān)部門間對低碳的認識不統(tǒng)一，特別是擔心低碳發(fā)展制約當?shù)亟?jīng)濟增長的思想仍存在，導(dǎo)致在許多地區(qū)政策落實中面臨一些阻力，例如在能源系統(tǒng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，由于考慮的角度不同，部門間易出現(xiàn)分歧，難以形成合力。針對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展要求，各試點相關(guān)部門出臺了多種涉及空間的規(guī)劃，主要有：主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等?？臻g規(guī)劃類型多，體系龐雜，深度不一，編制目標、期限不同，技術(shù)標準和要求也不同，造成各類規(guī)劃之間難以銜接和協(xié)調(diào)，有限的空間資源未能得到充分合理的利用和管制。

2. 低碳城（鎮(zhèn)）建設(shè)保障資金缺口較大。為支持各試點建設(shè)，各地區(qū)推出由政府財政引導(dǎo)，國有資本與民間資本共同參與，直接投資與間接投資協(xié)同運作的的多元化的資金保障機制，部分試點提出了設(shè)立低碳發(fā)展專項資金，但因為各試點為尚未開發(fā)或部分開發(fā)的城市新區(qū)，創(chuàng)建初期投資需求非常大，按照各試點項目的需求，八家試點的資金總需求在2 331.92億左右，以統(tǒng)計局的2015年上半年固定資產(chǎn)投資，全國固定資產(chǎn)投資288 469億元估算，八家試點的的資金需求規(guī)模很大，在經(jīng)濟下行、資金面緊張的情況下，資金籌資壓力比較大。

3. 基礎(chǔ)設(shè)施亟需加速建設(shè)，兼顧低碳與經(jīng)濟發(fā)展操作難度大。國家試點低碳城（鎮(zhèn)）基本是新城新區(qū)，交通、能源、建筑等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。從各試點的待建基礎(chǔ)項目庫來看，基本投資集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以啟動時間較早、規(guī)劃面積較小的青島中德生態(tài)園、無錫中瑞低碳城來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比重分別占到40%和83%。從已完成情況來看，深圳國際低碳城，屬于發(fā)達城市落后地區(qū)，目前主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本在新建、改建市政道，解決斷頭路多、交通不暢，新建高壓電力通道、市政干管等線路的層面。國家試點低碳城（鎮(zhèn)）覆蓋了我國的東西部地區(qū)，雖然各試點在當?shù)貙儆邶堫^經(jīng)濟地區(qū)，但各試點內(nèi)部來看，基本包括發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，各試點經(jīng)濟發(fā)展差異度大，經(jīng)濟發(fā)展階段也不一致。深圳國際低碳城處于發(fā)達地區(qū)深圳，雖片區(qū)發(fā)展方式落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端，能耗和碳排放強度是深圳平均水平的兩倍左右，但借助深圳的發(fā)展優(yōu)勢，高起點、高標準的走跨越式低碳建設(shè)之路并不難，而三明國家生態(tài)城處于后發(fā)山區(qū)，經(jīng)濟實力相比發(fā)達地區(qū)要弱，經(jīng)濟資源很有限，不能容忍一定的經(jīng)濟損失來實現(xiàn)低碳城建設(shè)。因此，統(tǒng)一當?shù)卣?、企業(yè)和居民對于保護環(huán)境的認知，扭轉(zhuǎn)“先污染、后治理”的傳統(tǒng)模式成為了當務(wù)之急。

4. 特色產(chǎn)業(yè)挖掘較少，重點發(fā)展方向模糊，同質(zhì)化較為嚴重。各試點的地方特色產(chǎn)業(yè)布局較少，并未充分利用地方特色產(chǎn)業(yè)在低碳發(fā)展的優(yōu)勢。以湖北花山生態(tài)城為列，花山自然資源較為豐富，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好，從基礎(chǔ)項目庫來看，花山生態(tài)城投資方向主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施及住房地產(chǎn)，特色產(chǎn)業(yè)在低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用重視不夠。重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，各試點基本都集中在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、旅游、文創(chuàng)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)選擇重合度高，其中高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的方向過于模糊，基本都涵蓋了目前大部分可以實現(xiàn)低碳的技術(shù)研發(fā)產(chǎn)業(yè)，并未很好的結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，集中發(fā)力于幾個可落地、可持續(xù)的高技術(shù)領(lǐng)域；而旅游、文創(chuàng)領(lǐng)域的規(guī)劃偏重于自然資源的初級層次開發(fā)，缺乏對當前國內(nèi)旅游、文創(chuàng)的深度研究，挖掘區(qū)域內(nèi)生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿涂臻g。

5. 尚未建立專門的支撐管理體系。國家試點低碳城（鎮(zhèn)）仍停留在以完成低碳指標，重點促進新城新區(qū)投資建設(shè)的層面上，對低碳發(fā)展中的低碳管理缺乏自上而下專門的行政管理體系和多元化、多層次的市場運營主體。各試點至創(chuàng)建以來，積極參考國際先進國家地區(qū)的經(jīng)驗，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定了一系列的低碳指標體系。但現(xiàn)狀來看有待加強，以主要的低碳指標單位GDP能耗，單位生產(chǎn)總值碳排放量來說，只有珠江橫琴、云南呈貢測算了有關(guān)的數(shù)據(jù)；從能源消費結(jié)構(gòu)上看，各試點均強調(diào)以清潔能源為主的能源消費模式，但只有珠江橫琴具體測算了能源消費結(jié)構(gòu)，其余的試點暫未有結(jié)論；從碳排放管理信息平臺來看，各試點處在規(guī)劃或建設(shè)前期階段，尚未開展碳排放管理，以2008年最早啟動建設(shè)的湖北花山生態(tài)城為例，盡管較早提出建立分區(qū)布點與移動式相結(jié)合的“大氣質(zhì)量實時監(jiān)控中心”，但在從上報情況看，湖北花山生態(tài)城未有大氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，而其他地區(qū)對于碳排放的數(shù)據(jù)監(jiān)測體系仍停留規(guī)劃層面，有待下一步的建設(shè)中很好的貫徹落實。

四、 低碳城市建設(shè)的路徑選擇

低碳轉(zhuǎn)型是我國“十三五”發(fā)展的關(guān)鍵期，城鎮(zhèn)化發(fā)展與城市低碳化兩個目標需要同時完成。因此，低碳城市的建設(shè)需要因地制宜，以經(jīng)濟增長為重點，同時貫徹低碳理念，實現(xiàn)城市的低碳城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1. 統(tǒng)籌規(guī)劃建立完善低碳城市發(fā)展支撐體系。總結(jié)目前低碳城市試點建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)低碳綠色的城市建設(shè)模式，確定低碳城市發(fā)展目標，理順低碳城市建設(shè)的部門職能分工，明細各級政府部門在低碳工作中的角色定位，確定統(tǒng)一核心的低碳發(fā)展指導(dǎo)部門，建設(shè)完善專門的自上而下、層次完整低碳城市管理體系，對低碳城市的建設(shè)和監(jiān)督給予有效的指導(dǎo)。強化和完善科學(xué)合理的溫室氣體監(jiān)測、統(tǒng)計、監(jiān)督體系，全面開展溫室氣體的基礎(chǔ)統(tǒng)計和核算工作。

2. 加大專項資金扶持并積極采用PPP等融資模式化解資金缺口問題。政府通過加大研究和落實是低碳發(fā)展財政專項資金，支持試點低碳城市項目建設(shè)。通過設(shè)立低碳城市風險投資引導(dǎo)資金，通過對低碳技術(shù)企業(yè)參股、并購等資本手段，實現(xiàn)低碳技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。試點低碳城市的建設(shè)主要以財政撥款，地方債為主，依賴性較強，市場化融資機制不足。PPP等融資模式有利于豐富低碳城市的建設(shè)資金來源，確保更多民間資金流入低碳建設(shè)項目，快速有效的推動低碳城市的建設(shè)項目落地。積極探索“綠色債券”金融政策和制定銀行綠色評價制度，支持風險資本等民間投資機構(gòu)投資低碳技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)，完善低碳發(fā)展投融資服務(wù)體系。

3. 以低碳發(fā)展為契機推動新舊城市建設(shè)。將低碳發(fā)展有機融入城市發(fā)展規(guī)劃體系，以低碳發(fā)展與功能需求為原則推進試點城市的建設(shè)。將低碳相關(guān)指標加入城市規(guī)劃指標體系，如清潔能源使用比例、城市綠化率等。按照低碳生態(tài)的原則建設(shè)新城改造舊城，合理規(guī)劃布局和建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，強調(diào)城市土地建設(shè)的緊湊發(fā)展，重點推進城市骨干網(wǎng)、城市排水、城市綠化等基礎(chǔ)設(shè)施。著重發(fā)展新能源和可再生能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加強電網(wǎng)智能化建設(shè)，發(fā)展分布式光伏項目，沼氣等能源供給，改變居民用能方式。

4. 大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)培育低碳產(chǎn)業(yè)體系。充分結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色，圍繞試點的功能定位，考慮當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特征，借助地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，促進低碳科技產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)服務(wù)業(yè)得到健康有序的發(fā)展，構(gòu)建以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的低碳產(chǎn)業(yè)體系。鼓勵和引導(dǎo)低碳產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，著力發(fā)展具有當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的低碳產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，促進低碳產(chǎn)業(yè)集約式發(fā)展，形成低碳企業(yè)協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局。

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作者簡介：桑百川（1964-），男，漢族，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為世界經(jīng)濟；吳凡（1987-），男，漢族，江西省撫州市人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)博士生，研究方向為能源經(jīng)濟；劉雪嬌（1990-），女，漢族，湖北省鐘祥市人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)博士生，研究方向為世界經(jīng)濟。