文◎張愛(ài)艷**劉光明***

村基層組織人員“以國(guó)家工作人員論”的認(rèn)定*

文◎張愛(ài)艷**劉光明***

典型案例：2010年9月17日，銀盾公司與甲省某市清浦區(qū)鹽河鎮(zhèn)政府簽訂了《拆遷補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》，擬征用該鎮(zhèn)某村12戶(hù)農(nóng)戶(hù)土地共134畝，銀盾公司以土地補(bǔ)償費(fèi)名義一次性打款360萬(wàn)至鹽河鎮(zhèn)財(cái)政所。財(cái)政所將300萬(wàn)元以“銀盾公司土賠費(fèi)”名義匯至某村會(huì)計(jì)銀行卡上。某村按鹽河鎮(zhèn)政府要求測(cè)算土地并拿出其中的152萬(wàn)余元擬發(fā)給某村部分被征地村民，但因村民認(rèn)為發(fā)放金額太少致款項(xiàng)未能發(fā)出。2013年3月，甲省政府批復(fù)鹽河鎮(zhèn)政府征用某村農(nóng)戶(hù)土地共31畝。

犯罪嫌疑人王某系鹽河鎮(zhèn)某村村委會(huì)書(shū)記，于2011年7月15日個(gè)人決定以村委會(huì)名義將80萬(wàn)元（為村里創(chuàng)收，收取一定利息）征地補(bǔ)償款借給乙建材經(jīng)營(yíng)部法定代表人徐某，用于經(jīng)營(yíng)部資金周轉(zhuǎn)，2011年底，徐某為感謝王某借款，送給王某6萬(wàn)元現(xiàn)金，2012年10月31日，徐某歸還80萬(wàn)元借款及利息。2014年2月，某公司經(jīng)理匡某某因某村村民無(wú)理占用其租賃的該村土地，而給予王某3萬(wàn)元，請(qǐng)王某幫忙協(xié)調(diào)矛盾，王某收錢(qián)后協(xié)調(diào)未果。

現(xiàn)行刑法及立法司法解釋對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作的終點(diǎn)沒(méi)有明確規(guī)定，司法實(shí)踐中對(duì)協(xié)助人民政府從事行政管理工作的“時(shí)”理解不一。可從文義解釋和目的解釋上理解行為人的行為是否體現(xiàn)政府的行政管理意志，從而準(zhǔn)確把握行政管理的“時(shí)間點(diǎn)”。從款項(xiàng)性質(zhì)上把握村基層組織管理的公共財(cái)產(chǎn)屬性，土地補(bǔ)償費(fèi)在支付進(jìn)村財(cái)務(wù)賬目后，即成為集體財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)，對(duì)此項(xiàng)費(fèi)用的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾问聞?wù)，村基層組織人員利用職務(wù)便利實(shí)施的行為不再屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”范圍。

基層組織 國(guó)家工作人員 擬制身份 公務(wù)

隨著新時(shí)期國(guó)家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)家投向農(nóng)村的各類(lèi)資金逐年增多。政府征用、租賃集體土地的情形經(jīng)常發(fā)生，加之農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，也使村集體管理的資金來(lái)源日趨多元化，既有集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益，也有國(guó)家補(bǔ)償和社會(huì)捐助資金，其中集體土地的經(jīng)營(yíng)、管理、征收、征用補(bǔ)償以及個(gè)人宅基地拆遷等補(bǔ)償，已經(jīng)成為村委會(huì)、村黨支部成員職務(wù)犯罪的多發(fā)領(lǐng)域。司法實(shí)踐中對(duì)于該類(lèi)人員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作中的不同情形，能否擬制其國(guó)家工作人員身份一直存在較大爭(zhēng)議。現(xiàn)行法律及相關(guān)司法解釋對(duì)此規(guī)定不夠明確，各地判決不一。

對(duì)于上述典型案例中王某的行為如何定性即有不同意見(jiàn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為在征地補(bǔ)償過(guò)程中，國(guó)家依法將土地征用補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放給村集體后，村集體應(yīng)該依法將土地補(bǔ)償發(fā)放給相關(guān)農(nóng)戶(hù)，其交付之前的所有權(quán)仍屬于國(guó)家，村集體人員對(duì)上述費(fèi)用的管理和發(fā)放屬于協(xié)助政府從事公務(wù)且屬于《刑法》第93條第2款解釋規(guī)定的七種情形，［1］王某的行為應(yīng)當(dāng)以“國(guó)家工作人員”身份追究其刑事責(zé)任。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為王某在上述活動(dòng)中屬于“非國(guó)家工作人員”，雖然征地補(bǔ)償款系國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)，但對(duì)于法律擬制“特殊身份”的基層組織人員必須嚴(yán)格解釋?zhuān)荒茈S意擴(kuò)大，當(dāng)征地補(bǔ)償款項(xiàng)進(jìn)入村會(huì)計(jì)賬戶(hù)時(shí)，村集體協(xié)助人民政府進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)男姓芾砉ぷ骷匆淹瓿桑a(bǔ)償資金已經(jīng)由國(guó)有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為集體財(cái)產(chǎn)，如何分配使用該資金已轉(zhuǎn)化為村集體自決、自營(yíng)事項(xiàng)范疇，體現(xiàn)的是集體組織的意志，此時(shí)王某的行為不能再以“國(guó)家工作人員”論，應(yīng)以非國(guó)家工作人員身份追究其刑事責(zé)任。第三種觀點(diǎn)則以文件會(huì)簽的形式認(rèn)為應(yīng)以“村集體是否提留”作為區(qū)分點(diǎn)。浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳會(huì)簽的《關(guān)于村民委員會(huì)等村基層組織人員利用職權(quán)實(shí)施犯罪適用法律若干問(wèn)題的解答》（浙檢會(huì)（研）［2005］7號(hào)）指出：“土地征用補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放到村、村集體尚未提留前，村基層組織人員對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的侵吞、挪用行為，應(yīng)認(rèn)定為貪污罪或者挪用公款罪。土地征用補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放到村，村集體按規(guī)定提留后，村基層組織人員侵吞、挪用應(yīng)當(dāng)發(fā)放給農(nóng)戶(hù)的資金，以貪污罪或者挪用公款罪認(rèn)定；侵吞、挪用村集體提留的資金，以職務(wù)侵占罪或挪用資金罪認(rèn)定”。［2］

上述爭(zhēng)議突出反映了人們對(duì)村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作“時(shí)”的不同理解，現(xiàn)行刑法及立法司法解釋對(duì)此未予以界定，沒(méi)有明確規(guī)定協(xié)助人民政府從事行政管理工作的終點(diǎn)。另外也涉及到如何認(rèn)定村基層組織人員從事公務(wù)與協(xié)助政府行政管理的不同之處，以及如何判斷犯罪對(duì)象是公款還是集體財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題。下面擬對(duì)此進(jìn)行探討，以期準(zhǔn)確辨析村基層組織人員的“特殊身份”，從而確保罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的適用，切實(shí)維護(hù)司法的公平正義。

一、準(zhǔn)確理解立法規(guī)定，從實(shí)質(zhì)上判斷村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)是否體現(xiàn)政府管理意志

（一）村基層組織人員法律屬性的判斷

刑法理論界對(duì)村委會(huì)等基層組織人員由于事實(shí)關(guān)系和法律規(guī)定所形成的“特殊國(guó)家工作人員”身份，存在身份論和公務(wù)論（職責(zé)論）的爭(zhēng)議。身份論認(rèn)為，國(guó)家工作人員犯罪是一種職務(wù)型犯罪，作為犯罪主體的國(guó)家工作人員必須具有國(guó)家工作人員的資格身份。公務(wù)論則認(rèn)為，犯罪主體是否是國(guó)家工作人員，應(yīng)以其是否從事公務(wù)來(lái)決定，而不問(wèn)其是否具有國(guó)家工作人員的資格身份。還有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)將身份與公務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，二者不可偏廢。［3］

從我國(guó)立法解釋來(lái)看，2000年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）采取了身份論與公務(wù)論相結(jié)合的折衷說(shuō)，通過(guò)法律擬制的立法方式對(duì)村民委員會(huì)等基層組織人員在協(xié)助人民政府從事列舉的七項(xiàng)行政管理工作時(shí)以國(guó)家工作人員論，但對(duì)于協(xié)助人民政府從事行政管理工作的“時(shí)間點(diǎn)”并未明確，同時(shí)《解釋》第7項(xiàng)又規(guī)定了“協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作”的兜底性條款，造成了實(shí)踐中對(duì)于《解釋》理解和適用的不當(dāng)擴(kuò)大?！督忉尅冯m然使用了列舉加概括的表述模式，但從其文義解釋來(lái)看仍然是限制在“行政管理‘時(shí)’”，此刻行為人的行為代表的是國(guó)家行使的一種社會(huì)管理行為，是國(guó)家權(quán)力派生出來(lái)的一種履行職責(zé)的行為。從目的解釋角度來(lái)看，《解釋》的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是為了確保依法履行職權(quán)的工作人員職能行為的廉潔性和不可收買(mǎi)性。因此，只有把握刑法意義上“行政管理”所具有的國(guó)家權(quán)威性、職能性和管理性的“時(shí)”的特點(diǎn)，才能在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握村基層組織人員“國(guó)家工作人員”身份。刑法規(guī)定的目的是保護(hù)特定法益，因此我們應(yīng)該根據(jù)規(guī)范保護(hù)目的，考察刑法規(guī)定客觀上可能具有的真實(shí)含義，通過(guò)解釋達(dá)到法益保護(hù)的目的要求。［4］成文法的特點(diǎn)和法律解釋的作用決定了我們對(duì)刑法的合理解釋是及時(shí)有效解決農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪法律適用問(wèn)題的必然選擇。

從村委會(huì)等基層組織的法律地位和社會(huì)作用看，“村治”作為最基層一級(jí)自治組織，起著對(duì)政府行政管理工作上傳下達(dá)的重要作用，其所從事的活動(dòng)都是廣義上的“政府公務(wù)”活動(dòng)，均是為本自治組織多數(shù)人的利益進(jìn)行的裁量性、判斷性、決斷性事務(wù)。從我國(guó)立法來(lái)看，對(duì)村委會(huì)等基層組織協(xié)助人民政府行政管理工作職責(zé)予以明確規(guī)定的就有四十余部法律及規(guī)范性文件，協(xié)助范圍涉及計(jì)劃生育、婚姻登記、義務(wù)獻(xiàn)血、土地征用、救災(zāi)扶貧等多領(lǐng)域，甚至村委會(huì)的審核或同意成為某些行政許可的前置條件。從《村民委員會(huì)組織法》的第4條和第7條我們也可以看到，“村民委員會(huì)作為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，處于“協(xié)助人民政府維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”的法律地位，具有高度的自治、管理權(quán)限。但村委會(huì)工作與人民政府的行政管理工作具有天然的密切聯(lián)系，村民自治性事務(wù)與協(xié)助政府從事行政管理職能事務(wù)交織在一起，不可能截然分開(kāi)。國(guó)家在行政管理工作中也必須依靠農(nóng)村基層組織對(duì)農(nóng)村事務(wù)進(jìn)行必要的行政管理。因此，準(zhǔn)確把握村基層組織的法律地位，防止隨意擴(kuò)大《解釋》的適用范圍和內(nèi)容，才能避免罪責(zé)刑不相適應(yīng)。在實(shí)踐中，我們對(duì)于某一協(xié)助人民政府從事行政管理工作可以假設(shè)為由人民政府直接從事該活動(dòng)所到達(dá)的終點(diǎn)即是村基層組織人員“協(xié)助管理”職責(zé)的“終點(diǎn)”。如某地村委會(huì)在協(xié)助人民政府從事代征、代繳稅款時(shí)，如果人民政府要求由村委會(huì)完成上繳工作，政府人員在從事該工作時(shí)亦是以上繳作為完成節(jié)點(diǎn)，則行政管理職責(zé)應(yīng)到款項(xiàng)進(jìn)入國(guó)庫(kù)賬戶(hù)時(shí)終止。反之，如果僅要求村委會(huì)完成數(shù)據(jù)摸底統(tǒng)計(jì)工作，則村委會(huì)在上報(bào)數(shù)據(jù)之后協(xié)助行為即告終止，即便之后稅款通過(guò)村委會(huì)上繳也不能據(jù)此認(rèn)定為“國(guó)家工作人員”。

（二）從事公務(wù)與協(xié)助人民政府進(jìn)行行政管理工作的界定

2003年11月13日《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》第4項(xiàng)“關(guān)于‘從事公務(wù)’的理解”明確規(guī)定：“從事公務(wù)，是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)”。上述規(guī)定與《解釋》的內(nèi)涵是一致的，但在外延上從事公務(wù)的范疇要大于協(xié)助人民政府從事行政管理工作的范疇。村委會(huì)等基層組織按照政府要求工作都是政府公務(wù)活動(dòng)的一種延伸，但上述公共事務(wù)的延伸并不必然是《解釋》中列舉的七項(xiàng)所涵蓋的政府管理職責(zé)。實(shí)踐中，只有在協(xié)助政府從事體現(xiàn)政府管理意志下的監(jiān)督、管理公共財(cái)產(chǎn)工作時(shí)，如在耕地征用、宅基地拆遷、代繳稅款等實(shí)質(zhì)政府管理活動(dòng)時(shí)才屬于“協(xié)助”工作。這種行政管理工作本質(zhì)上是政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)行使的管理職責(zé)，體現(xiàn)的是政府管理意志，村基層組織人員的介入只是為了彌補(bǔ)政府組織人手不足、情況不熟，充分發(fā)揮村民自治的政治優(yōu)勢(shì)。但歸根到底，“協(xié)助”職責(zé)是暫時(shí)性的，并非真正意義上的國(guó)家工作人員。如在農(nóng)村耕地征用過(guò)程中，土地征用補(bǔ)償是土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的利益補(bǔ)償，一旦補(bǔ)償資金到位，所有權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效果便已實(shí)現(xiàn)，針對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行管理的國(guó)家公權(quán)力的行使即告終止，進(jìn)入集體賬戶(hù)的補(bǔ)償費(fèi)用就轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有權(quán)和個(gè)人土地使用權(quán)出讓后取得的等價(jià)的集體財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)，之后對(duì)該款項(xiàng)的處理已經(jīng)屬于村自治事務(wù)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)處置。此時(shí)，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職責(zé)應(yīng)自然解除。若在補(bǔ)償款到位前或處于國(guó)家機(jī)關(guān)管理期間，村基層組織人員利用協(xié)助人民政府管理的職務(wù)便利，侵吞、騙取在國(guó)家機(jī)關(guān)管理下的公共財(cái)產(chǎn)，則應(yīng)以國(guó)家工作人員論。反之，則屬于非國(guó)家工作人員行為。

實(shí)踐中我們可從文義解釋和目的解釋上理解行為人的行為是否體現(xiàn)政府的行政管理意志，從而準(zhǔn)確把握行政管理的“時(shí)間點(diǎn)”。界定某一行為協(xié)助政府從事行政管理工作的終點(diǎn)必須依照我國(guó)法律、行政法規(guī)等規(guī)定，村基層組織人員從事原應(yīng)屬于政府部門(mén)行使管理職責(zé)的工作，政府管理的意志在得到管理的“結(jié)果”后即告終止，而不能認(rèn)為從頭到尾的整個(gè)參與過(guò)程均是“國(guó)家工作人員”。不能片面認(rèn)為村委會(huì)等基層組織人員只要從事在事實(shí)上與人民政府行政管理工作有關(guān)聯(lián)的公務(wù)活動(dòng)就一律屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作，而不區(qū)分是否具備管理職責(zé)。

二、合理判斷犯罪對(duì)象，從款項(xiàng)性質(zhì)上把握村基層組織管理的公共財(cái)產(chǎn)屬性

一般來(lái)說(shuō)，犯罪對(duì)象直接或者間接體現(xiàn)刑法所保護(hù)的法益，如貪污罪與職務(wù)侵占罪的主要不同點(diǎn)之一就是所保護(hù)的客觀法益不同。國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪侵犯的客體是國(guó)家對(duì)公共財(cái)物和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而職務(wù)侵占罪侵犯的則是處于集體管理中的集體或個(gè)人財(cái)產(chǎn)。通過(guò)財(cái)產(chǎn)屬性的變化能較準(zhǔn)確的把握協(xié)助行政管理終結(jié)的“時(shí)間點(diǎn)”。鑒于土地征用補(bǔ)償費(fèi)用在撥付和分配階段的性質(zhì)不同，如果能夠準(zhǔn)確認(rèn)定協(xié)助人民政府進(jìn)行土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理階段，則能夠確保準(zhǔn)確認(rèn)定案件性質(zhì)，比如前述浙江省的會(huì)簽文件，即通過(guò)財(cái)物不同性質(zhì)對(duì)于交織不清的行政管理與農(nóng)村事務(wù)活動(dòng)進(jìn)行了有限度的區(qū)分。

在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償和土地經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題上，我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；……不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督”。由此可見(jiàn)，土地征用既有集體土地所有權(quán)也有個(gè)人土地使用權(quán)。補(bǔ)償款項(xiàng)的發(fā)放涵蓋對(duì)集體土地所有權(quán)（土地補(bǔ)償費(fèi)）、個(gè)人土地使用權(quán)（安置補(bǔ)償費(fèi)）、地上附著物（青苗補(bǔ)償）等不同類(lèi)型權(quán)利的補(bǔ)償，因此我們應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析：

一是如果土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)真實(shí)發(fā)生，上述費(fèi)用尚未補(bǔ)償?shù)轿?，?］村委會(huì)等基層組織人員利用協(xié)助人民政府管理發(fā)放上述款項(xiàng)的職務(wù)便利，侵占該部分財(cái)產(chǎn)，其行為構(gòu)成貪污罪。但一旦補(bǔ)償?shù)轿缓螅从谡难a(bǔ)償費(fèi)用就轉(zhuǎn)變?yōu)橐虺鲎尲w土地所有權(quán)和個(gè)人土地使用權(quán)而獲得的集體財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)，之后對(duì)該款項(xiàng)的處理屬于村自治事務(wù)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)處置。此時(shí)村干部協(xié)助政府管理土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的公務(wù)職責(zé)相應(yīng)終結(jié)，集體補(bǔ)償費(fèi)用到位后，在對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)管理過(guò)程中發(fā)生的犯罪行為，不宜按國(guó)家工作人員論。土地補(bǔ)償費(fèi)在支付進(jìn)村財(cái)務(wù)賬目后，即名正言順地成為集體財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)，只是暫時(shí)在村集體賬戶(hù)代為管理。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)此款項(xiàng)的使用情況的監(jiān)督與村基層組織在土地補(bǔ)償費(fèi)的關(guān)系上告一段落，對(duì)此項(xiàng)費(fèi)用的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾问聞?wù)。此種情況下，農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)便利的犯罪行為不再屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的范圍。利用職務(wù)便利侵吞、竊取、騙取或以其他手段非法處置該部分財(cái)產(chǎn)涉嫌犯罪的，也不具有國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的主體資格。［6］對(duì)此，2000年最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的解釋〉的通知》明確規(guī)定：“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在依法查處村民委員會(huì)等基層組織人員的貪污、受賄、挪用公款犯罪案件過(guò)程中，要根據(jù)《解釋》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，嚴(yán)格把握界限，準(zhǔn)確認(rèn)定村民委員會(huì)等村基層組織人員的職務(wù)活動(dòng)是否屬于協(xié)助人民政府從事《解釋》所規(guī)定的行政管理工作，并正確把握《刑法》第382條、第383條貪污罪、第384條挪用公款罪和第385條、第386條受賄罪的構(gòu)成要件。對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)不能適用《解釋》的規(guī)定。”

二是如果行為人利用協(xié)助政府發(fā)放土地征收、征用等補(bǔ)償費(fèi)用的時(shí)機(jī)，采取了套取、詐騙、虛報(bào)等手段套取國(guó)家公共財(cái)物的行為，雖然財(cái)物已經(jīng)匯入集體賬戶(hù)或者分配到個(gè)人賬戶(hù)，但該行為并不以財(cái)產(chǎn)進(jìn)入集體或者個(gè)人賬戶(hù)而終結(jié)，其利用協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職務(wù)便利套取、詐騙國(guó)家財(cái)產(chǎn)的行為仍應(yīng)當(dāng)構(gòu)成國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪。

三是如果國(guó)家土地征用補(bǔ)償費(fèi)用涉及村民個(gè)人、集體和國(guó)家資金混同保管、使用，界限不明，不能區(qū)分其套取、騙取國(guó)家財(cái)產(chǎn)的數(shù)額時(shí)，按照存疑有利于被告人的原則應(yīng)以非國(guó)家工作人員論處更為恰當(dāng)。比如，村干部在協(xié)助人民政府對(duì)河道開(kāi)荒地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，如果利用協(xié)助人民政府測(cè)繪、測(cè)量土地?cái)?shù)目的行政管理的職務(wù)便利時(shí)，虛報(bào)測(cè)繪數(shù)據(jù)，騙取、套取國(guó)家補(bǔ)助資金應(yīng)以貪污罪論處；如果并非由人民政府委托或者協(xié)助人民政府實(shí)際進(jìn)行測(cè)繪等行政管理工作，而是在村集體事務(wù)管理過(guò)程中，依據(jù)政府要求上報(bào)某一數(shù)據(jù)，政府發(fā)放相應(yīng)的補(bǔ)助款項(xiàng)，此時(shí)其行為不屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作，應(yīng)當(dāng)以非國(guó)家工作人員論，這也符合《刑法》第382條的立法精神，其在該過(guò)程中套取、騙取國(guó)家財(cái)產(chǎn)的行為，應(yīng)當(dāng)以詐騙罪等其他犯罪追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

三、王某的行為不屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作，挪用款項(xiàng)不具備公款性質(zhì)

上述典型案例中，擔(dān)任村書(shū)記的王某并非在征地補(bǔ)償開(kāi)始時(shí)即產(chǎn)生利用協(xié)助政府發(fā)放土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的協(xié)助管理時(shí)機(jī)，采取套取、詐騙、虛報(bào)等手段套取處于國(guó)家管理控制下的公共財(cái)物的犯罪故意，僅是財(cái)政所將300萬(wàn)元以“銀盾公司土賠費(fèi)”名義匯至村會(huì)計(jì)銀行卡上之后才擅自個(gè)人決定挪用。此時(shí)，該款項(xiàng)已經(jīng)由國(guó)有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)為集體財(cái)產(chǎn)，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府對(duì)此款項(xiàng)使用情況的監(jiān)督，及與村基層組織土地補(bǔ)償費(fèi)的分配關(guān)系告一段落，對(duì)此項(xiàng)費(fèi)用的管理應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)了村集體組織的集體意志，屬于村自治或者經(jīng)營(yíng)事務(wù)，而非協(xié)助人民政府從事行政管理工作的公務(wù)。從“某村按鹽河鎮(zhèn)政府要求測(cè)算土地并拿出其中的152萬(wàn)余元擬發(fā)給某村部分被征地村民，但因村民認(rèn)為發(fā)放金額太少致款項(xiàng)未能發(fā)出”也可以看出，該款項(xiàng)的管理和發(fā)放已經(jīng)由政府行政管理工作轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w的自營(yíng)、自決事務(wù)。王某個(gè)人決定以村委會(huì)名義將80萬(wàn)元征地補(bǔ)償款借給乙建材經(jīng)營(yíng)部徐某，未經(jīng)村民委員會(huì)或者村集體代表大會(huì)研究通過(guò)，個(gè)人決定擅自挪用集體資金的行為造成集體財(cái)產(chǎn)存在滅失風(fēng)險(xiǎn)，侵犯了相關(guān)法益應(yīng)當(dāng)以挪用資金罪予以評(píng)價(jià)。王某收受他人好處費(fèi)的行為侵犯了其擔(dān)任的集體組織非國(guó)家工作人員的職務(wù)廉潔性，亦應(yīng)以非國(guó)家工作人員受賄罪予以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

注釋?zhuān)?/p>

［1］參見(jiàn)黃純麗：《檢察視野下農(nóng)村基層組織人員主體身份之認(rèn)定》，載《長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。

［2］參見(jiàn)海南省人民檢察院反貪局、研究室課題組：《農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪爭(zhēng)議問(wèn)題探討》，載《法治研究》2012年第9期。

［3］參見(jiàn)張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2007年版，第129頁(yè)。

［4］參見(jiàn)［德］伯恩·魏德士著：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第313頁(yè)。

［5］某省為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理，預(yù)防職務(wù)犯罪，實(shí)施了村集體經(jīng)濟(jì)管理資金由鎮(zhèn)、鄉(xiāng)財(cái)政所代理的“五代理”管理制度。該制度在實(shí)施過(guò)程中，春種、秋收耕種惠農(nóng)補(bǔ)貼，村委成員職責(zé)是協(xié)助人民政府核查每年耕地變動(dòng)情況，并上報(bào)需補(bǔ)償耕地畝數(shù)，由政府發(fā)放補(bǔ)助。在此情況下，個(gè)別村委成員利用該職務(wù)便利虛報(bào)畝數(shù)，套取國(guó)家耕地補(bǔ)償，即補(bǔ)償尚未到位，資金還處于國(guó)家財(cái)政部門(mén)管理之中實(shí)施的犯罪行為。

［6］同［2］。有觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第24條，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的適用和分配方案必須經(jīng)村民會(huì)議討論決定，在村民會(huì)議決定該費(fèi)用的適用、分配之前，進(jìn)入村集體賬戶(hù)的土地補(bǔ)償費(fèi)用是暫時(shí)代為管理的性質(zhì)，只有在村民會(huì)議討論決定其使用、分配方案后才徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂眯再|(zhì)，進(jìn)入集體自治范疇。此觀點(diǎn)值得商榷，有違刑法謙抑性原則。

*本文系2016年度山東省人民檢察院專(zhuān)題調(diào)研和理論研究課題“辦理貪污賄賂犯罪刑事案件適用法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào): SD2016B02）的階段性成果。

**山東政法學(xué)院刑事司法學(xué)院教授，法學(xué)博士［250014］

***山東省人民檢察院公訴二處助理檢察員［250014］