□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

社會組織參與道路交通治理工作的若干思考

□潘省橡

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

充分發(fā)揮社會組織在道路交通治理工作中的作用，有助于提高治理覆蓋面，促進道路交通安全穩(wěn)定，最大限度釋放警力，切實加強交通文明建設。要創(chuàng)新管理理念，充分認識社會組織在道路交通治理中的作用；注重組織建設，切實加強社會組織的培育力度；完善保障機制，切實加大對社會組織的扶持力度；加強領導引導，確保社會組織在健康的軌道上運行。

社會組織；交通治理；公共服務

在現(xiàn)代社會治理體系中，社會組織是社會治理主體的重要組成部分。黨的十八大以來，中央對加強社會組織作出了一系列部署與要求，提出“適合由社會組織提供的公共服務和解決事項，交由社會組織承擔”，強調要更好地發(fā)揮社會組織在公共服務和社會治理中的作用。道路交通治理工作是一項社會性、群眾性很強的工作，充分發(fā)揮社會組織在交通治理工作中的積極作用，是社會發(fā)展之大勢，是沖破思想藩籬之舉措，也符合改革創(chuàng)新之要求，更是加強和創(chuàng)新社會治理的一項重大任務，對維護道路交通安全，改善城市交通秩序，推進交通治理工作的可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義和長遠的歷史意義。

一、社會組織參與道路交通治理工作是發(fā)展趨勢

我國市場經(jīng)濟的發(fā)展引發(fā)了社會的深度轉型，并進而促進了社會個體的主體意識覺醒和各種社會組織能力的提升，社會組織大量涌現(xiàn)與成長壯大已成為不可逆轉的潮流和趨勢。社會組織發(fā)展與社會治理具有緊密的聯(lián)結關系和內在的作用機理。

（一）政策紅利為社會組織的發(fā)展提供了廣泛的空間?，F(xiàn)代社會的一個重要特征就是其功能結構的日益分化，表現(xiàn)為政府、企業(yè)和社會這三個既相互關聯(lián)又彼此獨立的組織或領域。黨的十八大以來，中央十分重視社會組織，社會組織建設得到了不斷加強。不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，厘清了政府、市場和社會的關系，明確了社會組織的地位和作用，是指導當前和今后一個時期我國社會組織改革發(fā)展工作的綱領性文件。認真領會和把握該意見精神，站在戰(zhàn)略和全局高度，進一步明確發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，是社會組織改革發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。因此，社會組織要圍繞黨和國家工作大局，自覺承擔社會責任，以人民利益為重，以增強服務功能、提高服務能力、提供優(yōu)質服務為己任，主動有序參與國家、社會、群眾和行業(yè)最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。道路交通治理工作處于社會問題的焦點和前沿地帶，更應創(chuàng)造上下同求，多元合作的工作機制。

（二）社會組織在社會治理中作用凸顯。社會組織是社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量，不可或缺。中央的一系列政策導向和文件精神，進一步明確了社會組織具有完善社會主義市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟價值作用；改進公共服務供給方式，加強和創(chuàng)新社會治理的社會價值作用；激發(fā)社會活力，鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎的政治價值作用。顯然，社會組織的地位與作用非常重要。隨著政府簡政放權，放手讓社會組織承接那些政府管不好、管不了、不該管的事務將成為一種趨勢，特別是隨著改革的不斷深入，必然催生社會組織的重建重構，也必然催促社會組織的發(fā)育發(fā)展，從而承擔更多的“政府能做不愿做”“企業(yè)想做不能做”的事情，真正成為解決時弊的利器。當前，社會組織作為社會治理體系的基本構件，已成為社會治理的重要支撐。特別是近年來，國家層面進一步加大了簡政放權力度，先后取消、下放了幾百項行政審批事項，其中多數(shù)放給市場機制調節(jié)或下放給地方政府，還有一部分交由社會組織通過行業(yè)自律和社會化服務方式解決。公安機關主管的保安、消防等社會組織，承擔起了資格認定、評比評審、教育培訓等工作，已取得了良好的效果。公安交警系統(tǒng)的設備檢測、事故鑒定、機動車檢測以及科技設施的維護等也一直交于第三方，有的地區(qū)還由道路交通安全協(xié)會承擔。這從一個側面昭示：社會組織作為獨立于政府與市場之外的“第三域”，其發(fā)展并非是孤立的，它們的生成得益于經(jīng)濟、政治條件的許可與滿足。

（三）社會組織承擔一些社會管理和服務工作是國際上較為普遍的做法。市場經(jīng)濟發(fā)達國家擁有大量社會組織，它們在經(jīng)濟、社會、科技、文化、環(huán)保等各個方面發(fā)揮著重要作用。不少國家建立了政府與社會組織合作治理公共事務的伙伴關系。如美國、加拿大、德國、法國、瑞典、日本等國家和地區(qū)在交通治理中的宣傳教育、科技創(chuàng)新、管理監(jiān)督、事故鑒定、事故現(xiàn)場救援以及交通咨詢服務等領域，積極發(fā)揮各類社會組織作用，有力地提升了道路交通安全管理水平。社會組織與政府工作上形成了優(yōu)勢互補，政府更加側重于宏觀決策和引導，社會組織更多地承擔具體事務性、服務性工作。不難看出，作為社會性、開放性很強的道路交通治理工作，讓社會組織參與十分必要，也有成熟的經(jīng)驗可供參考的。

二、社會組織參與道路交通治理工作的可行性

“社會管理”改為“社會治理”，這是我國社會治理理念的重大轉變，標志著傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代化社會治理轉型，政府對社會事務也由以往所強調的控制轉變?yōu)榉諈f(xié)調，這將促使政府真正轉型為服務型政府，使政府從管理者轉變?yōu)榉照摺?/p>

（一）社會組織中的主體本來就是道路交通主要參與者。道路交通安全協(xié)會一般由運輸企業(yè)、駕培機構、鑒定檢測機構、財產(chǎn)保險公司以及交通科技等與道路交通關聯(lián)度較高的企業(yè)組成，其客運企業(yè)、駕培機構交通安全主體責任落實如何，直接影響甚至決定著道路交通安全態(tài)勢。從近三年來全國重特大道路交通事故分析來看，一次死亡10人以上的道路交通事故，一般都是運輸企業(yè)的車輛肇事；一次死亡5人以上的道路交通事故，80%以上也是運輸企業(yè)車輛肇事。因此，一方面，要通過行業(yè)協(xié)會等社會組織引導引領企業(yè)交通安全的自治、專治、共治，以最大限度地降低風險，最大限度地排除隱患，把事故發(fā)生幾率降到最低程度，這無疑也是政府、社會、企業(yè)的一致目標；另一方面，通過行業(yè)協(xié)會等社會組織，對其成員單位的行為進行引導、規(guī)范約束以及權益維護，可有效避免發(fā)生交通事故后引發(fā)的一系列社會問題，積極預防和減少矛盾糾紛，提高風險防控能力，提高社會治理水平。

（二）社會組織可承接公安機關交通治理責權邊界外的工作。由于公安交管部門承擔著大量的非行政執(zhí)法和非刑事執(zhí)法工作，不可避免地影響其主業(yè)和主陣地建設，也不可避免會出現(xiàn)管理的漏洞和服務空檔，導致管理服務的諸多不規(guī)范甚至產(chǎn)生利益驅動等行為而廣受詬病。事實上，一些業(yè)務或關聯(lián)性項目如執(zhí)法告知增值業(yè)務、交通信息提醒、交通事故調解、事故車輛施救、交通事故救助基金的評估、駕駛人考試場地檢驗以及重點駕駛人的再教育等事項，完全可以交于社會組織來承擔，其說服力將會更強。對一些評價、評估性項目，如公交分擔率、道路守法率、交通擁堵指數(shù)、公眾對交通秩序和交通安全的滿意率、交警執(zhí)法的公信力等也應摒棄自我評價、自我評估，徹底改變行政機關“包打天下”“一包到底”的做法，使行政機關回歸本來屬性，把該做的工作做好、該管的事情管好。

（三）交通安全宣傳離不開社會組織的廣泛參與。交通安全宣傳教育在整個道路交通安全工作中有著非常重要和不可替代的作用。一直以來，各級公安交管部門投入了大量的財力和物力開展交通安全宣傳工作，建立健全了各類交通安全宣傳平臺、載體和渠道，收到了一定的社會效益。但隨著新媒體的廣泛應用，以及交通參與者的多樣性，僅靠行政機關的人力資源無疑難以滿足全方位的交通安全宣傳教育的需求。社會組織絕大多數(shù)扎根于基層，活躍于社區(qū)、農村，分布在各個領域，在了解和滿足公眾需求方面具有獨特優(yōu)勢，由社會組織來承擔交通安全宣傳工作，更容易讓交通安全宣傳教育入耳入腦，針對性、有效性會更強，真正使宣傳教育做到外化于形，內化于心。

（四）農村地區(qū)交通治理需要社會組織的積極參與。農村道路存在的交通安全問題，不僅危及人民群眾的生命財產(chǎn)安全，而且關系到農村地區(qū)社會治安穩(wěn)定，影響農村經(jīng)濟社會發(fā)展。盡管一直以來各地沒有放松對農村地區(qū)的道路交通安全工作，但更多的還是“靠天吃飯”。由于汽車進入廣大的農村地區(qū)，保障農民出行安全，加強農村道路交通安全工作，已成為交通治理工作亟待解決的課題。依托社會組織加強和改進農村交通安全工作不但具有現(xiàn)實的可能，而且具有很大的工作潛力?？h級主管的道路交通安全協(xié)會應通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立實體機構代替臨時性交通管理組織，實行實體化運行，開展交通安全輔助性、基礎性工作，既可有效解決農村交通管理的短期行為，實現(xiàn)長效管理，也可有效拓寬經(jīng)費保障渠道、解決管理實體合法性等問題，還可大大減輕公安交通管理部門工作壓力，避免各種風險，真正解決農村交通安全這塊“短板”，使農村交通安全形勢逐步趨于穩(wěn)定。

三、社會組織在道路交通治理工作中具有重要作用

充分發(fā)揮社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業(yè)的作用，這是國家對社會組織功能定位的新概括，為社會組織的發(fā)展指明了方向。交通治理任務繁雜、涉及面廣泛，發(fā)揮社會組織的作用，具有廣闊的前景。

（一）提高管理覆蓋面，離不開社會組織的輔助作用。社會多元治理主體的有效銜接和良性互動是社會動態(tài)穩(wěn)定和諧的基礎。當前，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展正處于社會轉型期，一些社會矛盾不斷涌現(xiàn)并通過道路交通秩序狀況表現(xiàn)和釋放出來。交通供給歷史“欠賬”和車輛持續(xù)增長帶來的供需矛盾使原本繁重的管理壓力陡增。盡管通過“硬著陸”的方式，交通安全事故總量得到較好的控制，但由于警力不足等原因，對有些時段的農村道路、城鄉(xiāng)結合部及部分城市支路的交通安全監(jiān)管，公安交管部門可謂鞭長莫及。依托社會組織，實行行業(yè)、區(qū)域的自治，組織志愿者力量以及“三社聯(lián)動”，可有效填補監(jiān)管空白點和盲區(qū)，織密道路交通安全防控網(wǎng)，對交通治理起到拾遺補缺的作用。

（二）促進交通安全穩(wěn)定，離不開社會組織的助推作用。近年來，道路交通事故數(shù)量居高不下，已經(jīng)成為影響公共安全的重要因素之一。城市道路擁堵等問題突出，嚴重降低了道路通行效率，影響人民群眾生產(chǎn)生活，制約經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。中央提出要“改進社會治理方式”“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制”等，為社會組織參與道路交通治理工作提供了強有力的政策支撐。社會組織通過設立代表機構、分支機構、實體機構等形式，不但能夠參與基礎性、源頭性交通治理工作，共同預防和減少交通事故，而且在交通事故施救、矛盾調處、心理疏導、促進當事人和解等方面也可大有作為，是維護社會和諧穩(wěn)定不可或缺的一支重要力量。

（三）最大限度釋放警力，離不開社會組織的助力作用。長期以來，公安交管部門一邊認為警力不足，一邊卻工作“大包大攬”、機關化等問題越來越突出，更有甚者，管理與服務無邊界延伸，阻礙并影響交通治理事業(yè)的發(fā)展。在強調向管理、向素質、向科技要警力的同時，要響亮地提出向改革、向機制、向社會力量要警力。正如中央政法委書記孟建柱同志近期在全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議上指出的，“面對紛繁復雜的社會事務，政府要保持必要的謙抑，把那些不擅長、做不好的事情交給社會組織去做，效果可能會更好?！痹诂F(xiàn)代社會，政府單打獨斗已不適應人們對公共服務需求多樣化、社會問題復雜化的新形勢，政府、市場、社會扮演不同角色，有著不盡相同的資源手段、行為方式、責任擔當，只有分工負責、良性互動，才能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同治理好社會。

（四）加強交通文明建設，離不開社會組織的積極作用。交通文明是城市文明的窗口，也是城市形象的一張名片。文明創(chuàng)建活動已經(jīng)做了幾十年了，交通文明專題宣傳教育工作也已經(jīng)做了多年，投入的人力財力物力不可謂不大，形式不可謂不豐富，但收效甚微。任何事物都有內在規(guī)律可循，交通文明建設也是如此，僅靠政府主導、輿論宣傳、活動開展、嚴管重處等路徑恐怕難以為繼。如交通違法行為查處數(shù)每年呈兩位數(shù)百分比上升，但交通秩序并沒有根本上的改觀和改變。杭州公交車斑馬線禮讓獲得公眾的普遍好評，起到良好的示范效應，而推動這些行動的并不是主管部門，而是企業(yè)自律、自治。文明始于心踐于行，依托社會組織的行業(yè)性、專業(yè)性、群眾性特征，大力創(chuàng)新交通文明建設的內容、方式以及手段，采取條與塊結合，獎勵與處罰結合，自律與他律結合，專業(yè)性與群眾性結合，將成為推動交通文明建設的一個重要切入點。

四、推動社會組織參與道路交通治理工作的建議

社會組織是社會治理的重要主體和依托。引導社會組織參與交通治理工作，既是一個系統(tǒng)工程，也是一個漸進過程，需要理念觀念的轉變、政策資金的支持，而且更需要社會組織以自身能力和水平的提高來確保能夠在正確的軌道上依法、合規(guī)、高效運行。

（一）創(chuàng)新管理理念，充分認識社會組織在交通治理中的作用。社會組織是溝通國家和社會、政府與民眾的橋梁，是社會治理逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要增長極。正如單憑國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下，不會有經(jīng)濟的真正繁榮，政府包辦社會治理，同樣不可能實現(xiàn)社會善治。以國有經(jīng)濟為主體多種所有制形式并存，與以政府為主導各社會主體協(xié)同治理，是經(jīng)濟與政治兩個領域具有基礎性意義的根本性制度安排。公共權力向社會回歸是不可逆轉的歷史趨勢。交通治理是一個復雜的綜合體，從宏觀到微觀、從理念到實踐，實行綜合治理是現(xiàn)代交通治理不可或缺的。各級行政管理部門不但要開放心態(tài)、寬廣胸襟，更要革弊鼎新、與時俱進，克服思維慣性、體制慣性，充分發(fā)揮社會組織在促進經(jīng)濟發(fā)展、管理社會事務、提供公共服務中的積極作用，努力實現(xiàn)社會共治。當然，也不要過分夸大社會組織的效應，把社會組織看作萬能“鑰匙”?？傊?，要重新評估管理服務現(xiàn)狀，查找問題根源，找準對策措施，借改革創(chuàng)新之機，厘清職責邊界，全面推進公安交通管理工作的可持續(xù)發(fā)展。

（二）注重組織建設，切實加強社會組織的培育力度。當前，道路交通安全協(xié)會或機動車駕駛員協(xié)會等從事交通安全工作的社會組織，由于種種原因，不僅數(shù)量少、規(guī)模小、能力低、服務弱、發(fā)展不平衡，而且存在不少“僵死”協(xié)會，加之一些領導干部存在的“多一事不如少一事”以及協(xié)會“無用論”等認識誤區(qū)甚至錯誤觀念，不少道路交通安全協(xié)會從上世紀90年代開始，經(jīng)歷了初創(chuàng)期、成長期，到現(xiàn)在的衰弱期、萎縮期，不僅與現(xiàn)代社會發(fā)展不相適應，與其他社會組織發(fā)展不相一致，也與交通治理發(fā)展不匹配。各級行政管理部門要借中央和各級政府重視社會組織的有利契機，開展新一輪重組重建工作，形成寶塔型社會組織結構，厘清各層次社會組織職責邊界和主體任務，特別要借《道路交通安全法》修改之機，明確社會組織參與道路安全治理的權利義務等內容，使社會組織參與交通治理法制化、制度化。要建立社會組織培育孵化基地平臺建設，優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，真正使社會組織成為行政管理部門的好助手、基層民警的好幫手。

（三）完善保障機制，切實加大對社會組織的扶持力度。各級公安機關特別是公安交管部門要大力支持社會組織參與交通治理。孟建柱同志在全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議上指出，要“加快培育與現(xiàn)代社會治理結構相適應的公益性、互助性社會組織，支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)展，發(fā)揮好他們在參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、化解矛盾糾紛中的重要作用?！闭畬ι鐣M織的扶持是多方面的，主要在“兩個打通”“一個跟緊”上予以扶持和培育?！皟蓚€打通”即打通“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”的渠道，向社會組織開放更多的公共資源和社會空間；打通政府向社會力量購買服務、財政補貼、項目補助等資金支持的渠道，將有限的公共資源用于社會組織的發(fā)展?！耙粋€跟緊”就是對社會組織的監(jiān)督管理要跟上，不斷提升社會組織的可持續(xù)運營能力。

（四）加強領導引導，確保社會組織在健康的軌道上運行。社會組織要在交通治理中發(fā)揮積極作用，必須注重自身建設，努力提高參與能力、服務能力。各級行政管理部門要指導引導社會組織依法依規(guī)開展活動，獨立承擔法律責任，堅持非營利性原則。各層次社會組織應通過加強機制建設，完善法人治理結構和民主機制，使之成為權責明確、運轉協(xié)調、制衡有效的法人主體。要規(guī)范服務行為，提高誠信度和公信力。加強專業(yè)化人才隊伍建設，注重協(xié)會建設和發(fā)展的規(guī)模效應，形成省、市、縣三級網(wǎng)絡體系，延伸管理與服務觸角，暢通社會治理的“毛細血管”，形成網(wǎng)絡化機制，擴大交通治理的活力和張力。

[1]顧朝曦.充分發(fā)揮社會組織在城市治理中的積極作用[J].中國社會組織，2014（11）.

[2]李立國.全面領會和把握好《意見》精神促進社會組織健康有序發(fā)展[J].中國社會組織，2016（17）.

[3]李立國.簡政放權應發(fā)揮社會組織積極作用[N].人民日報，2014-09-29（12）.

[4]郭飛揚，杜明.鋪就社會平安基石——我省社會治安綜合治理創(chuàng)新工作綜述[N].法制生活報，2017-01-04（1）.

（責任編輯：田禾）

“‘楓橋經(jīng)驗’與和諧社會”欄目由中共浙江省委政法委員會研究室本刊編輯部合辦

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1674-3040（2017）01-0025-04

2016-10-20

潘省橡，浙江省公安廳交管局調研員。