●李軍靈 冉詩玉 侯俊霞/文

民事審判人員違法行為檢察監(jiān)督中的問題研究

●李軍靈*冉詩玉**侯俊霞**/文

修改后的《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事審判人員違法行為可以提出檢察建議，明確要求檢察機(jī)關(guān)對民事審判人員違法行為開展監(jiān)督。但由于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致司法實(shí)踐中該項(xiàng)工作開展不利，效果不佳。本文通過簡要分析民事審判人員違法行為的表現(xiàn)形態(tài)，揭示了檢察監(jiān)督中存在的問題，并提出了些許改進(jìn)建議，以期為理論研究者和實(shí)務(wù)工作者提供參考。

民事審判人員 違法程序 檢察建議

修改后的《民事訴訟法》首次以立法的形式賦予了檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟進(jìn)行全面監(jiān)督的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)依法對人民法院的民事審判活動是否合法實(shí)施監(jiān)督，是當(dāng)前新的司法形勢下檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督的重要落腳點(diǎn)。《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第7章對該項(xiàng)制度進(jìn)行了解釋，具體包括對審判程序的解釋、民事審判人員的解釋、對違法行為范圍的解釋等。但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對審判程序中民事審判人員違法行為監(jiān)督多流于形式、對事監(jiān)督多對人監(jiān)督少，影響了該項(xiàng)制度設(shè)立的初衷。如何有效監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督成效是當(dāng)前民事檢察監(jiān)督工作要進(jìn)一步考慮的重要課題。

一、審判程序中民事審判人員違法行為的表現(xiàn)形式

審判權(quán)應(yīng)依法行使，民事審判人員應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定審理和裁判案件。檢察機(jī)關(guān)對審判程序中民事審判人員違法行為的檢察監(jiān)督，其直接對象應(yīng)是民事審判人員在審理案件時(shí)違法行使審判權(quán)、違反客觀公正之審判義務(wù)的行為。《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第99條采用“有限列舉加兜底條款的形式”列明了可以進(jìn)行檢察監(jiān)督的情形，筆者在此僅就其中的幾種情形進(jìn)行簡要分析。

（一）關(guān)于“判決、裁定確有錯誤，但不適用再審程序糾正的”

依照修改后的《民事訴訟法》的規(guī)定，不能適用再審程序的判決、裁定包括：（1）人民法院在特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)程序、執(zhí)行程序中作出的判決、裁定；（2）人民法院在訴訟過程中作出的程序性裁定；（3）法律明確規(guī)定不適用再審程序的判決、裁定，如修改后《民事訴訟法》第202條規(guī)定的發(fā)生法律效力的解除婚姻關(guān)系的判決。由于這些判決、裁定不適用再審程序，如果這些判決、裁定存在錯誤，人民檢察院不能采用抗訴或者再審檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)依照本條規(guī)定予以監(jiān)督。

（二）關(guān)于“調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的”

依照修改后《民事訴訟法》第208條第1款或第2款的規(guī)定，人民檢察院對民事調(diào)解書的抗訴條件是民事調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益。對于調(diào)解違反自愿原則和調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律的情形，人民檢察院能否監(jiān)督以及采用何種方式監(jiān)督，一直存在不同認(rèn)識。最高人民檢察院按照《民事訴訟法》第208條第3款的立法意旨，在《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第99條作出了規(guī)定，調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向同級人民法院提出檢察建議。

（三）關(guān)于“對當(dāng)事人采取罰款、拘留等妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施違反法律規(guī)定”

依照修改后《民事訴訟法》和有關(guān)司法解釋規(guī)定，下列行為屬于妨害民事訴訟的行為：（1）必須到庭的被告、經(jīng)兩次傳票傳喚，無正當(dāng)理由不到庭；（2）訴訟參與人和其他人違反法庭規(guī)則；（3）訴訟參與人或者其他人妨害訴訟證據(jù)的收集、調(diào)查以及阻攔、干擾訴訟的進(jìn)行；（4）拒不履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定；（5）當(dāng)事人之間惡意串通、企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人或者被執(zhí)行人與他人惡意串通，通過訴訟、仲裁、調(diào)解等方式逃避履行法律文書確定的義務(wù)；（6）有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位拒不履行協(xié)助義務(wù)；（7）采取非法拘禁他人或者非法私自扣押他人財(cái)產(chǎn)追索債務(wù)的行為。對于上述妨害民事訴訟的行為，民事訴訟法規(guī)定了拘傳、訓(xùn)誡、責(zé)令退出法庭、罰款、拘留、限制出境六種強(qiáng)制措施。人民法院采取民事訴訟強(qiáng)制措施違反上述規(guī)定的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

此外，本條還設(shè)置了兜底條款，適用于前12項(xiàng)情形以外的審判程序中存在的違法情形。

二、民事審判人員違法行為檢察監(jiān)督中面臨的困難

由于在民事審判中，檢察機(jī)關(guān)一般不直接介入，因此對民事審判人員違法行為的檢察監(jiān)督就存在一定的困難。當(dāng)下，面臨的困難主要有以下五個方面：

（一）案件來源渠道狹窄，監(jiān)督力度不大

在民事訴訟中，當(dāng)事人關(guān)心的一般是是審判結(jié)果，單獨(dú)就違法行為申請監(jiān)督的很少，檢察機(jī)關(guān)絕大多數(shù)的線索來源于在辦理裁判結(jié)果類監(jiān)督案件中的依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。修改后的《民事訴訟法》增設(shè)再審前置程序，相當(dāng)部分的案件已由法院先行解決，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)民事審判人員違法行為的機(jī)率也相應(yīng)降低。當(dāng)前，雖然檢察機(jī)關(guān)由上而下均主張應(yīng)將工作重點(diǎn)從裁判結(jié)果類監(jiān)督向?qū)徟谐绦蝾惐O(jiān)督傾斜，但案源問題成為制約該項(xiàng)工作開展的首要難題，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度不大，成效不理想。

（二）監(jiān)督層次低，對“人”監(jiān)督未打開局面

當(dāng)前，從檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督的情況來看，主要集中在程序違法方面，監(jiān)督層次不高，對“人”的深層次監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)。監(jiān)督的案件類型80%以上的是對輕微且明顯違法行為的監(jiān)督，如法律文書制作存在瑕疵、送達(dá)程序不規(guī)范等，對《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第99條第11項(xiàng)和第12項(xiàng)規(guī)定的兩項(xiàng)監(jiān)督情形均未涉及。對民事審判人員個人在審判活動中因存在不廉潔行為或其他行為的監(jiān)督未打開局面，大大影響了該項(xiàng)制度作用的發(fā)揮。

（三）相關(guān)規(guī)定較為原則，調(diào)查核實(shí)權(quán)難以深入運(yùn)用

修改后的《民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況”?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第65條規(guī)定了可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的范圍、第66條規(guī)定了可以采取的調(diào)查核實(shí)的措施，但以上條款均沒有對運(yùn)用方法、權(quán)利保障等作出明確規(guī)定，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)權(quán)在實(shí)務(wù)運(yùn)用中既缺乏操作細(xì)則，又缺乏制度保障，直接影響到調(diào)查效果。例如，檢察人員對涉案民事審判人員進(jìn)行調(diào)查而該民事審判人員不配合調(diào)查工作時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取何種措施等問題沒有明確的規(guī)定，對這類案件的調(diào)查往往無法深入下去，最后只能不了了之。

（四）監(jiān)督方式柔性，監(jiān)督效果難以得到保障

檢察建議是否被采納主要取決于法院是否具有“自我糾錯”的自覺性?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》設(shè)計(jì)了跟進(jìn)監(jiān)督以克服檢察建議“軟”的弱點(diǎn)?？墒?，仍沒有明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何跟進(jìn)監(jiān)督以及跟進(jìn)監(jiān)督有無強(qiáng)制力保護(hù)等，這使得跟進(jìn)監(jiān)督依舊存在被虛化的風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)有的監(jiān)督結(jié)果來看，采用檢察建議監(jiān)督并取得效果的多是輕微違法問題，對部分有爭議或者違法情形較為嚴(yán)重的監(jiān)督，法院出于種種因素的考量不予配合或給予原則性回復(fù)，這使得檢察建議降格為對一些細(xì)微問題的監(jiān)督，無法真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。而檢察機(jī)關(guān)基于考核壓力，在無法及時(shí)實(shí)現(xiàn)對民事審判人員嚴(yán)重違法行為進(jìn)行監(jiān)督的情況下，不得不花心思在輕微程序違法等問題上發(fā)出檢察建議以完成考核任務(wù)，這樣一來就陷入到監(jiān)督不力的惡性循環(huán)中。

（五）民行檢察隊(duì)伍人才缺失，業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊

有些檢察機(jī)關(guān)對民行檢察工作認(rèn)識不到位，也不重視，認(rèn)識上仍存在只有職偵工作、公訴工作、批捕工作等才是檢察工作重點(diǎn)的誤區(qū)。導(dǎo)致民行檢察工作人才嚴(yán)重缺失，與新形勢下民行檢察工作的要求嚴(yán)重脫節(jié)。從客觀上來看，與民事行政審判工作的悠久歷史相比，民行檢察尚處于初級階段，辦案經(jīng)驗(yàn)、整體的法律素養(yǎng)方面與龐大的民事法官隊(duì)伍相比存在很大差距，而民事行政檢察工作處理的是廣大人民群眾最容易接觸到的民事申訴案件，涉及的知識面廣，民事法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，個別檢察人員無論從理論上還是實(shí)踐上與實(shí)際工作有很大的差距，在開展對人民法院民事審判活動違法監(jiān)督工作時(shí)，找不準(zhǔn)方向，做出的檢察建議說理性和格式都不夠規(guī)范，加之上級院對下級院的各項(xiàng)考評，使得此項(xiàng)工作僅重視數(shù)量，對案件質(zhì)量的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、推進(jìn)民事審判人員違法行為檢察監(jiān)督的對策

面對上述困難，檢察機(jī)關(guān)要推進(jìn)對民事審判人員違法行為的監(jiān)督，必須有針對性地采取措施。與困難相對應(yīng)，具體的對策有以下五個方面：

（一）多管齊下，創(chuàng)建多渠道案件來源機(jī)制

1.利用多種渠道，加大宣傳力度。不斷加大檢察職能宣傳力度，充分利用當(dāng)?shù)貓?bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介進(jìn)行宣傳，積極創(chuàng)新工作機(jī)制，使廣大群眾知曉檢察機(jī)關(guān)對于民事審判人員違法行為監(jiān)督這一新增職能。通過開設(shè)民行檢察微博、微信平臺，定期向社會發(fā)布民事審判人員違法行為監(jiān)督經(jīng)典案例，引發(fā)社會關(guān)注。加大對民事審判人員違法行為案件的理論調(diào)研力度，針對該課題進(jìn)行專題調(diào)研，提高干警查辦該類案件的能力及水平。

2.著眼整個審判程序，找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)環(huán)節(jié)。安排專門人員對法院民事審判程序各個環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，特別是把立案、回避、審判組織、開庭審理、送達(dá)等作為重要監(jiān)督點(diǎn)，并把《民事訴訟法》新增內(nèi)容如鑒定人出庭作證制度等規(guī)定納入監(jiān)督重點(diǎn)范圍。

3.建立民事審判人員個人執(zhí)法檔案。民行檢察部門應(yīng)加強(qiáng)與控申部門的常態(tài)信息交流，掌握經(jīng)常性被控告、被舉報(bào)的民事審判人員信息，并聯(lián)系辦案實(shí)際，將相關(guān)的民事審判人員姓名、所涉案件及其他信息等記載下來形成民事審判人員個人執(zhí)法檔案，便于今后開展調(diào)查工作。

（二）完善調(diào)查核實(shí)機(jī)制，用好調(diào)查核實(shí)權(quán)

1.準(zhǔn)確把握調(diào)查核實(shí)啟動條件。實(shí)踐中，當(dāng)有一定的事實(shí)和證據(jù)表明民事審判人員可能存在違法行為，且該違法行為對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利具有實(shí)質(zhì)性影響時(shí)，可以啟動調(diào)查核實(shí)權(quán)，如果只是輕微瑕疵行為，一般不宜啟動調(diào)查程序。

2.合理限定調(diào)查范圍。筆者認(rèn)為，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對民事審判程序中民事審判人員的違法行為調(diào)查，應(yīng)主要集中于四個方面：（1）審判組織的組成不合法，比如審判組織中民事審判人員可能違反回避規(guī)定的，在當(dāng)事人提供證據(jù)線索的情況下，檢察機(jī)關(guān)為查明真相，可對民事審判人員應(yīng)回避的事由進(jìn)行調(diào)查；（2）違反證據(jù)規(guī)則調(diào)查收集證據(jù)。比如法院應(yīng)依職權(quán)或依當(dāng)事人申請調(diào)查證據(jù)而未履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以依法開展調(diào)查，對當(dāng)事民事審判人員的不作為情形進(jìn)行監(jiān)督；（3）審判流程中的問題。主要包括當(dāng)事人的起訴符合法律規(guī)定的起訴和受理?xiàng)l件，法院應(yīng)當(dāng)立案不立案的；審查案件應(yīng)適用普通程序而適用簡易程序，錯誤適用特別程序、督促程序和公示催告程序等情形；訴訟中止和訴訟終結(jié)違反法律規(guī)定以及超期辦案等；（4）民事審判人員存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等嚴(yán)重違法行為。民事審判人員如果存在上述行為，將影響當(dāng)事人對人民法院公正性的信任，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)調(diào)查并進(jìn)行監(jiān)督。

3.采取有效的調(diào)查方式：對民事審判人員違法行為進(jìn)行調(diào)查，可以采用詢問有關(guān)當(dāng)事人或者知情人，查閱、調(diào)取或者復(fù)制相關(guān)案卷材料等方式展開。同時(shí)，為了防止將調(diào)查違法行為和職務(wù)犯罪偵查相混淆，不得使用限制被調(diào)查人人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性調(diào)查措施。

（三）增強(qiáng)檢察建議效力，保障監(jiān)督實(shí)效

按照《民事訴訟法》第208條第3款及《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第99條的規(guī)定，對經(jīng)調(diào)查存在民事審判人員違法情形的，應(yīng)當(dāng)向同級人民法院提出檢察建議，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化措施，保障檢察建議的效力。一是明確檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的法律后果。對于法院無正當(dāng)理由拒不采納檢察建議時(shí)，建議立法賦予檢察機(jī)關(guān)提請第三方機(jī)構(gòu)處理爭端的權(quán)利，比如由人大成立專門的調(diào)查委員會就檢察建議針對的重大事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果對相關(guān)人員作出處理等。二是完善檢察建議跟蹤機(jī)制。［1］對于未得到采納的建議或者未得到回復(fù)的建議，要及時(shí)提請上級檢察機(jī)關(guān)處理或者與上級法院進(jìn)行溝通，確保發(fā)出的檢察建議確實(shí)得到處理。對于相關(guān)人員對檢察建議不予處理或故意拖延的行為，應(yīng)當(dāng)向同級法院院黨組或上級法院反映，同時(shí)建議對該人員作出相應(yīng)處理。

對經(jīng)調(diào)查不存在民事審判人員違法行為的，應(yīng)做好和法院、被調(diào)查民事審判人員個人的溝通工作。檢察機(jī)關(guān)需要與法院就民事審判人員違法行為調(diào)查建立專門的矛盾化解機(jī)制，以處理調(diào)查后面臨的問題，如及時(shí)向被調(diào)查的民事審判人員說明情況并采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)消除不良影響等。

（四）建立健全協(xié)作機(jī)制，完善檢察監(jiān)督制度保障

1.建立民行檢察部門辦案一體化機(jī)制。一是設(shè)立專門的協(xié)作組織機(jī)構(gòu)，對案件查辦中遇到的困難進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，必要時(shí)對案件進(jìn)行提辦、督辦或跨地區(qū)交辦，整合力量，排除干擾。二是建立專門線索上報(bào)和管理通道。及時(shí)梳理和發(fā)現(xiàn)該地區(qū)民事審判人員違法行為線索，集中分類管理，及時(shí)分析研判，逐級層報(bào)上級院協(xié)調(diào)備案，并對本地區(qū)辦結(jié)的民事審判人員違法行為案件及時(shí)報(bào)備。

2.建立民行檢察部門與自偵部門等內(nèi)設(shè)部門的雙向溝通機(jī)制。民行檢察部門發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪違法線索的，應(yīng)將線索及時(shí)移送自偵部門處理，并配合共同繼續(xù)查處。自偵部門對偵查過程中發(fā)現(xiàn)不構(gòu)成犯罪但涉嫌違法的，應(yīng)移送民行檢察部門審查是否存在應(yīng)予以監(jiān)督的情形。雙方還應(yīng)將移送案件的處理結(jié)果及時(shí)相互反饋、備查。

3.健全違法行為調(diào)查保障機(jī)制。一是健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保調(diào)查工作的順利進(jìn)行。各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，逐步建立交辦案件補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、協(xié)查協(xié)辦補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、調(diào)用補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)保障制度，從而確保違法行為調(diào)查工作能夠在充足的經(jīng)費(fèi)保障條件下順利開展。二是健全裝備保障機(jī)制。在人員得到保障的基礎(chǔ)上，必須確保裝備得到保障，如車輛、技術(shù)裝備等應(yīng)優(yōu)先配合調(diào)查工作使用。

（五）重視理論知識的學(xué)習(xí)，不斷提高民行檢察人員的素質(zhì)

俗話說“工欲善其事，必先利其器”，這就要求必須解決民行檢察人員“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督”的問題，不斷提高民行檢察人員的綜合素質(zhì)，不斷增強(qiáng)法律監(jiān)督的業(yè)務(wù)能力，從而在辦案中明辨法理，對案件有深刻的理解和判斷能力。一是要樹立正確的民行監(jiān)督觀，充分認(rèn)識對人民法院開展民事審判活動違法監(jiān)督的重要性，不斷增強(qiáng)信心，提高自身素質(zhì)，正確履行法律監(jiān)督職責(zé)，提高辦案質(zhì)量和水平，提高民行檢察工作的公信力；二是要加強(qiáng)對理論知識的學(xué)習(xí)，作為民行檢察人員應(yīng)當(dāng)具備比法院民事審判人員更高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力，在開展民事審判活動違法監(jiān)督工作中要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，監(jiān)督的重心應(yīng)圍繞審判活動公正性這一目標(biāo)展開，把監(jiān)督的注意力放在民事審判人員的審判活動上；三是要建立科學(xué)的案件考評制度。因?yàn)樗痉?quán)的被動性決定了檢察機(jī)關(guān)無法控制案件數(shù)量，如果仍以辦案數(shù)量作為考評下級院的方式，為追求辦案數(shù)量，辦案質(zhì)量就會下降，更不利于提高檢察工作公信力。

注釋：

［1］劉宏宇：《我國民事檢察監(jiān)督制度研究》，2013年吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，第22頁。

*河南省桐柏縣人民檢察院［474700］

**重慶市人民檢察院第四分院［409000］