張 浩

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的貧困影響
——以中部地區(qū)某縣為例

張 浩

黨的十九大報告提出，要堅決打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，在實施精準(zhǔn)扶貧方略的過程中，需要多策并施，多管齊下。其中一個重要方面，就是要盡量避免政策和項目的出臺實施對扶貧產(chǎn)生不利影響?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》提出：“對扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項目，要進(jìn)行貧困影響評估?！鞭r(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會貧困影響就在此列。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)始于上世紀(jì)八十年代實行家庭承包制之后，自進(jìn)入新世紀(jì)以來呈現(xiàn)加速發(fā)展的趨勢。家庭承包制于1982年在全國范圍內(nèi)取得合法性，隨后的1984年中央1號文件提出：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容?！边@一文件為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了政策依據(jù)。此后的數(shù)十年間，一系列相關(guān)政策法規(guī)相繼出臺，包括2014年中辦國辦下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。1980年代后期以來，農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)基本保持在1%-3%之間，沿海部分發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)比例稍高。進(jìn)入新世紀(jì)以來，尤其是過去十年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度顯著加快。2007年全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積占比為5.2%，至2016年底，這一數(shù)字激增至35.1%。

全國范圍內(nèi)超過三分之一的承包農(nóng)地參與流轉(zhuǎn)，這一狀況不僅極大地改變了既往的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，而且必將對農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

中部某縣的調(diào)查樣本：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的幾種類型及其影響

研究資料來自2016年3－5月對中部地區(qū)X縣的田野調(diào)研以及2017年3月為期一周的補(bǔ)充調(diào)查。訪談對象包括縣農(nóng)業(yè)局和土地局的相關(guān)工作人員，一個鎮(zhèn)的書記和副書記，一個鄉(xiāng)的書記、副書記、常務(wù)副鄉(xiāng)長和數(shù)名包村干部，該鄉(xiāng)所轄三個村的村支書或村主任，以及其中一個村參與流轉(zhuǎn)土地的數(shù)十位村民。

X縣擁有73萬農(nóng)業(yè)人口和90萬畝耕地?？h里于2013年初專門組織人員赴長三角地區(qū)就土地流轉(zhuǎn)、家庭農(nóng)場發(fā)展情況進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，隨即于年中制定出臺扶持文件，分別于2014和2015年投入扶持資金650萬元和850多萬元。該文件規(guī)定：對經(jīng)工商注冊為農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專業(yè)合作社或家庭農(nóng)場的，承租土地200畝以上的每年每畝獎勵100元；承租土地1000畝以上每年每畝獎勵150元。截至2014年底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積32萬畝，約占承包耕地面積的35%。據(jù)縣農(nóng)業(yè)局相關(guān)人員介紹，當(dāng)?shù)丶彝マr(nóng)場做的不錯，是市里的示范點，而農(nóng)民專業(yè)合作社則大多是空殼。

絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)系發(fā)生在農(nóng)戶之間的小規(guī)模自發(fā)流轉(zhuǎn)。以J鄉(xiāng)一個中等村P村為例，該村共有43戶農(nóng)戶進(jìn)行了54起流轉(zhuǎn)，合計流轉(zhuǎn)面積454畝，分別占全村280戶農(nóng)戶和1577畝耕地的15%與29%。流轉(zhuǎn)發(fā)生在農(nóng)戶之間且雙方大多具有親友關(guān)系；從流轉(zhuǎn)規(guī)?？矗D(zhuǎn)入20畝以上的有五戶，轉(zhuǎn)入30畝以上的有兩戶，轉(zhuǎn)入土地最多的一戶，也不過轉(zhuǎn)入了75畝；流轉(zhuǎn)農(nóng)地依然維持著當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，主要用來種植糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物，每畝農(nóng)地每年流轉(zhuǎn)價格集中在500—700元之間。

受當(dāng)?shù)卣呒畹挠绊?，近幾年?guī)模以上農(nóng)地流轉(zhuǎn)顯著增多。根據(jù)J鄉(xiāng)提供的一份清單，2013-2015年全鄉(xiāng)百畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)土地共有36起，流轉(zhuǎn)規(guī)模大多在100-200畝之間，最大一起為1200畝，流入主體均為本土人員，多為當(dāng)?shù)卮甯刹炕蚪?jīng)濟(jì)大戶。

此外，近幾年來工商資本下鄉(xiāng)來嘗試流轉(zhuǎn)土地的事例驟然增多。按照縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)股人員的說法，這些外來資本往往通過市縣領(lǐng)導(dǎo)介紹而來。J鄉(xiāng)常務(wù)副鄉(xiāng)長則表示雖自覺人微言輕，卻也負(fù)有守土之責(zé)，有義務(wù)替村民把關(guān)：“現(xiàn)在外來公司來洽談流轉(zhuǎn)土地的可多了，年年都有?！贿^大多不托底，不能哪個公司來了就給他流轉(zhuǎn)。得看看他究竟是啥意圖，到底中不中?！?/p>

根據(jù)轉(zhuǎn)入主體的不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)大體上呈現(xiàn)出如下幾種類型：第一，農(nóng)戶間自發(fā)小規(guī)模流轉(zhuǎn)（從幾分地到一二十畝，分散）；第二，從前者中慢慢涌現(xiàn)出來的較成規(guī)模的流轉(zhuǎn)（從數(shù)十畝至上百畝，或分散或集中）；第三，本土人員進(jìn)行的大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)（數(shù)百畝乃至上千畝）；第四，工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地。不同流轉(zhuǎn)類型有著不同的貧困影響，下面分別進(jìn)行討論。

類型一：農(nóng)戶間自發(fā)小規(guī)模流轉(zhuǎn)

農(nóng)戶間自發(fā)的小規(guī)模流轉(zhuǎn)具有以下特征：流轉(zhuǎn)基本在村莊內(nèi)部，大部分發(fā)生在親友、鄰居或者熟識的農(nóng)戶之間，流轉(zhuǎn)雙方有著較強(qiáng)的血緣、地緣關(guān)系；流轉(zhuǎn)采取轉(zhuǎn)包方式，流轉(zhuǎn)程序簡單，通常采用口頭約定形式；流轉(zhuǎn)價格通常較低，部分流轉(zhuǎn)具有非貨幣化特征；流轉(zhuǎn)期限通常較短，一年一定或者靈活決定，流入方負(fù)有照管土地之責(zé)，流出方亦可根據(jù)自身需要即時要回土地。

這一類型的流轉(zhuǎn)，雖然囿于地塊零散、不利于耕種，流轉(zhuǎn)價格較低使得流出農(nóng)戶的收入受到一定影響，但由于流轉(zhuǎn)具有高度的彈性和靈活性，流轉(zhuǎn)雙方彼此知根知底，具有信任基礎(chǔ)，在土地租金之外多多少少還有一些相互的責(zé)任和義務(wù)，流入農(nóng)戶對流入土地具有保護(hù)之責(zé)，且在流出農(nóng)戶需要的時候隨時可以歸還土地，這在某種意義上對流出農(nóng)戶是一種保護(hù)。

農(nóng)戶間小規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在于其建立在農(nóng)戶自愿自發(fā)的基礎(chǔ)上。雖然表面上看程序不夠健全，流轉(zhuǎn)價格對轉(zhuǎn)出農(nóng)戶相對不利，不過熟人社會中的地方性規(guī)范使得流轉(zhuǎn)多少帶有互惠互助性質(zhì)，基本保障了流轉(zhuǎn)雙方的需求和權(quán)益，且這種流轉(zhuǎn)具有很大的彈性和靈活性，因而流轉(zhuǎn)雙方均可接受。因此，流轉(zhuǎn)總體上對于農(nóng)戶和村莊增加收入、減少貧困具有正面作用。

類型二：部分農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)一定規(guī)模土地利農(nóng)致富

這一類型是從前一類中冒出來的佼佼者和引領(lǐng)者，通過轉(zhuǎn)入土地利農(nóng)致富。這一類型流轉(zhuǎn)的特點是：轉(zhuǎn)入農(nóng)戶通常擁有較強(qiáng)的勞動力，或者具備一定技術(shù)和經(jīng)營能力；基本采取家庭自營模式，主要依靠家庭勞動力配合農(nóng)業(yè)機(jī)械完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者部分環(huán)節(jié)雇傭一定勞動力完成，因此能夠獲得小康及以上水平的收入；轉(zhuǎn)入農(nóng)戶有能力支付較高的地租，因而農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格能夠隨行就市，較普通農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)價格為高，也因此，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶非常樂意將土地流轉(zhuǎn)給這樣的農(nóng)戶；通常具備一定流轉(zhuǎn)規(guī)模，大體上從三四十畝到百畝不等；流轉(zhuǎn)土地一部分用于種植糧食作物，一部分轉(zhuǎn)向種植經(jīng)濟(jì)作物；流轉(zhuǎn)采取轉(zhuǎn)包或租賃方式；流轉(zhuǎn)預(yù)期較為明確，雖然雙方基本上一年一訂，但是通常都能持續(xù)流轉(zhuǎn)數(shù)年；不過，流轉(zhuǎn)土地大多仍為分散流轉(zhuǎn)，地塊零散不連片，不太方便耕種。

此一類型的流轉(zhuǎn)，是基于農(nóng)戶小規(guī)模自發(fā)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展的形態(tài)，流轉(zhuǎn)預(yù)期穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)價格適中，流轉(zhuǎn)主體雙方均可獲益，也為村莊閑置勞動力提供了雇工機(jī)會和勞務(wù)收入，因此無論于流轉(zhuǎn)雙方，還是于其他村民，于整個村莊，增加收入、減少貧困的效應(yīng)明顯，而且對其他小規(guī)模自發(fā)流轉(zhuǎn)具有良好的示范效應(yīng)，對于外部力量涉入的大規(guī)模流轉(zhuǎn)則具有一定的抗拒和抵御作用，所以具有極強(qiáng)的生命力。

類型三：本土人員進(jìn)行大規(guī)模集中式農(nóng)地流轉(zhuǎn)

本土人員農(nóng)地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)，改變了熟人社會自生自發(fā)式小規(guī)模流轉(zhuǎn)的邏輯和規(guī)則，與前面兩種類型有著極大的不同。雖然轉(zhuǎn)入農(nóng)地者是本鄉(xiāng)本土人員，但是流轉(zhuǎn)雙方一定程度上脫出了鄉(xiāng)村熟人社會的人情關(guān)系；流轉(zhuǎn)規(guī)模大，通常是一對多地簽署正式流轉(zhuǎn)合同；流轉(zhuǎn)價格隨行就市，甚至抬得較高，因為集中式流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)有賴于說服諸多農(nóng)戶同時讓渡其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，以雇工經(jīng)營為主、家庭經(jīng)營為輔；雇工成本成為一項重要支出，對人員組織和監(jiān)管的要求大大提高。

農(nóng)地集中規(guī)模流轉(zhuǎn)克服了零星分散流轉(zhuǎn)的一些缺陷和不足，實現(xiàn)了地塊的連片集中，方便進(jìn)行農(nóng)地整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)對資金體量、雇工與人員監(jiān)管、管理能力、市場掌控等各方面的要求都大大超過分散式流轉(zhuǎn)。也因此，這一類型的流轉(zhuǎn)雖然在近年來出現(xiàn)了不少，但由于轉(zhuǎn)入主體很難同時具備上述幾項條件，所以實踐中鮮有成功的機(jī)會。調(diào)查到的幾個案例要么因資金短缺，要么因管理不善，要么因不熟悉市場，而終歸于失敗。

本鄉(xiāng)人員進(jìn)行的農(nóng)地大規(guī)模集中式流轉(zhuǎn)，雖然一時可以提供一定務(wù)工機(jī)會，但是由于其對資金投入、經(jīng)營管理、雇工使用、市場了解與適應(yīng)的要求高，難度大，風(fēng)險多，面臨高度不確定性，極易陷入困境，對流轉(zhuǎn)雙方和雇工農(nóng)戶產(chǎn)生不利影響，因而對村莊和農(nóng)戶減貧影響負(fù)面。

類型四：工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地

工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地具有如下特點：轉(zhuǎn)入主體與鄉(xiāng)村社會關(guān)聯(lián)少；企業(yè)與村莊或農(nóng)戶簽署流轉(zhuǎn)合同；流轉(zhuǎn)規(guī)模大，動輒數(shù)百上千畝，對鄉(xiāng)村既往耕作方式改變巨大；流轉(zhuǎn)時間長，前面幾種類型流轉(zhuǎn)往往一年一訂，最多以五年為限，此一類型流轉(zhuǎn)期限則至少在五年以上，因此工商資本下鄉(xiāng)往往影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)價格預(yù)期，推高租地價格，進(jìn)而對前述幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)類型產(chǎn)生影響；流轉(zhuǎn)涉及眾多農(nóng)戶，要達(dá)致村莊和所有農(nóng)戶的同意，需要支付較高地租；完全依賴雇工經(jīng)營。

從調(diào)研情況看，還是有部分農(nóng)戶愿意將土地流轉(zhuǎn)給外來工商資本，因為其提供的流轉(zhuǎn)價格較高、流轉(zhuǎn)期限較長。不過，工商資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險是顯而易見的，資本到農(nóng)村來是要投資回報的，如何在不損害土地資源和農(nóng)民利益的前提下，通過正當(dāng)投資和合法經(jīng)營實現(xiàn)自身合理收益，是個不小的挑戰(zhàn)?？h農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)股股長和J鄉(xiāng)常務(wù)副鄉(xiāng)長均提到，雖然近年來工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的現(xiàn)象越來越多，但是真正做成功的基本沒有，大多做一兩年就做不下去了。發(fā)生在縣城北部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個案例，2014年經(jīng)當(dāng)?shù)馗刹縿訂T和運(yùn)作，平整集中了兩千畝耕地租賃給一個外來公司，合同期限12年。但在種了一年后，公司賠了不少錢，一夕之間人去地空。鄉(xiāng)村兩級干部倉促上陣滅火，對轉(zhuǎn)出農(nóng)戶反復(fù)做安撫工作，又緊急動員當(dāng)?shù)貛讉€有經(jīng)濟(jì)實力的人續(xù)包了一年土地，才避免了事態(tài)進(jìn)一步惡化。

工商資本下鄉(xiāng)是把雙刃劍，既可能帶去村莊和農(nóng)戶缺乏的技術(shù)、資金、市場信息和管理經(jīng)驗，增加農(nóng)戶就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，卻也可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營的失敗，擠壓農(nóng)民就業(yè)空間，損害農(nóng)民土地權(quán)益，增加農(nóng)民生計風(fēng)險。問題的關(guān)鍵，在于是否尊重農(nóng)民意愿，是否經(jīng)由雙方平等協(xié)商，能否保障農(nóng)民權(quán)益。

需要指出的是，在上述幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)類型中，較具規(guī)模的集中流轉(zhuǎn)（類型三和四），大多與政府的刻意推動有關(guān)。X縣2013年出臺的文件，要求到2015年全縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到45萬畝，占家庭承包面積比重達(dá)到55%以上。這一政策行為直接導(dǎo)致兩個負(fù)面后果：一個是弄虛作假套取補(bǔ)貼，例如縣里某局領(lǐng)導(dǎo)的親戚被查出虛報流轉(zhuǎn)畝數(shù)1000多畝；另一個是部分大戶片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，結(jié)果凡是流轉(zhuǎn)規(guī)模在幾百畝上千畝的，大都陷入困境。而根據(jù)被訪干部和村民的估計，在當(dāng)?shù)剡m宜的經(jīng)營規(guī)模在五六十畝，最多不過百畝。縣里相關(guān)部門人員也承認(rèn)，2013年出臺的政策的確有所偏差。

結(jié)論

快速發(fā)展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)必將對農(nóng)民生產(chǎn)生活與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，而不同類型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村不同階層的農(nóng)戶亦有著不同的貧困影響。從這一基本判斷出發(fā)，本文有如下基本結(jié)論：

第一，占有最大比重的農(nóng)戶間自生自發(fā)的小規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會，受熟人社會規(guī)范約束，不會造成土地剝奪和土地破壞，也不會導(dǎo)致非糧化非農(nóng)化風(fēng)險和其它社會風(fēng)險，基本能夠保證流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，有利于村莊和農(nóng)戶增加收入和減少貧困。

第二，部分農(nóng)戶依靠自身體力或種養(yǎng)技術(shù)，經(jīng)由小規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，逐漸擴(kuò)大轉(zhuǎn)入土地規(guī)模，脫穎而出，利農(nóng)致富，形成一種新的具有生命力的流轉(zhuǎn)類型。這一類型的流轉(zhuǎn)一方面仍受鄉(xiāng)村熟人社會規(guī)范約束，另一方面注重技術(shù)、市場和經(jīng)營，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶收入有保障，有能力支付較高流轉(zhuǎn)價格，乃至提供一定雇工機(jī)會。流轉(zhuǎn)無論對涉及農(nóng)戶還是對整個村莊發(fā)展都有利，對村莊和農(nóng)戶減少貧困有正面作用，所以應(yīng)予大力提倡、鼓勵和支持。

第三，農(nóng)地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)，無論流轉(zhuǎn)主體是本土人員，還是外來工商資本，迄今成功案例稀少，對涉及農(nóng)戶和村莊來講存在較大風(fēng)險和不確定性，稍有不慎即有陷農(nóng)戶于生存困境的危險，對此應(yīng)予充分關(guān)注和嚴(yán)加規(guī)范。目前學(xué)界和決策層對工商資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險，已有充分的留意和關(guān)注，而對本土人員所推動的大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，似乎尚留意不多。

第四，要防止地方政策的跑偏，防止改革舉措被基層利益團(tuán)體扭曲利用。不同的政策取向和舉措會產(chǎn)生不同的指向作用，政策鼓勵農(nóng)地適度集中和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對基層民眾提供了一個結(jié)構(gòu)性的發(fā)展機(jī)會和條件，但究竟何為適度規(guī)模、要鼓勵什么樣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，應(yīng)該在因地制宜和尊重差異的前提下，經(jīng)過審慎思考和實踐檢驗，形成符合事實的認(rèn)知。

總之，對農(nóng)戶自發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的佼佼者和中堅力量要予以大力支持和倡導(dǎo)，對本土人員大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)農(nóng)地的風(fēng)險要予以充分留意，對工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地要予以嚴(yán)格監(jiān)管和規(guī)范，對于何為適度規(guī)模經(jīng)營、培育何種新型經(jīng)營主體應(yīng)予審慎考慮。

最后需要指出，不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)類型之間，并沒有明顯的界限和明確的標(biāo)識，本文中所做的類型劃分，更多的具有理想型的意義。此外，本文的判斷和結(jié)論僅僅基于對一個縣的實地調(diào)研，因而只能代表特定區(qū)域內(nèi)的情況。中國鄉(xiāng)村社會區(qū)域差異巨大，情況千差萬別，需要基于對不同區(qū)域的扎實調(diào)研和比較研究，才有可能獲致更確實的知識，得出更具說服力的判斷。

作者單位：中國社科院社會學(xué)研究所