崔紅志

農(nóng)村“三變”改革的影響因素及政策選擇

崔紅志

近年來(lái)，我國(guó)一些地區(qū)探索性地開展了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革（簡(jiǎn)稱“三變”改革）。在總結(jié)地方探索的基礎(chǔ)上，2017年中央一號(hào)文件提出，“從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，鼓勵(lì)地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力”。在實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)改革的順利推進(jìn)還存在若干限制性因素，應(yīng)重視相關(guān)配套改革的推動(dòng)，并注重各項(xiàng)改革措施之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性，使之形成合力和良性互動(dòng)。

農(nóng)村“三變”改革的影響因素

農(nóng)村“三變”改革是對(duì)我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新，是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。但是，農(nóng)村“三變”改革需要相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)支撐條件。從目前的情況看，這項(xiàng)改革的順利推進(jìn)，存在著若干限制性因素。

（一）配套改革滯后

農(nóng)村“三變”改革，實(shí)際上是一項(xiàng)要求多項(xiàng)改革同步進(jìn)行的綜合性改革。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是“三變”改革搞得好的地方，都注重配套改革。以貴州省六盤水市為例，其農(nóng)村“三變”改革之所以取得較好成效，一是開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2016年底，該市已經(jīng)全面完成了對(duì)農(nóng)村各類資源的確權(quán)登記頒證工作；建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，將農(nóng)村土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、增減掛鉤項(xiàng)目指標(biāo)等產(chǎn)權(quán)納入交易范圍，從而搭建起社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村、農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變的制度性平臺(tái)；探索推進(jìn)農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，確認(rèn)成員身份，明晰產(chǎn)權(quán)，折價(jià)入股經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)民按股比獲得分紅。二是創(chuàng)造吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村的政策環(huán)境，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。盡管六盤水市的貧困面和貧困程度較高，但經(jīng)過(guò)近40年的改革發(fā)展，也涌現(xiàn)了大批先富者，民間資本和社會(huì)資本比較豐富。當(dāng)?shù)卣贫撕芏鄡?yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村從事鄉(xiāng)村旅游、觀光、休閑和特色種植等新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)。例如，目前全市有省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)59家，其中由煤炭和房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)的就有20家，占三分之一。三是積極開展財(cái)政資金使用方式的改革。六盤水市是我國(guó)西部貧困地區(qū)的典型代表，得到的財(cái)政資金投入較多。但是，財(cái)政資金往往以項(xiàng)目的形式，自上而下逐級(jí)分配，存在著投入分散、重復(fù)投資、與基層需求優(yōu)先序不吻合等問題，資金使用效率較低。近年來(lái)，國(guó)家一直鼓勵(lì)開展整合各種項(xiàng)目資金的地方探索。六盤水市順勢(shì)而為，將財(cái)政投入到村的發(fā)展類資金（除補(bǔ)貼類、救濟(jì)類、應(yīng)急類外），原則上轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w和農(nóng)民持有的資金，投入企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，形成村集體和農(nóng)戶持有的股金，村集體和農(nóng)民按股比分享收益。四是積極建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。在防范自然風(fēng)險(xiǎn)方面，針對(duì)獼猴桃等特色產(chǎn)業(yè)可能遭受的災(zāi)害，把政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)，財(cái)政投入500萬(wàn)元資金用于獼猴桃、刺梨等“三變”改革特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，撬動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，最大限度降低農(nóng)民因?yàn)?zāi)損失。在防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面，對(duì)“三變”覆蓋的產(chǎn)業(yè)，實(shí)行縣評(píng)審、市報(bào)備的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”機(jī)制，市、縣兩級(jí)財(cái)政每年各安排500萬(wàn)元資金用于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，把市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍。

但從目前我國(guó)總體情況看，包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政支農(nóng)資金使用方式等領(lǐng)域的改革滯后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在相關(guān)的配套改革還沒有完成的情況下推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，效果不好，并出現(xiàn)了很多問題。為了更好地推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，深化農(nóng)村綜合改革將是不可回避的重要問題。

（二）農(nóng)民利益受損風(fēng)險(xiǎn)仍然存在

最近20多年來(lái)，國(guó)家的政策導(dǎo)向是試圖通過(guò)培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，帶動(dòng)小農(nóng)生產(chǎn)進(jìn)入現(xiàn)代化軌道，從而實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。但是，從總體情況看，新型經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，難以形成真正的利益共同體。在農(nóng)村“三變”改革中，村集體和農(nóng)民以資源和資金入股后獲取了股份收益，意味著它們可以分享公司（合作社）等經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展成果。當(dāng)公司（合作社）的收益多了，農(nóng)民獲取的收益也越多，而不是固定的土地租金。但即便如此，農(nóng)民利益受損的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。這種風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源主要是：

1.經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)虧損及違約

農(nóng)村“三變”改革中的最重要投資領(lǐng)域是特色農(nóng)業(yè)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資大、周期性長(zhǎng)、回報(bào)期相對(duì)較長(zhǎng)，同時(shí)面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，規(guī)?；奶厣r(nóng)業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大。一旦農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體遭遇不利的自然和市場(chǎng)環(huán)境而沒有收益或收益較少，按股分紅的方式會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民得不到或只能得到很少的分紅收入。針對(duì)這種情況，一些地方在推動(dòng)“三變”改革中采取了“保底收入+分紅”的分配模式。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為例，通常把農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的份額作為優(yōu)先股，不論公司（合作社）經(jīng)營(yíng)盈虧，每年都按一定保底金額（相當(dāng)于每年土地流轉(zhuǎn)租金額）向入股農(nóng)民分紅，作為入股土地的保底收入。但這種做法仍然不能消除由經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)狀況差而導(dǎo)致的農(nóng)民利益受損問題。經(jīng)營(yíng)主體虧損了，農(nóng)民的保底收入也難以得到保障，更談不上獲取分紅收入。

2.經(jīng)營(yíng)主體有可能隱瞞經(jīng)營(yíng)績(jī)效

與土地等自然資源入股及資金出借相比，村集體和農(nóng)民以資源、資金入股經(jīng)營(yíng)主體，可以分享經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展所帶來(lái)的收益。但是，也應(yīng)該看到，村集體和農(nóng)民很難掌握龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)狀況的真實(shí)信息。于是，就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體為了得到更大的利益而隱瞞經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的可能性。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，是否盈利、盈利多少由經(jīng)營(yíng)主體說(shuō)了算的情況，比較普遍。從邏輯上說(shuō)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管等措施，可以在一定程度上降低經(jīng)營(yíng)主體隱瞞經(jīng)營(yíng)績(jī)效的道德風(fēng)險(xiǎn)。但農(nóng)戶的組織化程度低、也缺乏相關(guān)的知識(shí)，因而就缺乏監(jiān)管經(jīng)營(yíng)主體敗德行為的能力。

尤其是，村集體和農(nóng)民入股經(jīng)營(yíng)主體后，通常的情況是經(jīng)營(yíng)主體所占的股份比例高、村集體和農(nóng)民所占的比例低。股權(quán)結(jié)構(gòu)不均衡降低了村集體和農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)主體道德風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管意愿。以六盤水市為例，“三變”改革中相關(guān)利益方所占的股份結(jié)構(gòu)大體是：經(jīng)營(yíng)主體占55%、村集體占5%、農(nóng)民占40%。農(nóng)民作為一個(gè)整體，共計(jì)占有40%的股份，具體落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶頭上，其占有的股份比例就特別低。隨著公司等新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模的擴(kuò)張，股權(quán)結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象將會(huì)更加突出。單個(gè)農(nóng)戶基于其所占股份少的情況，往往并不關(guān)心企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效果、也不計(jì)較經(jīng)營(yíng)主體財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，而是只關(guān)注保底收入（即土地流轉(zhuǎn)的租金）。為了解決單個(gè)農(nóng)民監(jiān)管意愿不足的問題，從理論上說(shuō)，農(nóng)民可以通過(guò)選出代表或委托村干部來(lái)作為他們的利益代表，由他們與公司打交道并監(jiān)管經(jīng)營(yíng)主體的敗德行為。這種做法的確有一定效果，但也會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民代表和村干部被經(jīng)營(yíng)主體俘獲的問題。在農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、“公司+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，這種現(xiàn)象不是個(gè)案，而具有一定普遍性。

3.資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系不健全

目前，各地對(duì)于村集體和農(nóng)民入股的各類資源的價(jià)值評(píng)估，主要采取相關(guān)利益主體協(xié)商的方式。這種從操作便利性出發(fā)的資產(chǎn)評(píng)估辦法存在著不合理和不公正，不符合股東之間平等合作的基本原則。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些村干部或農(nóng)民對(duì)入股資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值及能帶來(lái)的收益額并不關(guān)心，其原因是這些資產(chǎn)之前處于閑置之中。但也有相當(dāng)一部分村干部和村民對(duì)入股資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值以及與之相關(guān)聯(lián)的股權(quán)比例和分配方案比較關(guān)心。可以預(yù)計(jì)，隨著農(nóng)民入股企業(yè)的發(fā)展壯大及農(nóng)民權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)入股資源的市場(chǎng)價(jià)值的關(guān)心程度也將不斷提高。相應(yīng)地，完善資產(chǎn)評(píng)估辦法，形成相關(guān)利益方都能接受的評(píng)估方法，是未來(lái)農(nóng)村“三變”改革中應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的質(zhì)量有待提升

公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是實(shí)施“三變”改革的平臺(tái)。“三變”改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵問題是，是否有一批帶動(dòng)能力強(qiáng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。但目前我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的總體情況是：數(shù)量較多、實(shí)力不強(qiáng)、運(yùn)行規(guī)范性不足，從而影響農(nóng)村“三變”改革的順利推進(jìn)。

截至2016年11月底，全國(guó)各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織達(dá)38.6萬(wàn)個(gè)，其中龍頭企業(yè)達(dá)12.9萬(wàn)家。實(shí)踐證明，以“公司+農(nóng)戶”為主要形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，從而實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合的可行路徑。其解決了小農(nóng)生產(chǎn)面臨的資金和技術(shù)尤其是產(chǎn)品銷售問題；解決了小農(nóng)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度低，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化、國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)能力較弱的問題；解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)民收入低的問題。但是，同樣應(yīng)該看到，在以“公司+農(nóng)戶”為代表的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，公司與農(nóng)民之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制一直是沒有解決的問題。由于農(nóng)戶分散，談判能力弱，利益得不到有效保障。公司掙錢多了，農(nóng)民不能分享；公司賠本了，就毀約賴賬。近一兩年來(lái)，隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的波動(dòng)，尤其是糧食價(jià)格的逐年下跌，出現(xiàn)一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體跑路、單方毀約等問題，就是如此。通過(guò)實(shí)施農(nóng)村“三變”改革，村集體和農(nóng)民以股權(quán)形式與公司形成了利益聯(lián)結(jié)，但公司的行為方式并不會(huì)由此而發(fā)生根本性變化。村集體和農(nóng)民在與公司打交道時(shí)，仍處于弱勢(shì)地位，公司利用其信息優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)勢(shì)談判地位損害農(nóng)民利益的可能性仍然存在。

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民合作社是引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要載體。截至2017年7月底，在工商部門登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了193.3萬(wàn)家，大體每個(gè)村3家合作社。但是，在數(shù)字背后隱藏的情形是大量的空殼和假冒合作社。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組2017年對(duì)浙江、廣東、吉林、河南、寧夏、四川等省10多個(gè)縣的調(diào)查，正常運(yùn)營(yíng)的農(nóng)民合作社占注冊(cè)登記合作社的比例大約為20%左右，有的縣低于10%。其余的，則是空殼或休眠合作社。它們之中，有的因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境變化或經(jīng)營(yíng)不善而停止了運(yùn)營(yíng)；有的則從來(lái)沒有開展過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其注冊(cè)合作社的動(dòng)機(jī)就是為了獲取政府財(cái)政補(bǔ)助或銀行貸款。在正常運(yùn)營(yíng)的農(nóng)民合作社中，很多是不按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》要求的掛牌或假冒合作社，其領(lǐng)辦人與普通農(nóng)戶成員之間本質(zhì)上是買賣關(guān)系，沒有結(jié)成利益共同體。這些合作社在本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)公司或個(gè)體戶，它們之所以注冊(cè)成合作社，也是出于獲取政府財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)、更容易得到貸款、享受稅收優(yōu)惠、獲取農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等目的。如果把這些掛牌或假冒合作社作為農(nóng)村“三變”改革的承接載體，就很難產(chǎn)生較好的改革效果，反而會(huì)出現(xiàn)很多問題。例如，在農(nóng)民合作社被少數(shù)人控制的情況下，把合作社作為各級(jí)財(cái)政投入到村的發(fā)展類資金承接主體，就意味著本應(yīng)由全體村民享受的公共財(cái)政資金實(shí)際上沒有惠及全體村民，而是由部分村民甚至少數(shù)合作社的控制者所享有。從上述分析可以看出，如何提升農(nóng)民合作社的質(zhì)量，將是順利推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革的關(guān)鍵因素。

相關(guān)意見建議

（一）進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)的配套改革

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》在提出全面深化改革的總目標(biāo)時(shí)著重強(qiáng)調(diào)，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。改革越是深入，改革關(guān)聯(lián)度和依存度越會(huì)增強(qiáng)，任何一個(gè)領(lǐng)域的改革都可能牽動(dòng)其他領(lǐng)域。

為了更好地推動(dòng)“三變”改革，應(yīng)重視各項(xiàng)改革措施之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性，使各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)領(lǐng)域的改革形成合力并良性互動(dòng)。一是深化農(nóng)村土地制度改革。村集體和農(nóng)民在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中入股，主要依賴耕地、林地、荒山荒坡等土地資源。應(yīng)深化農(nóng)村土地制度改革，以便提高農(nóng)村土地資源的價(jià)值，主要的改革舉措包括：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保功能，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。二是進(jìn)一步健全農(nóng)村三資管理。隨著“三變”改革的推進(jìn)，村集體積累越來(lái)越多，要想使這些農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、不流失，農(nóng)民從資產(chǎn)運(yùn)行中真正得到好處、利益不受損，必須創(chuàng)新農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。三是構(gòu)建科學(xué)合理的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系，由專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)村集體的資源和資產(chǎn)按照合理、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，尤其是資源性資產(chǎn)比重占比大的地區(qū)，需評(píng)估資源的開發(fā)價(jià)值、可盈利性，防止集體資產(chǎn)由于利益尋租而被低估，保障村集體成員利益。四是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。有必要盡快建立城鄉(xiāng)接軌的建設(shè)用地使用權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

（二）構(gòu)建保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

一是降低產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)的舉措主要包括：依據(jù)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)條件和市場(chǎng)需求情況，做出符合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；建立和完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體項(xiàng)目庫(kù)，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，精心篩選經(jīng)營(yíng)主體；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培訓(xùn)，提高其管理能力和經(jīng)營(yíng)水平。

二是在繼續(xù)落實(shí)有關(guān)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策體系的同時(shí)，完善新型經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制?？梢詫⑿滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以合同方式或股權(quán)方式帶動(dòng)農(nóng)戶的數(shù)量，以及是否與農(nóng)戶建立穩(wěn)固的利益紐帶（如保護(hù)價(jià)收購(gòu)、利潤(rùn)返還、股金分紅等）作為申請(qǐng)財(cái)政支持小農(nóng)生產(chǎn)資金補(bǔ)貼的必備條件。對(duì)凡是達(dá)到財(cái)政支持申請(qǐng)條件的新型經(jīng)營(yíng)主體，一律給予批準(zhǔn)。同時(shí)強(qiáng)化對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體財(cái)政資金使用情況的驗(yàn)收審計(jì)，凡是完成項(xiàng)目好的，可以連續(xù)支持；對(duì)人為因素造成任務(wù)沒有完成過(guò)半的，列入黑名單，取消今后的申請(qǐng)資格。

三是提升政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平。我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嚴(yán)重滯后，應(yīng)建立以財(cái)政補(bǔ)助為主的保費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)的范圍，建立全面覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要產(chǎn)品品種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，從覆蓋直接物化成本逐步實(shí)現(xiàn)覆蓋完全成本。

四是建立和完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。目前，對(duì)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體后不能得到約定租金的風(fēng)險(xiǎn)，有兩種具有代表性的地區(qū)實(shí)踐：一是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。例如，浙江省海鹽縣設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，土地流入經(jīng)營(yíng)主體按每畝不少于100元繳納的風(fēng)險(xiǎn)保證金，當(dāng)流入主體因故不能履行流轉(zhuǎn)時(shí)（如發(fā)生死亡、破產(chǎn)或遭受重大自然災(zāi)害、意外事故等原因），由村（社區(qū)）（股份）經(jīng)濟(jì)合作社或土地專業(yè)合作社申領(lǐng)風(fēng)險(xiǎn)保證金，用于補(bǔ)助農(nóng)戶損失。二是建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，例如，四川省邛崍市探索建立土地履約保證金，保費(fèi)按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取，其中農(nóng)民承擔(dān)20%，業(yè)主承擔(dān)80%，市財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)分?jǐn)?0%的保費(fèi)。以一年一畝地1000元的租金來(lái)計(jì)算，保費(fèi)為30元，農(nóng)民交6元，業(yè)主交24元，政府補(bǔ)貼一半。農(nóng)民只要交3元錢保費(fèi)便可享受1000元保額。在推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革中，可以借鑒這些實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，逐步完善風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

（三）進(jìn)一步完善農(nóng)村現(xiàn)代治理體系

從我國(guó)一些集體收入較高的富裕村的情況看，由于鄉(xiāng)村治理機(jī)制不完善，村級(jí)集體資源和資金往往由少數(shù)村干部控制。通過(guò)農(nóng)村“三變”改革，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)及收入將會(huì)迅速提升。例如，六盤水市已經(jīng)全面消除了空殼村。一些村依靠村集體經(jīng)濟(jì)組織的自我經(jīng)營(yíng)或入股經(jīng)營(yíng)主體后，每年都有較為可觀的收入，有的村集體積累已經(jīng)超過(guò)了1000萬(wàn)元。隨著農(nóng)村“三變”改革的推進(jìn)，村級(jí)收入還將會(huì)有越來(lái)越多。如何監(jiān)督管理可觀的集體股份的資金剩余，不僅關(guān)系到農(nóng)村“三變”改革的成敗，也是涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可以在那些集體資產(chǎn)數(shù)額較大的村，同步推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益權(quán)能。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，逐步建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，避免村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)被少數(shù)人控制。

（四）完善農(nóng)民生活保障制度

農(nóng)民把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司或合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體后，其土地的就業(yè)和養(yǎng)老保障的保障形式就發(fā)生了變化。在自己耕作的情形下，土地收益盡管不高，但在正常年景下的收益比較穩(wěn)定。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)后，如果遇到企業(yè)或合作社經(jīng)營(yíng)虧損或不履約，就會(huì)危及農(nóng)民的生計(jì)。為了解決這一問題，發(fā)達(dá)國(guó)家的共性做法是，建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度，轉(zhuǎn)移農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)民可以獲得更高水平的養(yǎng)老金待遇。我國(guó)一些地方也開展了類似的實(shí)踐探索。以浙江省義烏市為例，為了減少土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴，提高農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度和農(nóng)村居民社會(huì)保障水平，2009年義烏市出臺(tái)了《義烏市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。該辦法的參保范圍是：本市范圍內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積大于60%且連片50畝以上、協(xié)議連續(xù)流轉(zhuǎn)時(shí)間超過(guò)10年的行政村（或100人以上的自然村）。參保對(duì)象是：享有土地承包權(quán)且承包的80%以上耕地已進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)采取一次性繳費(fèi)方式，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人8000元。男年滿60周歲及以上、女年滿55周歲及以上的，可按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)初定為每人每月170元，以后隨該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展再適時(shí)調(diào)整。2013年，義烏市明確，從 2013年1月1日起，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從原8000元/人提高至10000元/人，享受待遇水平從170元/月提至200元/月。在推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革中，有必要借鑒國(guó)內(nèi)外已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，逐步建立和完善農(nóng)民生活保障制度，弱化農(nóng)村土地資源的就業(yè)和生活保障功能。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所