(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211189)

監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界

周佑勇

(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211189)

設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)是我國事關(guān)全局的重大政治體制改革，目的在于通過整合分散的反腐敗監(jiān)督權(quán)，形成一種與其他國家權(quán)力相獨(dú)立的憲法性權(quán)力，其核心在于監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的合理配置?？剂繖?quán)力和權(quán)利、效率和正義等因素的不同側(cè)重，權(quán)力配置具有集權(quán)和分權(quán)兩種模式。監(jiān)察委員會(huì)承載著高效反腐的職責(zé)，其權(quán)力配置必將側(cè)重于集權(quán)模式。基于法治和人權(quán)保障，權(quán)力不可以過度集中，應(yīng)當(dāng)輔之以分權(quán)模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力內(nèi)部和外部的制衡，從而防止濫權(quán)，保障權(quán)利和正義。基于這樣的模式選擇，一方面，偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為監(jiān)察委員的調(diào)查權(quán)，另一方面，批捕權(quán)和公訴權(quán)仍應(yīng)保留在檢察機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力平面化上監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)、公訴權(quán)和審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)之間的相互制約。對(duì)于審計(jì)權(quán)，基于其承載的職能復(fù)雜，不宜將其劃歸監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)的處置權(quán)屬于程序性質(zhì)，并不涉及實(shí)體內(nèi)容，與其調(diào)查權(quán)一樣，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律的正當(dāng)程序。

監(jiān)察委員會(huì)；權(quán)力配置；模式選擇；權(quán)力邊界；調(diào)查權(quán)

改革監(jiān)察體制，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，是“事關(guān)全局的重大政治體制改革”。*在2016 年1 月召開的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平總書記就明確提出：“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！?016年11月7日，中共中央辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。同年12月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，正式拉開了監(jiān)察體制改革的序幕。該決定明確指出：“實(shí)行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是事關(guān)全局的重大政治體制改革?！彼^體制改革主要涉及權(quán)力的重新調(diào)整。審視當(dāng)下監(jiān)察體制改革的路徑，其實(shí)質(zhì)便在于對(duì)國家監(jiān)督權(quán)的重新配置。*秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。在傳統(tǒng)體制下，國家監(jiān)督權(quán)分散于各個(gè)部門，因此如何將這些分散的監(jiān)督權(quán)合理地劃歸監(jiān)察委員會(huì)，并在現(xiàn)行憲制框架內(nèi)對(duì)其權(quán)力的配置和運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)合理的制度安排，既是監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置的核心所在，也是確保監(jiān)察體制改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前我國學(xué)界對(duì)此熱議不斷，卻難以形成共識(shí)。這個(gè)問題的核心，主要是要從根本上解決對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的憲法定位及權(quán)力配置的模式選擇，并在此基礎(chǔ)上合理地劃定其權(quán)力的邊界?？梢哉f，一切有關(guān)監(jiān)察體制改革問題的討論，都必須回歸于此。筆者于本文中擬對(duì)此做些初步探討。

一、監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的憲法定位及其權(quán)力需求

(一)監(jiān)察委員會(huì)及其權(quán)力的憲法定位

對(duì)于此次監(jiān)察體制改革中監(jiān)察委員會(huì)的角色設(shè)定，有學(xué)者形象地概括為“位高”、“權(quán)重”、“有力”。*參見戴立興：《設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)為的是啥》，《人民論壇》2016年第35期?！拔桓摺毙稳莸氖潜O(jiān)察委員會(huì)在國家權(quán)力架構(gòu)中的位置，“權(quán)重”和“有力”則是指監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置和運(yùn)行；“權(quán)重”和“有力”，往往取決于“位高”。也就是說，由于我國《憲法》具備國家根本法的地位，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)如何進(jìn)行權(quán)力配置和運(yùn)行，一個(gè)重要的前提就是明確監(jiān)察委員會(huì)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的憲法定位。

盡管該前提在十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱：《決定》)中并沒有明確，但《決定》以及中央的相關(guān)說明在三個(gè)方面給予了線索。第一，監(jiān)察委員會(huì)與人民代表大會(huì)的關(guān)系。對(duì)此，《決定》概括為“監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督”。*對(duì)于監(jiān)察委員與人大的關(guān)系，《決定》規(guī)定：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。”這與我國憲法及相關(guān)組織法對(duì)政府、法院、檢察院的定位是一致的。2016年10月通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》提出的“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，直接將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)置于并列的位置。可見，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上將被設(shè)置為一個(gè)獨(dú)立于政府、法院、檢察院的機(jī)關(guān)，即與同級(jí)的“一府兩院”相平行的國家機(jī)關(guān)。學(xué)者形象地稱此種國家機(jī)關(guān)設(shè)置方式為“一府一委兩院”。*馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。第二，監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)。《決定》明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“行使監(jiān)察職權(quán)”，“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”?？梢?，在職權(quán)方面，監(jiān)察委員會(huì)整合了之前分散在各機(jī)關(guān)的反腐敗監(jiān)督權(quán)。第三，監(jiān)察委員會(huì)的職能承載。對(duì)此，王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)指出：“監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！?王岐山：《實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋，完善黨和國家的自我監(jiān)督》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/25/c_1119993502.htm。2017年5月30日訪問由此可見，在此次監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察委員會(huì)屬于反腐敗機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的是反腐敗職能，是為加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

綜合以上三方面內(nèi)容可以看出：此次監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于將傳統(tǒng)體制中分散在諸多機(jī)構(gòu)中的反腐敗監(jiān)督權(quán)加以重新整合，并將其提升為一種新的權(quán)力類型即國家監(jiān)察權(quán)，使其成為一個(gè)專門承擔(dān)反腐敗綜合職能并與其他國家權(quán)力相獨(dú)立的憲法性權(quán)力。由此可見，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)的定位至少有三點(diǎn)：第一，它是一種憲法性權(quán)力；第二，它是一種與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相并列的“第四權(quán)”；第三，它專門承擔(dān)一種綜合性反腐敗的重要職能。

(二)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力需求

既然如此，那么監(jiān)察委員會(huì)又有著哪些具體的權(quán)力需求呢？畢竟，中央對(duì)監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)反腐敗的頂層設(shè)計(jì)，與其能否承擔(dān)起反腐敗職能則是兩個(gè)層面的問題。因?yàn)椤拔桓摺辈⒉淮砭湍軐?shí)現(xiàn)反腐敗的有效治理，如欲切實(shí)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能的有效發(fā)揮，就必須使其在自身的職能上能夠有效地承載反腐敗的職責(zé)，獲得反腐敗所需要的相應(yīng)權(quán)力，并能夠靈活地加以運(yùn)行。其主要包括兩點(diǎn)要旨。第一，監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的合理配置。只有權(quán)力配置合理、科學(xué)，其功能才能有效發(fā)揮，其承擔(dān)反腐敗職責(zé)的權(quán)力需求才能得以滿足。第二，監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行也是監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能發(fā)揮的關(guān)鍵。擁有權(quán)力不代表就能用得好權(quán)力，如果權(quán)力得不到有效而規(guī)范地運(yùn)行，極可能出現(xiàn)權(quán)力濫用，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置與其承擔(dān)的反腐敗職能必將南轅北轍。

雖然監(jiān)察體制改革的核心在于權(quán)力的配置與運(yùn)行，但這不代表權(quán)力配置與權(quán)力運(yùn)行相互割裂存在而分別支撐著監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能的發(fā)揮。相反，如欲實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能的完美實(shí)現(xiàn)，權(quán)力配置與權(quán)力運(yùn)行需要實(shí)現(xiàn)雙向反饋、互相影響。從過程的角度看，權(quán)力配置是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的靜態(tài)安排，權(quán)力運(yùn)行則是權(quán)力價(jià)值的具體實(shí)現(xiàn)，是動(dòng)態(tài)的過程。正如學(xué)者形容行政權(quán)力配置和運(yùn)行的關(guān)系一樣，如果監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置不合理，其規(guī)范運(yùn)行就失去了理性的前提；如果監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的運(yùn)行不規(guī)范，其配置的價(jià)值就難以實(shí)現(xiàn)。兩者相輔相成，互相影響。*參見石佑啟、陳詠梅：《論法治社會(huì)下行政權(quán)力的配置與運(yùn)行》，《江海學(xué)刊》2014年第2期。

縱覽《決定》全文，筆者發(fā)現(xiàn)，此次監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作，很大一部分也在于監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置和運(yùn)行。《決定》所題列的三點(diǎn)內(nèi)容，全部都是監(jiān)察委員會(huì)的職能整合的規(guī)定，第二點(diǎn)和第三點(diǎn)則在論及監(jiān)察委員會(huì)職能整合的同時(shí)，也對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的運(yùn)行作了規(guī)定，如“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”，“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定”等。當(dāng)然，《決定》的規(guī)定并沒有涵蓋監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置和運(yùn)行的所有內(nèi)容，《決定》中很多權(quán)力的配置和運(yùn)行的試點(diǎn)措施也需要進(jìn)一步地理清和研究。

二、監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的因素考量與模式選擇

在我國的傳統(tǒng)體制下，監(jiān)督權(quán)力分散在諸多機(jī)構(gòu)中，權(quán)力配置不合理，制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，導(dǎo)致對(duì)腐敗治理效能不高，治理目標(biāo)難以有效達(dá)成。此次監(jiān)察體制改革所追求的目的，就在于革除舊弊，通過監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的合理配置實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能的有效發(fā)揮。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的合理配置呢？對(duì)此，首先有必要對(duì)影響監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力合理配置的因素進(jìn)行考量，并由此對(duì)權(quán)力配置模式做一權(quán)衡選擇。如此，才能進(jìn)一步對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力整合進(jìn)行清晰地分析和梳理。

(一)權(quán)力合理配置的影響因素

通過理清權(quán)力合理配置的影響因素，可以清晰地把握權(quán)力合理配置的均衡點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)權(quán)力配置的合理性有一個(gè)權(quán)衡的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

1.權(quán)力與權(quán)利

公民權(quán)利是國家權(quán)力的基礎(chǔ)和淵源，權(quán)力是為了保障權(quán)利而存在的。權(quán)利性也是權(quán)力的價(jià)值屬性，權(quán)力的內(nèi)在屬性中包含了權(quán)利的價(jià)值指向與功能，權(quán)力的起源、運(yùn)行與發(fā)展過程均要受到其指導(dǎo)與規(guī)制。*胡杰：《論權(quán)力的權(quán)利性》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第2期。這是就權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的普遍認(rèn)識(shí)，而且這樣的認(rèn)識(shí)已經(jīng)滲透進(jìn)現(xiàn)代法治理念之中，并為人們所接受，也指導(dǎo)著世界各國法治建設(shè)的實(shí)踐。雖然從理論上考察，似乎可以看到權(quán)力與權(quán)利達(dá)到了高度和諧的狀態(tài)，然而在事實(shí)上，權(quán)力與權(quán)利自產(chǎn)生之日起，就是一對(duì)蘊(yùn)含沖突的矛盾體。人們不得不面對(duì)這樣一個(gè)事實(shí)：權(quán)力與權(quán)利的沖突是不可避免的，權(quán)力限制權(quán)利甚至否定權(quán)利的情況是非常多見的。*參見郭道暉：《法理學(xué)精義》，湖南人民出版社2005年版，第121頁。如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，是整個(gè)法學(xué)實(shí)踐的根本問題。

這樣的沖突關(guān)系，在此次監(jiān)察體制改革中也須加以重視?！稕Q定》指出，監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，由此必然涉及監(jiān)察委員會(huì)和作為被監(jiān)察者的公職人員之間的關(guān)系。一方面，監(jiān)察委員會(huì)通過行使公權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的監(jiān)察，另一方面，作為被監(jiān)察者的公職人員并非單純的客體，其作為公民也享有著最基本的權(quán)利保障。雖然說，國家權(quán)力的加強(qiáng)并不意味著個(gè)體權(quán)利的縮小，因?yàn)閭€(gè)體權(quán)利的保障和加強(qiáng)亦需要國家權(quán)力的積極運(yùn)用，*湛中樂、肖能：《論政治社會(huì)中個(gè)體權(quán)利與國家權(quán)力的平衡關(guān)系——以盧梭社會(huì)契約論為視角》，《政治與法律》2010年第8期。但監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的行使本質(zhì)上是純粹的干預(yù)性質(zhì)，必須合理調(diào)配權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，正如學(xué)者所言，“被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方”。*童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。因此，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置，必須考慮自身權(quán)力與被監(jiān)察者權(quán)利的關(guān)系，在權(quán)力配置的選擇上體現(xiàn)出對(duì)權(quán)利的尊重，避免“只轉(zhuǎn)權(quán)力、不轉(zhuǎn)權(quán)利”的片面思維。*熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

然而，監(jiān)察委員會(huì)畢竟承擔(dān)著反腐敗的職能，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立也是為了統(tǒng)一反腐敗的權(quán)力資源。單純地強(qiáng)調(diào)被監(jiān)察者權(quán)利的保障，必然影響反腐敗職能的發(fā)揮。因此，如何實(shí)現(xiàn)反腐敗職能的完美履行與被監(jiān)察者權(quán)利的全面保障之間的平衡，就是實(shí)現(xiàn)合理配置監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的重要考量因素。

2.效率與正義

此次監(jiān)察體制改革的重要任務(wù)和主要目的在于全面整合反腐敗力量和資源，“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，從而實(shí)現(xiàn)反腐敗工作效率的整體提升。因此，“效率”無疑是監(jiān)察體制改革的重要追求，而在監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置方面，“效率”也必然成為考量的關(guān)鍵因素。基于“職權(quán)法定”的原則，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置實(shí)際上是由立法來完成的，監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置中的“效率”追求，其實(shí)就是法律的效率價(jià)值問題。然而，效率亦并非現(xiàn)代社會(huì)法律制度價(jià)值追求的全部，如同法律在其制度設(shè)計(jì)和實(shí)際應(yīng)用中不能片面強(qiáng)調(diào)秩序、自由和平等一樣，它也同樣不能絕對(duì)地強(qiáng)調(diào)效率的價(jià)值。*舒國瀅主編：《法理學(xué)階梯》，清華大學(xué)出版社2006年版，第205頁。尤其在此次監(jiān)察體制改革中，應(yīng)當(dāng)要處理好效率與正義的關(guān)系，在追求效率的同時(shí)，切不可忽略正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。*之所以將效率和正義結(jié)合討論，而不是談效率和公平，是因?yàn)樵诒O(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置上，更多地體現(xiàn)的是正義問題，而非平等問題。其具體包含以下兩個(gè)方面。

第一，效率對(duì)正義的促進(jìn)作用。通常認(rèn)為，效率與正義是緊張與沖突的關(guān)系，但波斯納教授《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書問世后，這樣的關(guān)系得到了很大的緩和，更讓人們認(rèn)識(shí)到正義不僅內(nèi)生于效率, 而且是效率得以維持的重要條件之一。*汪丁丁、林來梵、葉航：《效率與正義：一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的對(duì)話》，《學(xué)術(shù)月刊》2006年第3期。如果一項(xiàng)權(quán)力不能得到有效地行使，那么公民權(quán)利亦無法得到保障，正義便無法實(shí)現(xiàn)。監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置，如果不能保障效率的實(shí)現(xiàn)，那么反腐敗職能也將難以發(fā)揮作用。畢竟，反腐敗本身就是對(duì)正義的一種追求。在這一點(diǎn)上，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)能夠使得效率與正義得以統(tǒng)合。

第二，正義對(duì)效率的矯正。雖然在監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置中效率與正義具有統(tǒng)合的取向，但這是就實(shí)現(xiàn)普遍正義而言的，是在監(jiān)察委員會(huì)反腐敗的高效性與普通公民的正義感具有一致性的場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)的融合。事實(shí)是，正義不僅僅具有普遍性，它還具有個(gè)別性。監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能追求普遍正義時(shí)，也不能忽視“被監(jiān)察者”的個(gè)案正義。因?yàn)?，“被監(jiān)察”并不代表被監(jiān)察者一定存在貪腐、瀆職等行為，切不可為了實(shí)現(xiàn)反腐敗的高效性，而陷入漠視被監(jiān)察者個(gè)案正義的困境之中。在監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置時(shí)必須實(shí)現(xiàn)二者的恰當(dāng)平衡。

當(dāng)然，以上因素的考量具有權(quán)衡的一面，在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行權(quán)力配置時(shí)發(fā)揮著指引作用，但這并不代表任何權(quán)力都可以基于以上因素而隨意進(jìn)行配置，因?yàn)闄?quán)力本身的性質(zhì)才是權(quán)力配置的出發(fā)點(diǎn)，它是權(quán)力與權(quán)利、效率與正義因素考量的前提和基礎(chǔ)。不能因?yàn)閭?cè)重效率，而將立法權(quán)和行政權(quán)全部配置于行政機(jī)關(guān)；也不能因?yàn)閷?duì)正義的注重，而將行政權(quán)全部配置于立法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，畢竟權(quán)力本身的性質(zhì)決定著它所能承載的功能。忽略權(quán)力性質(zhì)，只顧權(quán)力與權(quán)利、效率與正義因素的考量，可能會(huì)適得其反。

(二)多元因素考量下權(quán)力配置模式的區(qū)分

在以上兩對(duì)因素的不同側(cè)重下，權(quán)力的配置會(huì)具體地呈現(xiàn)出以下兩種模式。

1.集權(quán)模式

集權(quán)模式，又可稱為權(quán)力集中模式，顧名思義就是將權(quán)力集中起來的一種權(quán)力配置模式。由于人們普遍受到孟德斯鳩“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，以及英國人阿克頓“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”等思想觀念的深刻影響，“集權(quán)”逐漸成了“專制”的代名詞，人們往往談“集權(quán)”色變。這也是人類幾千年來對(duì)權(quán)力侵犯權(quán)利的歷史性教訓(xùn)總結(jié)后而形成的“抵抗基因”。在這里，筆者不想否定權(quán)力集中所可能帶來的“專制”，但筆者認(rèn)為，也應(yīng)當(dāng)注意到，在功能發(fā)揮方面，如果權(quán)力過于分散，相互“扯皮”，那么權(quán)力功能的發(fā)揮必然效率低下。相反，權(quán)力的集中在很大程度上可以有效避免這樣的問題，提高權(quán)力運(yùn)行的效率。國務(wù)院力推的相對(duì)集中行政處罰權(quán)和相對(duì)集中行政許可權(quán)，正是基于這樣的考慮而展開的行政執(zhí)法改革措施。畢竟，有限政府(這里指廣義上的政府)如果沒有國家能力，會(huì)變成一個(gè)辦不成事的“否決型政體”。*楊光斌：《走出集權(quán)—分權(quán)的二元對(duì)立誤區(qū)——論十八屆三中全會(huì)〈決定〉中的集權(quán)與分權(quán)問題》，《中國特色社會(huì)主義研究》2014年第1期?！稕Q定》提出的“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”，就是權(quán)力集中模式的體現(xiàn)，是為了通過集權(quán)，改變以往反腐敗力量和資源的分散，實(shí)現(xiàn)高效統(tǒng)一的反腐敗權(quán)力整合。

2.分權(quán)模式

分權(quán)模式，又可稱為權(quán)力分立模式，是與集權(quán)相對(duì)應(yīng)的一種權(quán)力配置方式。關(guān)于權(quán)力分立思想最早可以追溯至亞里士多德時(shí)期，其提出一切政體都有三個(gè)要素：議事機(jī)能、行政機(jī)能、審判機(jī)能。*參見[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1996年版，第214頁。正式提出權(quán)力分立模式的是近代的政治思想家洛克，洛克在其著作《政府論(下篇)》中將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán)，并強(qiáng)調(diào)了立法權(quán)和行政權(quán)的分立。*[英]洛克：《政府論(下篇)》，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，商務(wù)印書館1997年版，第89-91頁。孟德斯鳩總結(jié)了洛克的思想，將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。*參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務(wù)印書館2010年版，第166頁。此后，權(quán)力分立逐漸成為西方國家憲政的基本原則之一，并且被運(yùn)用到西方國家的政治實(shí)踐中。與集權(quán)模式追求效率不同，分權(quán)模式側(cè)重于權(quán)力之間的相互制約，從而防止權(quán)力濫用，保障權(quán)利。也就是說，分權(quán)模式在權(quán)力與權(quán)利、效率與正義之間，更加關(guān)注權(quán)利與正義。然而，這并不是說，制約是分權(quán)的全部思想，單純的制約會(huì)變成無謂的扯皮，造成國家權(quán)力的過度內(nèi)耗，這顯然也不是權(quán)力分立的初衷。一個(gè)權(quán)力過分集中的強(qiáng)大政府固然是對(duì)人權(quán)的致命威脅，但一個(gè)政權(quán)支離破碎的無能政府也同樣不能達(dá)到其保護(hù)公民權(quán)利之目的。*張千帆：《西方憲政體系(上冊(cè)·美國憲法)》(第二版)，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第6頁。相反，權(quán)力之間的相互尊重也是權(quán)力分立所追求的目的之一。它要求各權(quán)力部門應(yīng)避免不當(dāng)干涉其他核心權(quán)力之行使，并尊重其決策(決定)。*湯德宗：《權(quán)力分立新論》(增訂三版)，元照出版有限公司(臺(tái)北)2005年版，第141頁。對(duì)此，德國行政法鼻祖奧托·邁耶也承認(rèn)：“分權(quán)也是一種預(yù)防措施，通過分權(quán)使得國家中各種實(shí)際權(quán)力的意志都聯(lián)系在一起，如果一種權(quán)力不遵守其界限，那么就會(huì)有損于其他權(quán)力?！?[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第59頁。從功能主義的角度看，分權(quán)就是通過權(quán)力的分離，來防止權(quán)力之間的相互侵軋，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的效率性。監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置，必須防止由于權(quán)力集中所可能招致的“權(quán)力龐大”和“權(quán)力傾軋”，避免在提高反腐敗效率的同時(shí)，出現(xiàn)過度的“內(nèi)耗”。

(三)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式融合

其實(shí)，在現(xiàn)代法治國家，對(duì)權(quán)力的配置并不是絕對(duì)地采取集權(quán)模式或者分權(quán)模式，而是對(duì)兩者進(jìn)行融合，同時(shí)有所側(cè)重。比如，美國是典型的三權(quán)分立的國家，在權(quán)力配置方面，無疑側(cè)重分權(quán)模式，但這并不代表美國就沒有集權(quán)的配置模式，其議會(huì)下設(shè)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)就是例證。相反，我國的相關(guān)作法比較接近于權(quán)力配置的集權(quán)模式，但這并不意味著我國就沒有分權(quán)模式，立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的分設(shè)是我國最基本的分權(quán)模式。

監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置也不例外，絕對(duì)地采行集權(quán)或者分權(quán)模式是不科學(xué)的，也是不合理的。畢竟，監(jiān)察委員會(huì)在追求反腐敗監(jiān)督的效率時(shí)，也要防范自我的權(quán)力腐敗。那么，在兩種模式融合下，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)側(cè)重何者？對(duì)于這一點(diǎn)，《決定》明確指出，“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。集中反腐敗權(quán)力，提高反腐敗效率是監(jiān)察體制改革追求的主要目的。而且，當(dāng)前反腐敗行動(dòng)在發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)真實(shí)和保障人權(quán)兩大價(jià)值取向方面，更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)真實(shí)。從國家監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)方案中可以清楚看到，新監(jiān)察制度仍然以便于查清案情為主要價(jià)值取向。*張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。在這樣的制度試點(diǎn)初衷和價(jià)值偏重之下，集權(quán)無疑是此次監(jiān)察體制改革所欲采取的主要的權(quán)力配置模式。

然而，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力集中必然導(dǎo)致其“位高權(quán)重”，如何避免監(jiān)察委員會(huì)自身的權(quán)力腐敗，應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察體制改革必須警惕的問題。對(duì)此，王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約”，“監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”，“把握好動(dòng)態(tài)平衡，防止過猶不及”。*同前注⑥，王岐山文?？梢?，中央在推進(jìn)監(jiān)察體制改革中，并沒有忽視權(quán)力集中可能帶來的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，通過權(quán)力的分立、相互制衡，預(yù)防監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力過于集中，防止監(jiān)察體制改革的過猶不及，是必須看到的監(jiān)察體制改革的另一面。也就是說，在監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的配置過程中，在注重權(quán)力與效率的同時(shí)，不能忽略權(quán)利與正義的實(shí)現(xiàn)，否則權(quán)力配置必將失衡。

三、融合模式下監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的合理配置及其邊界

《決定》對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力作了初步的設(shè)定。然而，《決定》的設(shè)定只是一種頂層設(shè)計(jì)，具體如何進(jìn)行權(quán)力配置，權(quán)力之間如何銜接運(yùn)行，則需要理論和實(shí)踐的進(jìn)一步探索。

(一)《決定》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力轉(zhuǎn)隸與創(chuàng)設(shè)

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置，《決定》采取了概括加列舉的方式?！稕Q定》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“行使監(jiān)察職權(quán)”。這是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的一種概括性規(guī)定，也是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的一種定性。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職能，《決定》規(guī)定：“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)?！边@是《決定》在組織法層面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的設(shè)計(jì)，是反腐敗權(quán)力集中的整合措施，具體包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容。

一方面，在機(jī)構(gòu)上，隨著職能的轉(zhuǎn)移，人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門也將失去存在的必要，將被撤銷。監(jiān)察委員會(huì)在承接相關(guān)職能后，基于分工的必要，將在內(nèi)部設(shè)置不同的部門具體承載整合后的職權(quán)，至于具體如何設(shè)置內(nèi)設(shè)部門，有待試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。

另一方面，在職權(quán)上，人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。這與機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)隸是兩個(gè)層面的問題。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為：“試點(diǎn)方案已經(jīng)明確檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察委員會(huì)，即整建制改變隸屬關(guān)系，成為國家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部職能部門。”*同前注⑤，馬懷德文。筆者認(rèn)為，這曲解了《決定》的規(guī)定，因?yàn)椤稕Q定》只是規(guī)定了將試點(diǎn)地區(qū)部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，并沒有說將試點(diǎn)地區(qū)的部門整合至監(jiān)察委員會(huì)。如此區(qū)別的意義，在于監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置是基于職能整合的安排，而不是基于原機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸的安排。

在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力作出概括規(guī)定的同時(shí)，《決定》還進(jìn)行了細(xì)致的列舉。《決定》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，監(jiān)督職責(zé)是指“監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況”，調(diào)查職責(zé)是指“調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為”，處置職責(zé)是指對(duì)被調(diào)查的行為“作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”。這三項(xiàng)職責(zé)間存在著相互聯(lián)系又相互區(qū)別的關(guān)系。

從總體上看，監(jiān)督職責(zé)是一種概括性的職責(zé)，從廣義上看，調(diào)查、處置的職責(zé)是可以包含于廣義的監(jiān)督范圍之內(nèi)的。一般來說，監(jiān)督可以分為事前、事中和事后監(jiān)督。從《決定》的內(nèi)容上看，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)更加側(cè)重于事前和事中監(jiān)督，調(diào)查和處置職責(zé)則明顯屬于事后監(jiān)督的范圍。另外，就《決定》規(guī)定的監(jiān)察委員會(huì)所側(cè)重的事前和事中監(jiān)督而言，其對(duì)接的主要是預(yù)防腐敗局、人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪等部門轉(zhuǎn)移過來的職權(quán)；調(diào)查和處置職責(zé)則主要是承接人民政府的監(jiān)察廳(局)、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職等部門的相關(guān)職能，具有事后監(jiān)督的性質(zhì)和作用。

為確保監(jiān)察委員會(huì)順利履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，《決定》還規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。”對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為：“監(jiān)察體制改革，使行使相應(yīng)職權(quán)的主體和機(jī)關(guān)發(fā)生變化，有關(guān)監(jiān)察措施的名稱發(fā)生變化，但是并沒有創(chuàng)制出新的權(quán)力類型，也沒有根本改變監(jiān)察措施的性質(zhì)?！?陳越峰：《監(jiān)察措施的合法性研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。筆者認(rèn)為這樣的認(rèn)識(shí)是不妥當(dāng)?shù)摹尉汀稕Q定》規(guī)定的職能整合來看，說監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，只是對(duì)原有監(jiān)察權(quán)整合后的規(guī)定，而不是創(chuàng)設(shè)一種新的權(quán)力，是可以自圓其說的。然而，就履行三項(xiàng)職權(quán)的措施而言，《決定》的規(guī)定已超出了單純的職能整合的范疇。因?yàn)椋瑥摹稕Q定》的內(nèi)容來看，這十二項(xiàng)措施是無區(qū)別地適用于職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為的。然而，我國《行政監(jiān)察法》及該法的實(shí)施條例雖賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查、調(diào)查、建議和行政處分等權(quán)力，但并未賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)行使查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施以及強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。*同前注⑤，馬懷德文。也就是說，《決定》明確賦予的監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法行為具有查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施的權(quán)力，超出了《決定》所作出的人民政府監(jiān)察廳(局)所能轉(zhuǎn)移的職能范圍，已屬于賦權(quán)的范疇。與之同理，這十二項(xiàng)措施也適用于偏重預(yù)防的監(jiān)督職責(zé)，這也超出了轉(zhuǎn)隸前預(yù)防腐敗局、人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能。

因此，筆者認(rèn)為，《決定》在對(duì)反腐敗權(quán)力整合并進(jìn)行轉(zhuǎn)隸的同時(shí)，也暗含了創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力內(nèi)容，是一種復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)。其實(shí)質(zhì)是一種兼具轉(zhuǎn)隸和創(chuàng)設(shè)雙重屬性的新型混合性權(quán)力，而并非單一的行政權(quán)或司法權(quán)性質(zhì)或兩者的簡單相加。此外，《決定》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力整合的概括規(guī)定和具體列舉存在著不完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系，需要進(jìn)一步地闡釋和分析。

(二)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力整合的邊界

為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能的高效性，集權(quán)是監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的主要模式。然而，基于權(quán)利和正義，不能以矯枉過正的姿態(tài)，一股腦地將所有反腐敗權(quán)力都集中于監(jiān)察委員會(huì)之手，否則可能以導(dǎo)致新的腐敗出現(xiàn)。因此，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的合理配置就必須嚴(yán)格劃定其權(quán)力的邊界。這主要集中于以下幾個(gè)方面。

1.偵查權(quán)

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)應(yīng)否劃入監(jiān)察委員會(huì)，我國學(xué)界存在兩種相反的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)腐敗犯罪的偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)劃歸監(jiān)察委員會(huì)，《決定》規(guī)定的監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查職能，既包含針對(duì)違反中共黨紀(jì)和行政法規(guī)的一般調(diào)查，也包含針對(duì)腐敗犯罪的特殊調(diào)查，相當(dāng)于此前檢察機(jī)關(guān)針對(duì)腐敗犯罪的刑事偵查。*陳光中：《監(jiān)察體制改革需啟動(dòng)系統(tǒng)修法工程》，http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，2017年5月30日訪問。這樣，可以有效實(shí)現(xiàn)偵、控分離，避免同一機(jī)關(guān)內(nèi)部相互制約所可能引發(fā)不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、不利于保證刑事訴訟公平公正與合法性的弊端，提高腐敗犯罪偵辦的透明度與司法反腐的公信力。而且，一旦監(jiān)察委員會(huì)具有獨(dú)立的偵查權(quán)，就可以摒棄在當(dāng)前飽受詬病、有違偵查法治主義和民主法治建設(shè)之嫌的“雙規(guī)”、“兩指”措施，從而使權(quán)力的行使更加法治化與透明化。*劉夏：《論我國反腐敗機(jī)構(gòu)的整合與完善——以監(jiān)察體制改革為視角》，《理論導(dǎo)刊》2017年第2期。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的反貪偵查部門不宜并入監(jiān)察委員會(huì)。*何家弘：《論反腐敗機(jī)構(gòu)之整合》，《中國高校社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會(huì)后，承擔(dān)的調(diào)查職能和原來在檢察院所承擔(dān)的偵查職能有所區(qū)別。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)不會(huì)取代檢察院的偵查權(quán)，性質(zhì)上也不同于偵查權(quán)。*同前注⑤，馬懷德文。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)直接源于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，雖然名稱改偵查為調(diào)查，但其性質(zhì)并未發(fā)生改變。因此，基于權(quán)力集中模式的考慮，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)全部轉(zhuǎn)隸為監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，否則，監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能的發(fā)揮將受到限制，其權(quán)威性也將難以實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，從《決定》第三點(diǎn)的內(nèi)容上看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理案件的偵查權(quán)已被劃歸監(jiān)察委員會(huì)。而且，《決定》所賦予監(jiān)察委員會(huì)的“凍結(jié)”、“查封”、“扣押”、“搜查”、“留置”等措施，明顯帶有強(qiáng)制性，于職務(wù)犯罪行為的調(diào)查中，明顯具有偵查手段的特性。此外，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的劃出，有利于偵控分離，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立，避免一權(quán)獨(dú)大。

2.審計(jì)權(quán)

關(guān)于審計(jì)權(quán)應(yīng)否劃歸監(jiān)察委員會(huì)，同樣存在著兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該并入監(jiān)察委員會(huì)，因?yàn)閷徲?jì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要手段，而且審計(jì)署整體并入監(jiān)察委員會(huì)的改革成本也不太高。*同前注，何家弘文。另外，政府的監(jiān)察(預(yù)防)和檢察的職務(wù)犯罪偵查(預(yù)防)部門力量，以及行政審計(jì)中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及國家工作人的履職和離任審計(jì)力量，涵蓋了反腐敗行政執(zhí)紀(jì)和反腐敗國家執(zhí)法，具有發(fā)現(xiàn)、查辦國家工作人員違紀(jì)違規(guī)和違法犯罪的關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和一致性。*參見吳建雄：《國家監(jiān)察體制改革的前瞻性思考》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年2月15日第5版。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，審計(jì)職能被整合的可能性不大，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)除了反腐敗作用之外，它在財(cái)政資金的合理有效利用方面承擔(dān)著很重的任務(wù)。審計(jì)的體制機(jī)制已經(jīng)比較健全了，若把審計(jì)職能整合到國家監(jiān)察委員會(huì)，可能還有難度。*同前注⑤，馬懷德文。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。雖然，如學(xué)者所言，審計(jì)權(quán)具有反腐的重要作用，應(yīng)當(dāng)集中到監(jiān)察委員會(huì)之中，但人們也必須明白，受法治原則和人權(quán)原則的約束，雖然應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察委員會(huì)履行反腐敗職責(zé)所需的必要權(quán)力，但“必要權(quán)力”并不等于打擊腐敗所需的全部權(quán)力，*參見前注，熊秋紅文。審計(jì)權(quán)即屬于不必要也不宜劃歸監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力，其原因有兩個(gè)方面。第一，如前所述，基于效率考慮而對(duì)權(quán)力的集中，要以權(quán)力功能的總體一致為前提。根據(jù)我國《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)權(quán)除具有審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)廉政建設(shè)作用之外，還承載著維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的職能。單純地側(cè)重于審計(jì)權(quán)的監(jiān)督職能，而將其劃歸監(jiān)察委員會(huì)，會(huì)影響審計(jì)權(quán)其他功能的有效實(shí)現(xiàn)。第二，當(dāng)前我國的審計(jì)權(quán)，主要是針對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門、國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支情況加以行使，這與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察的全覆蓋，存在對(duì)象范圍上的差異。忽略此點(diǎn)而將審計(jì)權(quán)并入監(jiān)察委員會(huì)是不明智的。

同樣的道理，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)、審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)基于其權(quán)力的性質(zhì)，也不可劃入監(jiān)察委員會(huì)，因?yàn)橛蓹z察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)乃是“查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪”，而不包括審查逮捕、偵查監(jiān)督等職能。*同前注②，秦前紅文。而且，這樣的權(quán)力分立，有利于實(shí)現(xiàn)各機(jī)關(guān)相互之間的制衡，防止監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的濫用。至于檢察院的批捕權(quán)是否應(yīng)當(dāng)劃入監(jiān)察委員會(huì)，也值得進(jìn)一步探討。筆者認(rèn)為，若單純地基于監(jiān)察委員會(huì)反腐敗權(quán)力的效率追求，批捕權(quán)應(yīng)當(dāng)劃入監(jiān)察委員會(huì)。然而，如前所述，在權(quán)力的配置過程中，權(quán)利和正義是不容忽視的價(jià)值追求。批捕權(quán)涉及被監(jiān)察者的人身自由，這是公民最基本的權(quán)利，必須得到尊重。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過將批捕權(quán)留在檢察機(jī)關(guān)的方式達(dá)到權(quán)力之間的制衡，進(jìn)而保障被監(jiān)察者的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)正義。

(三)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化

權(quán)力的合理配置有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、效率與正義之間的妥切關(guān)系。同時(shí)，權(quán)力合理配置所承載的價(jià)值也需要權(quán)力的科學(xué)運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)，而這最終依賴于監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。意欲實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力與其他機(jī)關(guān)權(quán)力的有效銜接，這主要涉及以下幾個(gè)方面。

第一，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力銜接。調(diào)查權(quán)的運(yùn)行，主要涉及監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)與人民檢察院的批捕權(quán)、公訴權(quán)以及人民法院的審判權(quán)之間的關(guān)系問題。從法律定位上來看，監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院、人民法院平級(jí)，其擁有的權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是相互平等的，是一種權(quán)力平面化的結(jié)構(gòu)關(guān)系。處于同一層級(jí)的權(quán)力，處于同一平臺(tái)上，在這個(gè)平臺(tái)上，不同的權(quán)力主體各自行使法律規(guī)定的權(quán)力，它們?cè)诟髯缘臋?quán)力領(lǐng)域內(nèi)具有最終的權(quán)威，同時(shí)，各種權(quán)力主體之間形成法律上的牽制關(guān)系，消滅獨(dú)尊的、絕對(duì)的權(quán)力。*參見周永坤：《規(guī)范權(quán)力——權(quán)力的法律研究》，法律出版社2006年版，第223頁。也就是說，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與人民檢察院的批捕權(quán)、公訴權(quán)以及人民法院的審判權(quán)之間處于平等而又相互牽制的地位；監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)過調(diào)查之后，人民檢察院不是必須以監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查結(jié)論為依據(jù)提起公訴，人民法院不是必須依據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查作出判決，人民檢察院和人民法院必須依據(jù)法律獨(dú)立作出自己的判斷。*江國華、彭超：《國家監(jiān)察立法的六個(gè)基本問題》，《江漢論壇》2017年第2期。具體來說，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)無法證明被監(jiān)察對(duì)象涉嫌犯罪的，可以撤銷案件，或?qū)讣嘶乇O(jiān)察委員會(huì)，或要求監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查。總體上，監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院、人民法院在各自的權(quán)利范圍內(nèi)行使著判斷權(quán)，互不干涉，而又相互牽制。

第二，監(jiān)察委員會(huì)處置權(quán)與其他機(jī)關(guān)權(quán)力的銜接。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的處置權(quán)，《決定》只規(guī)定“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”。對(duì)此，學(xué)界不存在異議。學(xué)界的分歧在于監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違紀(jì)違法的處置權(quán)具體指什么。很多學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)涉嫌貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等腐敗違法案件行使調(diào)查權(quán)和非刑事處罰權(quán)，*吳建雄、李春陽：《健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)研究》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。違反黨紀(jì)和行政紀(jì)律，根據(jù)違紀(jì)嚴(yán)重程度不同，監(jiān)察委員會(huì)可依次給予紀(jì)律處分，如警告、記過、記大過、降級(jí)、免職、開除公職等。*同前注，江國華、彭超文。筆者認(rèn)為，這樣的認(rèn)識(shí)存在很大的局限性。監(jiān)察委員會(huì)不僅對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行為不具有刑事處罰權(quán)，而且對(duì)于涉嫌貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等腐敗違法案件也不應(yīng)當(dāng)具有行政處分權(quán)。因?yàn)?，行政處分本質(zhì)上是行政系統(tǒng)內(nèi)部基于行政權(quán)對(duì)公務(wù)員作出的行政性的處分。監(jiān)察委員會(huì)本質(zhì)上行使的是監(jiān)察職能，是與行政權(quán)相并列的權(quán)力束，如果允許監(jiān)察委員會(huì)對(duì)涉嫌貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等腐敗違法案件行使行政處分權(quán)，無疑存在監(jiān)察權(quán)侵犯行政權(quán)的嫌疑，這與中央“監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”的精神是相悖的，也不符合權(quán)力分立的法理。換句話說，無論是對(duì)于涉貪職務(wù)違法，還是涉嫌職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察委員會(huì)只能做過程性的處置，并不擁有最終的處置權(quán)?！氨O(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)限本身應(yīng)當(dāng)是更偏重程序性質(zhì)的，而非實(shí)體性質(zhì)的”。 所不同的是，根據(jù)中央關(guān)于監(jiān)察體制改革的意向來看，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公是必然的，也符合我國的政治慣例。在這樣的背景之下，對(duì)于被監(jiān)察人涉嫌違紀(jì)的行為，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)直接進(jìn)行處分，只不過此時(shí)監(jiān)察委員會(huì)的身份是“紀(jì)委”，所做的處分是黨內(nèi)處分而已。由此而言，設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)后，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)亟待通過信息引導(dǎo)偵查機(jī)制的構(gòu)建來形成傳統(tǒng)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作辦案機(jī)制。這樣，有利于更好、更具體處理好這兩個(gè)機(jī)關(guān)的處置權(quán)力的銜接。*參見劉金芝：《紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)協(xié)作辦案中信息引導(dǎo)偵查機(jī)制的構(gòu)建》，《江淮論壇》2017年第2期。

其實(shí)，權(quán)力的合理配置在一定程度上決定了權(quán)力銜接的規(guī)范化，其承載的價(jià)值也能自然而然地延伸至權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行中。然而，監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化除以上兩點(diǎn)之外，還有一個(gè)重要的關(guān)鍵點(diǎn)，那就是權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序原則。甚至可以說，國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立能不能在法治化方面取得進(jìn)展，取決于能否突破法律的正當(dāng)程序困境以及實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力設(shè)置的科學(xué)化。*同前注，張建偉文。與權(quán)力運(yùn)行的銜接不同，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行符合正當(dāng)程序，在于其獨(dú)立于監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置而單獨(dú)地承載其權(quán)利保障和正義實(shí)現(xiàn)的價(jià)值追求，只有完善程序才能有效防止濫權(quán)和保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益。*姜明安：《國家監(jiān)察法立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。只有正當(dāng)程序才能使權(quán)力配置所承載的價(jià)值追求在權(quán)力運(yùn)行中得到實(shí)現(xiàn)。具體來說，根據(jù)正當(dāng)程序的要求，監(jiān)察委員會(huì)在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)時(shí)，必須充分尊重被監(jiān)察人的申訴權(quán)。如果辦案人員與被監(jiān)察人之間存在親屬關(guān)系等嫌疑，就應(yīng)當(dāng)回避。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查，應(yīng)當(dāng)遵循我國正當(dāng)?shù)男姓绦?，監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行犯罪偵查時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循我國刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

四、結(jié) 語

設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)是我國的重大政治改革，應(yīng)當(dāng)不斷嘗試、積累經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，當(dāng)下這場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的監(jiān)察體制改革，不僅考驗(yàn)著人們的勇氣，更考驗(yàn)著人們的智慧。抓住監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力合理配置這一核心點(diǎn)，就能把握住監(jiān)察體制這改革的大局，加速破解這一改革中的難題。誠然，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置，并沒有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有固化的定式，但是法治的基本理念卻貫穿著監(jiān)察體制改革的整個(gè)過程。權(quán)力與權(quán)利、效率與正義的平衡就是監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力合理配置的法治要素，而權(quán)力配置的集權(quán)模式與分權(quán)模式的融合，以及融合模式下監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的配置邊界及運(yùn)行的規(guī)范化，則是這兩對(duì)法治要素平衡的結(jié)果。當(dāng)然，監(jiān)察體制改革事關(guān)全局，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，權(quán)力之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。權(quán)力配置前后的協(xié)調(diào)關(guān)系，需要在合理配置的總體框架下，伴隨著試點(diǎn)改革工作的不斷深入展開更加細(xì)致的構(gòu)造。這不僅關(guān)系著監(jiān)察委員會(huì)的法治構(gòu)建，也在很大程度上影響著我國監(jiān)察體制改革的最終成效。

DF211

A

1005-9512-(2017)11-0053-10

周佑勇，東南大學(xué)法學(xué)院教授。

(責(zé)任編輯：姚 魏)