李元珍

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

群眾路線的制度化進(jìn)程研究述評(píng)

李元珍

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

八十年代開啟群眾路線的制度化進(jìn)程以來(lái)，學(xué)界對(duì)于群眾路線的實(shí)踐制度化與否充滿了爭(zhēng)論。文章通過(guò)對(duì)制度化與非制度化兩種不同觀點(diǎn)的梳理，指出群眾路線作為我國(guó)國(guó)家治理體系的一部分，本質(zhì)上應(yīng)該是一種兼具科層式治理與運(yùn)動(dòng)式治理的混合治理體制與機(jī)制。純粹的群眾路線制度化的推進(jìn)，實(shí)際上使群眾路線面臨著科層體系內(nèi)部的技術(shù)治理空隙，以及被官僚體系吸納后脫離群眾的雙重困境。

群眾路線；制度化；科層制；運(yùn)動(dòng)式治理

一、問(wèn)題緣起

群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的生命線和根本工作路線。經(jīng)過(guò)不斷豐富和發(fā)展，群眾路線在十三大通過(guò)的黨章中最終被概括為“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，把黨的正確主張變成群眾的自覺行動(dòng)?！逼渲?，“一切為了群眾，一切依靠群眾”講的是群眾觀點(diǎn)，“從群眾中來(lái)，到群眾中去”是講黨的基本領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。根據(jù)毛澤東本人的論述，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法又包括“一般和個(gè)別相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合”兩個(gè)基本層面。此外，群眾路線還是一種重要的工作作風(fēng)。毛澤東同志把群眾路線與官僚主義看作是兩種對(duì)立的工作方法和工作作風(fēng)。他說(shuō)，官僚主義的表現(xiàn)，“一種是不理不睬或敷衍塞責(zé)的怠工現(xiàn)象”，“另一種是命令主義”。我們應(yīng)該采取“群眾化的方式”，“要把官僚主義方式這個(gè)極壞的家伙拋到糞缸里去?！盵1]上述幾個(gè)層面基本上構(gòu)建了一個(gè)系統(tǒng)的群眾路線體系。

在這個(gè)體系內(nèi)部，群眾觀點(diǎn)作為黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，一直被賦予很高的地位。而作為一種工作方法和工作作風(fēng)的群眾路線，則在本質(zhì)上不是一種現(xiàn)代意義上的治理方式。而且，依靠群眾動(dòng)員，在極大地汲取了民智、借助了民力的同時(shí)，也存在群眾動(dòng)員失控的風(fēng)險(xiǎn)，后者曾給黨和國(guó)家造成了巨大的損失。改革開放后，為了吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制度化被迅速提上日程。鄧小平在1980年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家制度的改革》報(bào)告之中，明確強(qiáng)調(diào)“缺乏各種職責(zé)權(quán)限的規(guī)程是官僚主義的一大病根……我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”鑒于制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。群眾路線實(shí)踐的制度化也被相應(yīng)地提上了日程。

可以發(fā)現(xiàn)，改革開放三十多年來(lái)，群眾路線的實(shí)踐已經(jīng)在形式上表現(xiàn)得越來(lái)越規(guī)整，并在一定程度上表現(xiàn)得越來(lái)越科層化、常態(tài)化，如近年來(lái)各省市開展的“三進(jìn)三同”、“萬(wàn)名干部進(jìn)萬(wàn)村入萬(wàn)戶”等活動(dòng)，以及十八大以來(lái)中央政治局常委組織開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，都表現(xiàn)出了近乎一致的實(shí)踐形式。然而，對(duì)于群眾路線的實(shí)踐究竟是否已經(jīng)遵循了制度化的基本原則，以及對(duì)于當(dāng)前的國(guó)家治理體系建設(shè)產(chǎn)生了怎樣的效果，仍然是一個(gè)有待進(jìn)一步討論的問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)界也存在諸多爭(zhēng)議。本文即是在對(duì)這些爭(zhēng)議進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，指出群眾路線制度化所面臨的基本困境。

二、非制度化的群眾路線運(yùn)作

“從群眾中來(lái)，到群眾中去”作為一種領(lǐng)導(dǎo)工作方法，同時(shí)也是一種政策制定和政策執(zhí)行相結(jié)合的政策過(guò)程。相比于西方的政策過(guò)程，盡管二者在信息采集、議程設(shè)定、政策策劃、政策確定、政策實(shí)施、政策評(píng)估等幾個(gè)階段不謀而合[2]，但王紹光認(rèn)為，群眾路線有其獨(dú)特性，是一種逆向的政治參與模式，它要求領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)深入到群眾中間，了解民意，汲取民智，而不是坐等群眾前來(lái)參與[3]。此前也有學(xué)者指出，當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)性利益表達(dá)和綜合主要是由黨和國(guó)家各級(jí)官員來(lái)體察和認(rèn)定的，具有“內(nèi)部輸入”的特征[4]。關(guān)于這種參與模式的來(lái)源，學(xué)者們從不同的角度予以解讀。有人從歷史文化因素分析，認(rèn)為這種決策方式既是源于“德治”傳統(tǒng)，也是因?yàn)橹袊?guó)政府和民眾之間存在一種“隱形的社會(huì)契約”，以至于領(lǐng)導(dǎo)者需要主動(dòng)獲取合法性[5]。與之相反，有學(xué)者從理性算計(jì)的角度，僅僅將其當(dāng)成是一種策略性行為，是“唯一合法的執(zhí)政黨”在群眾利益表達(dá)制度和機(jī)制不夠健全完善因而無(wú)法監(jiān)測(cè)執(zhí)政合法性是否牢固的情況下而做出的一項(xiàng)理性選擇[6]。不管成因如何，都表明在我國(guó)的政策過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)需要主動(dòng)深入群眾，這個(gè)過(guò)程常常伴隨著大量的工作組成員到基層蹲點(diǎn)。與此同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)以及工作組在工作過(guò)程中，也需要經(jīng)常性地依賴群眾，需要發(fā)動(dòng)群眾共同參與。抽調(diào)工作組以及動(dòng)員群眾就成了一種特色鮮明的工作方式，而在一些學(xué)者看來(lái)，恰恰是這種方式，構(gòu)成了群眾路線非制度化的明證。

作為中國(guó)共產(chǎn)黨的一種重要工作機(jī)制，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于工作隊(duì)以及相應(yīng)的群眾動(dòng)員都有一定的關(guān)注。在毛時(shí)期，工作隊(duì)與群眾動(dòng)員幾乎是相伴相生的，每一個(gè)工作隊(duì)下去，都要依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，才能順利開展工作。盡管在某一個(gè)時(shí)期，工作隊(duì)在村莊中擁有至高無(wú)上的權(quán)力，進(jìn)村后便很快解除原有村干部的權(quán)力，成為村中各種事務(wù)的決策者、各種問(wèn)題的解決者和各種糾紛的仲裁者，但他們的權(quán)力不僅受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約[7]，也要受制于原有的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)，他們需要學(xué)習(xí)如何有效地破解這些權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑村莊內(nèi)部的人際關(guān)聯(lián)模式[8]。正是依靠向農(nóng)村派駐大量工作隊(duì)，并有效動(dòng)員群眾，國(guó)家在建國(guó)初期順利完成了肅反、土改以及改造舊官僚體系等國(guó)家政權(quán)建設(shè)任務(wù)。有研究指出，土改中“訴苦”等民眾動(dòng)員是作為農(nóng)民國(guó)家觀念形成的中介機(jī)制，這一機(jī)制將農(nóng)民日常生活中的苦難與宏大的階級(jí)、國(guó)家聯(lián)系起來(lái)，成功確立了新中國(guó)積極的國(guó)家形象[9]。這一機(jī)制不僅完成了群眾的政治社會(huì)化過(guò)程，還為國(guó)家政治能力的建構(gòu)提供了橋梁，通過(guò)將鄉(xiāng)村民眾納入國(guó)家權(quán)力體系的運(yùn)行軌道，徹底重塑了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，順利實(shí)現(xiàn)了國(guó)家建設(shè)與鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)[10]。并且，依靠這種群眾動(dòng)員機(jī)制，還有效地維系了我國(guó)的“簡(jiǎn)約治理”的傳統(tǒng)[11]。正如詹姆斯·R·湯森等人所指出的，群眾參與構(gòu)建了中國(guó)特色的社會(huì)控制體系，這種控制尤其明顯地表現(xiàn)在基層社會(huì)的治安調(diào)解委員會(huì)的運(yùn)作上，它大大減輕了國(guó)家機(jī)構(gòu)的責(zé)任，典型地體現(xiàn)了一個(gè)自我規(guī)范的社會(huì)理想[12]。同樣發(fā)現(xiàn)群眾參與國(guó)家治理有效性的還有強(qiáng)世功關(guān)于政法工作的研究[13]，以及馮仕政關(guān)于信訪體系的研究[14]。群眾參與作為一種獨(dú)特的“大眾政治”的手段[15]，極大地?cái)U(kuò)大了政治參與的范圍[16]，打破了承襲千年的精英政治的格局。并且，依靠這種方式，“在一定程度和一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)了官僚模式的缺陷和不足，而且在某些領(lǐng)域中使政策的滲透力達(dá)到最大化”，從而“產(chǎn)生了即使那些官僚制度比較完善和合理的政治體系也難以企及的施政效能”[17]。

毋庸置疑，依靠這種方式促進(jìn)了我國(guó)的人民民主化的程度，并且進(jìn)行了卓有成效的社會(huì)主義建設(shè)，但與此同時(shí)，這種方式也是“非科學(xué)”的，是不符合現(xiàn)代社會(huì)科層化、民主化的治理機(jī)制的。從民主建設(shè)的角度來(lái)看，這種依靠群眾動(dòng)員甚至群眾運(yùn)動(dòng)式的參與與出于民眾自愿的民主參與是完全不同的。有學(xué)者將群眾運(yùn)動(dòng)中的參與稱為“卷入”，指出：“人民大眾的卷入同民主的參與和民主的管理不是一碼事，完全有可能在一個(gè)方面達(dá)到很高的程度而在另一個(gè)方面卻成就不多?！盵18]更有甚者直指“群眾路線被當(dāng)成了臨時(shí)性的工具，只有放棄工具的觀點(diǎn)，使群眾的參與走上制度化、法律化的軌道，才能使自下而上的監(jiān)督成為經(jīng)常性的程序，才不會(huì)隨領(lǐng)導(dǎo)人的好惡被拋棄掉”[19]。

實(shí)際上，這一觀點(diǎn)在相關(guān)研究中具有強(qiáng)大的市場(chǎng)，尤其是在國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究中，在多少帶有一種渴求秩序的訴求之下，制度化成了不二法寶，具有了至高無(wú)上的地位。有趣的是，肇始于上世紀(jì)八十年代的村民自治似乎為這樣一種群眾制度化的參與訴求提供了重要渠道，一時(shí)間引來(lái)眾人參與討論，有人認(rèn)為“搞好選舉是新時(shí)期群眾路線生動(dòng)的體現(xiàn)，因?yàn)樗欠ㄖ苹说娜罕娐肪€”[20]。還有學(xué)者認(rèn)為“停留在工作作風(fēng)層次的群眾路線是不夠的，必須從制度上解決與群眾的聯(lián)系問(wèn)題。而村民自治實(shí)踐則使群眾路線在新的政治實(shí)踐中得到了新的闡釋”[21]。如果說(shuō)“群眾路線本身并沒(méi)有提供技術(shù)性的處理手段”的話[22]，那么，新時(shí)期的這一發(fā)展算是為群眾路線提供了新的注腳。不過(guò)，數(shù)十年的實(shí)踐表明，村民自治并沒(méi)有如預(yù)先設(shè)想的那樣，為群眾參與提供了一條制度化的參與渠道。它或者淪為富人的游戲，或者成了派系之間斗爭(zhēng)的工具[23]。群眾成了村莊精英相互競(jìng)爭(zhēng)拉攏的工具。

另一方面，從科層體制運(yùn)作的角度來(lái)講，李里峰通過(guò)對(duì)工作隊(duì)在土地改革中的角色分析指出，工作隊(duì)作為國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的新型中介機(jī)制和國(guó)家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，在土地改革運(yùn)動(dòng)中扮演了重要角色。其介入改變了村莊社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系，幫助黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)了民眾動(dòng)員、精英監(jiān)控、鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。但是，這種做法又破壞了科層化黨政機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作，增加了國(guó)家的統(tǒng)治成本，從而使運(yùn)動(dòng)式鄉(xiāng)村治理模式難以長(zhǎng)期維系[24]。在此，李里峰首次將下派工作隊(duì)稱為一種“運(yùn)動(dòng)式的鄉(xiāng)村治理模式”，不僅是對(duì)毛時(shí)代的群眾路線運(yùn)行的解讀，更深刻影響了學(xué)者們對(duì)于改革開放以后的下派工作隊(duì)的治理模式的基本評(píng)價(jià)。

濫觴于上世紀(jì)九十年代的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)制度，作為群眾路線在新時(shí)期的重要實(shí)踐機(jī)制，雖然被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)，但其實(shí)際運(yùn)行效果同樣受到了學(xué)者的質(zhì)疑。如嚴(yán)國(guó)方等人通過(guò)對(duì)江西省部門包村進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐的分析，最后得出這不過(guò)是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的鄉(xiāng)村建設(shè)，雖然在形式上已經(jīng)高度制度化了，但實(shí)質(zhì)上是高度的非制度化，難以成為鄉(xiāng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制[25]。何紹輝通過(guò)對(duì)定點(diǎn)扶貧開發(fā)過(guò)程中的權(quán)力、技術(shù)、關(guān)系與策略的解讀，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)辦點(diǎn)搞扶貧開發(fā)是一種運(yùn)動(dòng)式治理的典型，是后全能主義時(shí)代集權(quán)式治理的延續(xù)，而國(guó)家政權(quán)建設(shè)的基本方向應(yīng)是加強(qiáng)基礎(chǔ)權(quán)力的建構(gòu)與促進(jìn)現(xiàn)代官僚制度的理性化[26]。在這些研究中，群眾路線并不被認(rèn)可為一種現(xiàn)代化的治理工具。

值得注意的是，改革開放前后的群眾路線運(yùn)作，盡管都被指斥為非常規(guī)化、非科層體系運(yùn)作，但是二者有一個(gè)重大的區(qū)別。毛時(shí)代的工作隊(duì)進(jìn)村都伴隨有群眾動(dòng)員、群眾參與的過(guò)程，在大多數(shù)時(shí)候，工作隊(duì)和群眾動(dòng)員是相伴相隨的。改革開放后的干部駐村，基本上只是官僚體系內(nèi)部的動(dòng)員，而不再有群眾動(dòng)員。正如王紅亮通過(guò)對(duì)山東J市S縣包村過(guò)程的研究所顯示的，有80%的一般群眾不知道有單位來(lái)包村[27]。缺乏群眾參與其中以官僚體系為主體進(jìn)行的“運(yùn)動(dòng)式治理”，實(shí)際上與傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式治理已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)，二者的風(fēng)險(xiǎn)以及各自對(duì)于制度化的訴求都不在一個(gè)層面之上。前者主要是官僚體系的無(wú)序運(yùn)作以及群眾運(yùn)動(dòng)的不可控，因而希望建立起一套完整的科層制運(yùn)作體系以及一套有序的群眾參與體系，后者的立基點(diǎn)主要在官僚體系內(nèi)部，是指涉官僚體系運(yùn)作過(guò)程的制度化程度不夠。由此也可以看出，所謂群眾路線的非制度化運(yùn)作其實(shí)包括兩個(gè)不同時(shí)期的兩個(gè)不同層面。

對(duì)此，學(xué)者們并沒(méi)有給予足夠的認(rèn)識(shí)，反而試圖建立一個(gè)統(tǒng)一的解釋框架來(lái)解釋中國(guó)歷史上的所有運(yùn)動(dòng)。持這種解釋的學(xué)者主要援引邁克爾·曼的國(guó)家權(quán)力理論來(lái)進(jìn)行構(gòu)建。曼認(rèn)為國(guó)家權(quán)力分為專斷權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力兩種，前者是指“（國(guó)家）精英不與民間社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行常規(guī)化的、制度化的協(xié)商即有權(quán)采取行動(dòng)的范圍”，后者是指“國(guó)家實(shí)際上滲入民間社會(huì)，以及在后勤上將政治決定施及整個(gè)治域的能力”和“通過(guò)設(shè)施滲入和統(tǒng)合民間社會(huì)活動(dòng)的能力”[28]。由于一方面國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力很弱小，另一方面，經(jīng)由革命成功轉(zhuǎn)化而來(lái)的國(guó)家專斷權(quán)力很強(qiáng)大，或者說(shuō)就是一個(gè)全能型政體的轉(zhuǎn)化[29]，所以在采用激進(jìn)手段時(shí)無(wú)需經(jīng)過(guò)社會(huì)同意，由此導(dǎo)致了國(guó)家運(yùn)動(dòng)頻頻發(fā)生[30]。問(wèn)題是，毛時(shí)代以后的運(yùn)動(dòng)式治理最多只能說(shuō)明是國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的不足，而無(wú)法遞推至國(guó)家專斷權(quán)力的強(qiáng)大。而毛時(shí)代以前的“運(yùn)動(dòng)式治理”也不能表明是國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的弱小，正如王紹光所指出的，新中國(guó)通過(guò)政治教育、政治運(yùn)動(dòng)以及各種社群組織的介入，以及專業(yè)化、官僚化的組織體系建設(shè)，成功改造了舊官僚體系，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)尚未建立起來(lái)時(shí)就極大地加強(qiáng)了國(guó)家汲取能力的建設(shè)[31]。在這個(gè)意義上，學(xué)界關(guān)于運(yùn)動(dòng)式的群眾路線實(shí)踐的結(jié)論只是進(jìn)行了一個(gè)似是而非的成因疊加。缺乏對(duì)其內(nèi)部機(jī)制的深入分析，而僅僅依靠相似性概念進(jìn)行的演繹推理必然難以提供令人信服的解釋。

三、制度化的群眾路線運(yùn)作

由于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)明確指出了過(guò)去國(guó)家治理方式的運(yùn)動(dòng)性，并且強(qiáng)調(diào)制度問(wèn)題“更為根本”，這也是一個(gè)為大多數(shù)人所認(rèn)可的決定。因此，想要論證群眾路線的運(yùn)作方式本身即是制度化的，的確是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。有趣的是，學(xué)者們不僅從橫向的國(guó)家對(duì)比、縱向的歷史比較，還從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等不同學(xué)科對(duì)這一問(wèn)題直接或間接給予了論證。

上文已經(jīng)厘清了群眾路線非制度化運(yùn)作的兩個(gè)基本層面，對(duì)此，學(xué)者們也分別從這兩個(gè)層面直接或間接論證了群眾路線的運(yùn)作原本就具有制度化特征。從第一個(gè)層面而言，學(xué)者們?cè)噲D論證科層制并不是唯一制度化的國(guó)家治理體制，相較于科層制運(yùn)作而言，運(yùn)動(dòng)式治理本身也是一種常規(guī)化的治理體制。亨廷頓通過(guò)與日本、伊朗、菲律賓等國(guó)以及臺(tái)灣地區(qū)的橫向比較研究，指出“動(dòng)員官僚機(jī)構(gòu)中的行政人員到農(nóng)村去辦理具體事務(wù)，乃是各國(guó)土地改革中通行的做法”[32]。國(guó)內(nèi)學(xué)者王連生的研究則顯示，從建國(guó)之初的農(nóng)村土地改革以來(lái)，幾十年來(lái)黨在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題上的每一次重大政策的出臺(tái)，都無(wú)一例外地要向農(nóng)村派駐工作隊(duì)幫助貫徹落實(shí)[33]?！稗r(nóng)村工作隊(duì)是落實(shí)黨管農(nóng)村工作原則的重要組織手段，是黨密切聯(lián)系群眾的橋梁……農(nóng)村工作隊(duì)以其獨(dú)特的方式把黨與農(nóng)民、國(guó)家與農(nóng)村緊密地聯(lián)系起來(lái)，把農(nóng)民組織起來(lái)，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)面貌的深刻改變”[34]。因而，這也成為了黨和國(guó)家介入鄉(xiāng)村社會(huì)的常規(guī)性機(jī)制。也許，橫向的國(guó)際比較，以及新中國(guó)幾十年來(lái)的通行做法并不足以證明這就是制度化的。但是，周雪光通過(guò)比較中國(guó)歷史上反復(fù)出現(xiàn)的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，指出運(yùn)動(dòng)和常規(guī)雙重治理機(jī)制共生共存于中國(guó)的官僚體制中，面對(duì)國(guó)家的治理規(guī)模和多樣性，官僚體制基礎(chǔ)上的常規(guī)型治理機(jī)制常常難以勝任，表現(xiàn)出組織失控和失敗；運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制正是針對(duì)常規(guī)型治理機(jī)制失敗而產(chǎn)生的（暫時(shí)）替代機(jī)制或糾正機(jī)制[35]。因而，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是建立在穩(wěn)定正式組織制度之上的，是國(guó)家治理制度邏輯的重要組成部分。在周看來(lái)，新中國(guó)的各種運(yùn)動(dòng)只不過(guò)是歷史上反復(fù)出現(xiàn)的，卡里斯馬型領(lǐng)導(dǎo)挾民眾以反對(duì)官僚體制的再現(xiàn)。

從第二個(gè)層面來(lái)看，盡管有學(xué)者指出，中國(guó)仍面臨著“制度化運(yùn)動(dòng)的悖論”，即“改革意味著中國(guó)生活的常規(guī)化，但它卻是以動(dòng)員的方式進(jìn)行的”[36]。受這種強(qiáng)調(diào)運(yùn)動(dòng)治理模式的“新傳統(tǒng)主義”的影響，產(chǎn)生了一種“組織內(nèi)卷化”，即一種有制度的制定與增加，但卻沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)組織的制度化，不斷制定出來(lái)的制度被儀式化，發(fā)生了目標(biāo)和規(guī)則的替代。那些本來(lái)意在克服能力不足、促進(jìn)政策執(zhí)行和監(jiān)管的各種“運(yùn)動(dòng)”，產(chǎn)生了預(yù)想不到的后果：它使得制度化受破壞，從而使國(guó)家政權(quán)能力更加低下[37]。但是，組織的完全制度化原本就是一件不可能的事情，西方學(xué)者所謂“無(wú)縫隙政府”的理論本質(zhì)上只是一個(gè)夢(mèng)想。對(duì)此，唐賢興從行政學(xué)的角度指出，公共問(wèn)題的多樣性與科層制組織的專業(yè)化存在著矛盾，即使在規(guī)模很小的國(guó)家，政府的部門化也做不到無(wú)縫隙地分割專業(yè)職能并覆蓋所有的公共事務(wù)領(lǐng)域?，F(xiàn)代社會(huì)的絕大多數(shù)公共問(wèn)題不是作為一個(gè)單一的整體而存在的，而是既與其他公共問(wèn)題相互依賴，也與其他領(lǐng)域的公共問(wèn)題存在著交叉或重疊。社會(huì)發(fā)展需要提高政府的社會(huì)動(dòng)員能力，但這種能力還不能滿足于解決社會(huì)公共問(wèn)題的需要，這種矛盾性是政府選擇政策工具時(shí)面臨的基本困境之所在。所以，運(yùn)動(dòng)式治理作為一種政府間的合作機(jī)制，具有某種程度的合理性[38]。唐的研究證明了科層式治理本身存在的缺陷，而運(yùn)動(dòng)式治理作為一種彌補(bǔ)方式蘊(yùn)含在科層體制內(nèi)部。

如此，不管是交替運(yùn)行還是內(nèi)涵于其中，運(yùn)動(dòng)式治理都成了一種彌補(bǔ)科層制困境的存在。這里的科層制困境不僅僅是科層制的僵化以及韋伯意義上的“理性的囚籠”，還是技術(shù)性手段面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的無(wú)力。正如有學(xué)者所指出的，轉(zhuǎn)型期不斷增生的問(wèn)題存在著高度的復(fù)雜性、異常性和相互依賴性，這使得政策的執(zhí)行存在著相當(dāng)程度的“技術(shù)性困難”[39]。在這種情況下，提高政府治理能力最為常規(guī)的辦法是國(guó)家制度建設(shè)，即依賴于正式官僚系統(tǒng)的發(fā)展來(lái)應(yīng)付日益難以控制的治理局面。但是科層式治理解決了一些問(wèn)題，同時(shí)又在內(nèi)部制造了新問(wèn)題，而且科層式治理還付出了脫離群眾的巨大代價(jià)[40]。陳柏峰也通過(guò)分析1978～2008年群眾路線在治安工作中的變遷指出，新時(shí)期的群眾路線受程序法治主義的限制，與群眾路線相伴的身體治理方式和德行治理方式逐漸衰落，而與專門工作相伴的技術(shù)治理方式卻未能有效替代，鄉(xiāng)村社會(huì)治安陷入了困境[41]。實(shí)際上，當(dāng)下西方社會(huì)普遍流行的治理范式，以及新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，在某種程度上也是為了回應(yīng)這一科層制的困境。運(yùn)動(dòng)式治理在某種程度上與其有異曲同工之妙。

四、群眾路線制度化的兩重困境

從上述這些爭(zhēng)論中可以發(fā)現(xiàn)，群眾路線的制度化推進(jìn)實(shí)際上面臨著雙重困境。它既無(wú)法解決科層體制本身所面臨的困境，也無(wú)法解決技術(shù)治理所面臨的與社會(huì)脫節(jié)的問(wèn)題。誠(chéng)然，制度化是所有現(xiàn)代國(guó)家的不懈追求，但在這個(gè)過(guò)程中，我們也許應(yīng)該好好檢視一下我們已有的制度遺產(chǎn)，看看在這個(gè)現(xiàn)代化的過(guò)程中我們得到了什么，又失去了什么。

首先，制度化與非制度化共同蘊(yùn)含在群眾路線的運(yùn)作中（同時(shí)也共存于科層制體制的運(yùn)作中），二者相互結(jié)合，共同構(gòu)成了一種中國(guó)特色的治理方式。在每一個(gè)層面，矛盾的雙方并不是如上述周雪光的研究所揭示的，是一個(gè)相互替代的關(guān)系，而是二者長(zhǎng)期共存，對(duì)立統(tǒng)一。在整個(gè)國(guó)家治理體制中，也是科層式治理體制與常規(guī)化的運(yùn)動(dòng)式治理共同構(gòu)成了國(guó)家治理體制的基本制度體系。并且，無(wú)論是在科層式運(yùn)作中，還是在運(yùn)動(dòng)式治理的過(guò)程中，都同時(shí)存在著制度化與非制度化兩種運(yùn)作機(jī)制。這是一個(gè)極其復(fù)雜的運(yùn)作體制與機(jī)制，因而也需要相當(dāng)大的靈活性來(lái)對(duì)其進(jìn)行駕馭。

正如我國(guó)歷史所顯示的，在不同時(shí)期，國(guó)家對(duì)于治理體制的偏重會(huì)有所不同。比如，在毛時(shí)代，就更傾向于采用運(yùn)動(dòng)式的治理體制，但是改革開放以來(lái)，運(yùn)動(dòng)式治理正不斷被科層式治理所吸納。對(duì)于一個(gè)面臨卡里斯馬型領(lǐng)導(dǎo)的更替，以及趕超現(xiàn)代化壓力的政權(quán)而言，對(duì)于穩(wěn)定秩序的訴求已經(jīng)超過(guò)了一切，官僚制也許不是一個(gè)最好的選擇，但在這種情境下，卻是一個(gè)“帕累托最優(yōu)”的選擇。這種制度化的訴求與非制度化治理的有效性之間存在巨大的張力。在當(dāng)前階段，更常見的是將非制度化的動(dòng)員主要局限于官僚體系內(nèi)部，而較少涉及到群眾動(dòng)員。這樣一種變相的妥協(xié)實(shí)際上進(jìn)一步彰顯了群眾路線制度化的困境。

在另一個(gè)層面，群眾路線雖然內(nèi)含有“反官僚主義”的成分，但反官僚主義并不反官僚制本身。正如王紹光根據(jù)武漢建立稅收體系的研究所揭示的，在建立新的官僚制度時(shí)，群眾路線作為一種工作方式在其中發(fā)揮了重要作用[42]。當(dāng)下，學(xué)者們顯然已經(jīng)關(guān)注到了這種簡(jiǎn)單制度化的后果。如呂德文通過(guò)對(duì)贛南版上鎮(zhèn)計(jì)劃生育工作1991～2001年的實(shí)踐過(guò)程的分析指出，群眾路線原本就是一系列矛盾對(duì)立的統(tǒng)一體，由于沒(méi)有有效的群眾動(dòng)員能力，簡(jiǎn)約治理資源不斷萎縮，致使強(qiáng)大的國(guó)家官僚動(dòng)員能力與薄弱的分類治理能力形成了巨大的反差，這也直接構(gòu)成了20世紀(jì)90年代農(nóng)村基層治理困境的根源[43]。該研究深刻地透視了社會(huì)動(dòng)員能力弱化之后，不僅簡(jiǎn)約治理無(wú)以為繼，就連運(yùn)動(dòng)式治理以及科層式治理通通變成了單向度的治理，無(wú)法獲得社會(huì)的回應(yīng)，從而無(wú)法有效運(yùn)作。賀雪峰也通過(guò)詳實(shí)的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查指出，在眾多資源密集型地區(qū)，缺乏群眾參與的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)形成了一種“狠人”主導(dǎo)的“分利秩序”，基層治理正日益變得“去政治化”[44]。在他們看來(lái)，當(dāng)前的基層社會(huì)正普遍面臨著“群眾失語(yǔ)，鄉(xiāng)村失序”的困境，一些有效的治理傳統(tǒng)已經(jīng)被摒棄，新的制度化設(shè)置卻并沒(méi)有取得成效。正如有學(xué)者所指出的那樣，村級(jí)治理的正規(guī)化和官僚化可能僅存于形式上，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，附帶繁瑣的文書卻沒(méi)有真正的工作[45]。由此，重新調(diào)整機(jī)關(guān)工作片面的規(guī)范化傾向，強(qiáng)調(diào)基層治理的綜合性以及半正式的簡(jiǎn)約治理，才是更為基礎(chǔ)性的群眾路線工作，惟有如此才能更好地為民服務(wù)。

上述這些研究清晰地展現(xiàn)了群眾路線制度化以來(lái)，基層治理所面臨的一些困境，這些困境背后也意味著黨的執(zhí)政合法性正日益遭受挑戰(zhàn)，而所有的這些困局至少部分和群眾路線的失效有關(guān)。不可否認(rèn)，形式上日漸規(guī)范的群眾路線實(shí)踐，正逐漸被官僚體系本身所吸納，并演變成官僚體系內(nèi)部的“空轉(zhuǎn)”，而離群眾本身愈來(lái)愈遠(yuǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

制度化是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)基本方向，也是現(xiàn)代國(guó)家治理體系建設(shè)的基本目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)也進(jìn)一步指出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。然而，黨中央和國(guó)家應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到理性治理的有限性，認(rèn)識(shí)到復(fù)雜治理的重要性，如此才不至于讓群眾路線這柄原本制約官僚主義、形式主義的利器，反而被官僚體系所綁架，在制度化的道路上既喪失了一線治理的靈活性，更喪失了其干群一體的本原，從而陷入到制度“內(nèi)卷化”的困境之中。

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責(zé)任編輯：徐慧楓

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1008-4479（2017）03-0061-07

2016-12-01

李元珍，女，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)楣舱吲c基層治理。