樊崇義

北京師范大學(xué)“京師首席專家”

北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院特聘教授

中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽院長、教授

在我國，檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)。關(guān)于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定是逐步發(fā)展和強化的。其中，2012年新《刑事訴訟法》遵循“強化法律監(jiān)督、實現(xiàn)公平正義”的基本宗旨，擴展訴訟監(jiān)督的范圍，增添訴訟監(jiān)督的內(nèi)容，豐富訴訟監(jiān)督的手段，明確訴訟監(jiān)督的效力，強化訴訟監(jiān)督的責(zé)任，健全訴訟監(jiān)督的程序。1參見卞建林、李晶：《刑事訴訟法律監(jiān)督制度的健全與完善》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2012年第3期?？梢哉f，我國檢察監(jiān)督制度迎來新的發(fā)展契機。隨后，《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017 年工作規(guī)劃）》要求進一步完善檢察體制，優(yōu)化檢察職權(quán)配置，強化法律監(jiān)督、強化自身監(jiān)督，發(fā)展和完善中國特色社會主義檢察制度。2016年 7月，第十四次全國檢察工作會議強調(diào)，要以深化司法體制改革為契機，以維護社會公平正義和司法公正為目標，完善檢察監(jiān)督體系，提高檢察監(jiān)督能力。首次提出“檢察監(jiān)督體系”的概念。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督體系是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能的制度體系，包括檢察機關(guān)法律監(jiān)督各領(lǐng)域的法律規(guī)范、體制機制和工作制度，是與行政權(quán)、審判權(quán)分離制衡的，包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、批準逮捕權(quán)以及對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的監(jiān)督權(quán)、提起公益訴訟權(quán)、檢察事務(wù)權(quán)等在內(nèi)的協(xié)調(diào)運行的制度體系。2參見徐漢明：《在“四個全面”戰(zhàn)略布局中加快推進法律監(jiān)督體系和法律監(jiān)督能力現(xiàn)代化》，載《人民檢察》2016年第12—13期。此后，我國檢察監(jiān)督制度及其法律監(jiān)督體系的現(xiàn)代化改革有了更明確的努力方向。2016年，國家啟動監(jiān)察制度改革及其試點工作，對我國檢察制度、尤其是法律監(jiān)督職能形成前所未有的重大影響。2017年，全國人大常委會《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》，2017年6月27日），正式確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，檢察監(jiān)督職能場域的擴充有待配套銜接。而且，隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷推進，偵查監(jiān)督的地位和重要性漸成共識，但問題與挑戰(zhàn)仍不減。至此，我國檢察制度的當(dāng)代發(fā)展又迎來新的挑戰(zhàn)和契機。

一、堅持檢察機關(guān)的法律監(jiān)督憲法定位不動搖

檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機關(guān)。這是檢察制度現(xiàn)代化建設(shè)的基本坐標。應(yīng)堅持憲法定位不變，確保檢察機關(guān)在新形勢下依法獨立行使檢察權(quán)。

（一）國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)

《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！狈杀O(jiān)督既是我國檢察制度最基本的內(nèi)涵，也是我國檢察制度持續(xù)發(fā)展的基本方向。

1．權(quán)力制約與法律監(jiān)督的共濟

以法律監(jiān)督為根本屬性的我國檢察制度，是人民代表大會制度的重要組成部分，是黨和人民在社會主義民主法制建設(shè)進程中作出的正確的歷史性選擇，具有鮮明的中國社會主義特色。檢察機關(guān)作為我國的專門法律監(jiān)督機關(guān)，肩負維護國家法律的統(tǒng)一正確實施、保障在全社會實現(xiàn)公平和正義的重要職責(zé)。進而，我國確立了控權(quán)型為基本導(dǎo)向的當(dāng)代檢察制度，對其他權(quán)力進行監(jiān)督制約。3參見樊崇義：《刑事訴訟法哲理思維》，中國人民公安大學(xué)出版社2010年版，第312—316頁。

一方面，應(yīng)重申法律監(jiān)督權(quán)的本源。我國檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督具有憲法本源基礎(chǔ)，法律監(jiān)督具有專門性、強制性和廣泛性等特征。所謂“本源性”，是指我國是人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是人民當(dāng)家做主、行使自身權(quán)力的基本形式。國家權(quán)力機關(guān)為了維護國家法制的統(tǒng)一，必然對行政、審判、檢察機關(guān)等職務(wù)活動開展監(jiān)督。為了提高監(jiān)督的專門性與獨立性，依法將權(quán)力授予專門的法律監(jiān)督機關(guān)，由人民檢察院行使。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力直接源于人民，是國家權(quán)力的直接組成部分。當(dāng)前，理論上對檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位與法律監(jiān)督權(quán)存有一些質(zhì)疑，對此，應(yīng)從哲學(xué)的高度，從實然切換到應(yīng)然角度作出說明：一是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的一元分立論。我國人民代表大會制度決定應(yīng)設(shè)置法律監(jiān)督機關(guān)，單設(shè)專門的法律監(jiān)督權(quán)，與行政權(quán)和審判權(quán)相分離。這是一元分立架構(gòu)下對權(quán)力運行和制約的必然選擇。二是對立控制論。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，將辯證唯物主義的對立統(tǒng)一規(guī)律嵌入國家權(quán)力機關(guān)的運行過程，以保證權(quán)力的正常運行和相互制約的科學(xué)性。4參見樊崇義：《法律監(jiān)督職能哲理論綱》，載《人民檢察》2010年第1期。

另一方面，法律監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是具有司法監(jiān)督性質(zhì)的國家權(quán)力。為了防止司法權(quán)力異化為恣意與濫用的侵略性力量，防止司法權(quán)被不恰當(dāng)?shù)匦惺共⒁l(fā)負面影響，應(yīng)明確界定司法權(quán)作用的范圍、運行方式及程序等，設(shè)置具體的控制和約束措施。法律監(jiān)督制度正是控制和約束刑事司法權(quán)并保障其正當(dāng)運行的制度性措施5參見向澤選：《法律監(jiān)督的根據(jù)及實踐中的問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2005年第2期。，也是追求客觀公正理念的體現(xiàn)。法律監(jiān)督和公訴作為檢察權(quán)的兩個組成部分和兩種基本職能，加強公訴職能與法律監(jiān)督的效果是辯證的關(guān)系，公訴是手段，法律監(jiān)督是目的，共同實現(xiàn)法制的統(tǒng)一是基本效果。6參見樊崇義：《法律監(jiān)督職能哲理論綱》，載《人民檢察》2010年第1期。檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，既擔(dān)負追訴犯罪的訴訟職責(zé)，又擔(dān)負維護人權(quán)、保障訴訟活動依法進行的監(jiān)督職責(zé)，旨在維護法律統(tǒng)一實施和公正司法。檢察機關(guān)雖行使公訴權(quán)，但并非“控方當(dāng)事人”，行使審判監(jiān)督權(quán)絕非確立“法官之上的法官”。

2．訴訟監(jiān)督的本體屬性與高效運行

檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)，主要指向公安機關(guān)的偵查活動、人民法院的審判活動和刑罰執(zhí)行機關(guān)的活動。由于法律監(jiān)督的對象依附于刑事訴訟活動，參與和監(jiān)督刑事訴訟活動是檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督的基本途徑。進而，我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是以訴訟為基點和依托，針對具體案件和訴訟行為的合法性、公正性的監(jiān)督。這是法律監(jiān)督的司法化基本屬性，既決定遵循程序正義的基本要求，也決定訴訟監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重點，而后者的高效運行需要相應(yīng)的配套措施。

首先，控辯審關(guān)系的協(xié)同優(yōu)化?！缎淌略V訟法》第7條規(guī)定，公安機關(guān)、檢察機關(guān)在辦理刑事案件中應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約。這是訴訟監(jiān)督的法定依據(jù)，也是訴訟監(jiān)督的難點。在以審判為中心的訴訟制度改革中，控辯審關(guān)系的新變化和發(fā)展，對訴訟監(jiān)督的實現(xiàn)提出新的要求。7參見孫遠：《“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”原則之教義學(xué)原理——以審判中心主義為視角》，載《中外法學(xué)》2017年第1期。概言之：一是檢察機關(guān)對審判活動的訴訟監(jiān)督，是同級機關(guān)之間的程序性的監(jiān)督糾錯權(quán)，法院仍掌握實體性的處置決定權(quán)，因而，“在法院之上再設(shè)立一個超越審判權(quán)的監(jiān)督機關(guān)”的擔(dān)憂并不存在。而且，公訴權(quán)的具體權(quán)能均具有法律監(jiān)督屬性，公訴權(quán)主要制約偵查權(quán)與審判權(quán)，公訴權(quán)的追訴功能與審判監(jiān)督功能既不對立也不可分割。8參見萬春、高景峰：《論法律監(jiān)督與控、辯、審關(guān)系》，載《法學(xué)家》2007年第5期。二是按照我國現(xiàn)行的檢警關(guān)系，檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案、偵查活動實行法律監(jiān)督。公安機關(guān)立案、偵查，應(yīng)接受檢察機關(guān)的監(jiān)督與檢驗。檢察機關(guān)可以依法介入公安機關(guān)偵查活動，保證及時、有效地監(jiān)督糾正偵查中的違法行為，引導(dǎo)公安機關(guān)合法地開展偵查和獲取、固定證據(jù)。三是控辯平等與法律監(jiān)督的兼容性?？剞q平等與法律監(jiān)督的指向不同，但均是為了實現(xiàn)司法公正，不存在非此即彼的根本對立，也不存在“控方的訴訟地位遠遠高于辮方”的制度定位問題。9參見張智輝、黃維智：《控辯平等與法律監(jiān)督》，載《人民檢察》2006年第11期。

其次，法律監(jiān)督方式的補強?！缎淌略V訟法》雖規(guī)定檢察機關(guān)的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)限，卻缺乏可操作性強、有效性足的監(jiān)督措施，嚴重制約法律監(jiān)督的效果。在修改《人民檢察院組織法》時，應(yīng)積極吸納實踐探索的成果，有針對性地重點增加一些普適性的法律監(jiān)督方式，如調(diào)閱卷宗材料、調(diào)查核實相關(guān)案件情況、建議更換辦案人員、提出檢察建議、督促提起公益訴訟等。10參見王守安：《法律監(jiān)督方式與檢察院組織法的修改》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。而且，應(yīng)當(dāng)強化法律監(jiān)督說理，尤應(yīng)根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實行檢察官以案釋法制度的規(guī)定》（2017年）的基本要求，積極推動“以案釋法”工作。

3．法律監(jiān)督的專門立法化

全國各省級地方性法律監(jiān)督立法先后出現(xiàn)，反映出檢察機關(guān)重視法律監(jiān)督工作。但立法條文的宣言化、口號化，并未提升法律監(jiān)督能力，也未有效改善法律監(jiān)督效果。目前，我國尚未有專門化的法律監(jiān)督立法，一定程度上影響和制約了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。法律監(jiān)督的專門化立法是檢察實踐的迫切需要，是加強監(jiān)督制約司法權(quán)的需要，是正面回應(yīng)地方人大推動法律監(jiān)督工作的迫切需要。11參見甄貞：《法律監(jiān)督專門化立法之必要性考察》，載《人民檢察》2011年第9期。只有通過統(tǒng)一的監(jiān)督立法，才能從根本上解決檢察機關(guān)在開展法律監(jiān)督工作中遇到法律依據(jù)不足、監(jiān)督不力等共性問題，有效破解檢察機關(guān)法律監(jiān)督效力弱等難題。為了使檢察制度體系化、定型化、成熟化、法律化，法律監(jiān)督組織體系更科學(xué)、法律監(jiān)督職權(quán)體系更完備，應(yīng)制定《法律監(jiān)督法》，規(guī)定法律監(jiān)督基本內(nèi)容，健全檢察監(jiān)督的科學(xué)運行機制。12參見張雪樵、王曉霞：《司法規(guī)律視野下法律監(jiān)督的立法完善》，載《人民檢察》2010年第10期。根據(jù)《立法法》，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會出臺決議或者決定，在立法上體系化地明確檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，重點規(guī)定法律監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)機制、檢察機關(guān)的法律監(jiān)督手段、被監(jiān)督者接受監(jiān)督的義務(wù)及相應(yīng)的法律后果、刑事法律監(jiān)督程序的細化等內(nèi)容。

（二）獨立行使檢察權(quán)的貫徹落實

《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！边@賦予檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的地位，也實質(zhì)上決定檢察機關(guān)可以真正有效履行法律監(jiān)督職能。

1．獨立行使的具體實現(xiàn)

法律監(jiān)督是為了保障法律的統(tǒng)一正確實施，依法獨立開展法律監(jiān)督，才能彰顯法律監(jiān)督的本質(zhì)。依法獨立行使檢察權(quán)與開展法律監(jiān)督，其核心內(nèi)涵為：一是檢察法律監(jiān)督是檢察機關(guān)獨有的國家權(quán)力，其他國家機關(guān)、團體和個人都無權(quán)行使；二是檢察法律監(jiān)督必須依照法定的范圍、程序和方法開展監(jiān)督，不得隨意行事；三是檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督不受其他機關(guān)、團體和個人的干涉。

但是，我國檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)尚未得到制度上的充分保障，在對外關(guān)系上主要表現(xiàn)為司法地方化，在內(nèi)部則主要表現(xiàn)為過度行政化。為此，在外部保障上，仍應(yīng)推動省級以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理制度等改革，推動跨區(qū)設(shè)院與巡回法庭的完善。在內(nèi)部保障上，明確規(guī)定檢察一體化原則，形成下級檢察機關(guān)有效抵御外部不當(dāng)干擾的體制保障，突出檢察官司法辦案主體地位，實行司法責(zé)任制，建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究制度等。

特別是在新形勢下，檢察權(quán)的獨立行使，應(yīng)著重解決以下三個方面的問題：（1）立足員額制改革，各級檢察機關(guān)要明確檢察人員職責(zé)權(quán)限，全面推行檢察官辦案責(zé)任制，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、制約有力、運行高效的檢察權(quán)運行機制，真正做到“誰辦案，誰負責(zé)，誰決定，誰負責(zé)”。各級檢察機關(guān)既要重視賦予檢察官在司法辦案中相對獨立依法決定的權(quán)力，又要堅持檢察一體化原則，堅持突出檢察官主體地位與檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作相統(tǒng)一。13參見王治國等：《構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰制約有力運行高效的檢察權(quán)運行機制》，載《檢察日報》2017年7月13日。（2）認真落實最高人民檢察院關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見。權(quán)力清單的基本功能是明確檢察委員會、檢察長、檢察官在司法辦案中的職責(zé)權(quán)限，關(guān)鍵是準確界定相互間的權(quán)力關(guān)系和功能界限。（3）應(yīng)注重法律監(jiān)督程序的司法化?？茖W(xué)設(shè)置一套符合司法特質(zhì)的法律監(jiān)督程序，嚴格依照法定程序開展法律監(jiān)督工作，使法律監(jiān)督更合理化、科學(xué)化、公正化。

2．接受監(jiān)督的內(nèi)在屬性

我國檢察權(quán)包含法律監(jiān)督和刑事追訴兩大權(quán)能，法律監(jiān)督和刑事追訴統(tǒng)一于檢察權(quán)，但又在檢察權(quán)之下作出適度的分離。這體現(xiàn)監(jiān)督和制約的內(nèi)在特點，貫穿了“完善監(jiān)督和制約機制”的憲法原則與體系要求，有助于優(yōu)化檢察機關(guān)職能配置，使檢察機關(guān)的公訴權(quán)處在監(jiān)督之下。依法獨立行使檢察權(quán)與接受相應(yīng)的監(jiān)督是辯證的關(guān)系，主要包括：（1）與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。 一方面，檢察機關(guān)必須堅決服從黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，各級黨委必須保障檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，搞好法律監(jiān)督工作。（2）接受廣泛的監(jiān)督。法律監(jiān)督權(quán)的受制約性，意味著法律監(jiān)督不是高高在上、不受制約的，具體法律監(jiān)督權(quán)能的行使也并非毫無限制，而是受相關(guān)機關(guān)的制約。檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督要自覺置身于權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督之下, 既要受偵查機關(guān)、人民法院與受當(dāng)事人的制約，也包括接受政協(xié)的民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。當(dāng)前，對于檢察機關(guān)直接偵查起訴的案件，缺乏外部監(jiān)督機制，不符合分權(quán)與制衡原則。

二、平穩(wěn)銜接監(jiān)察委改革的總體考量

中央辦公廳《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（2016年11月7日）、第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》，自2016年12月26日起施行）相繼出臺，意味著設(shè)立監(jiān)察委員會的戰(zhàn)略部署步入正軌。其中，檢察制度與國家監(jiān)察委改革的制度銜接成為焦點，檢察機關(guān)的自偵案件管轄、職務(wù)犯罪預(yù)防、檢察機關(guān)的審查起訴、法律監(jiān)督等均牽扯其中。如何實現(xiàn)平穩(wěn)過渡是全新課題。

（一）檢察監(jiān)督職能的重整

監(jiān)察委改革對檢察機關(guān)的影響已成既定事實，檢察機關(guān)的職能重整成為二者對接的重要前提，也是檢察機關(guān)在新條件下強化檢察監(jiān)督職能的又一契機。

1．檢察權(quán)及其行使的獨立性

我國《刑事訴訟法》確立偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的專屬原則，意味著偵查權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)專由公安機關(guān)、檢察院和法院行使，其他機關(guān)、團體和個人都無權(quán)行使這些權(quán)力。然而，隨著查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合并入監(jiān)察委員會以后，檢察機關(guān)的“職能”分量、檢察權(quán)的地位、檢察權(quán)的獨立地位及其行使狀態(tài)被迫“瘦身”。關(guān)于監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系，官方認為，監(jiān)察委員會是由國家權(quán)力機關(guān)設(shè)立的監(jiān)督機關(guān)，與公安、檢察機關(guān)等執(zhí)法和司法機關(guān)性質(zhì)完全不同。反腐敗針對的職務(wù)犯罪區(qū)別于一般刑事犯罪，國家監(jiān)察法也區(qū)別于刑事訴訟法；監(jiān)察機關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡單套用司法機關(guān)的強制措施。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用國家監(jiān)察法，案件移送檢察機關(guān)后適用刑事訴訟法。14參見《使黨的主張成為國家意志》，載http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html，2017年7月17日訪問。然而，根據(jù)《試點決定》，國家監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)與處置權(quán)，從內(nèi)容與強制性上看，與“刑事偵查權(quán)”其實無異；如果脫離《刑事訴訟法》的制約，必然對檢察權(quán)的獨立地位與檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)形成沖擊。基于權(quán)力配置與權(quán)力制約的基本屬性，監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)之間，仍應(yīng)遵循分工負責(zé)、互相配合、互相制約的憲法原則。人民檢察院作為由憲法確立的法律監(jiān)督機關(guān)的地位絕不能動搖，也絕不能改變。雖然監(jiān)察委與紀委合署辦公，作為黨的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，對反腐敗工作擁有組織協(xié)調(diào)的職權(quán)，卻不得違規(guī)干預(yù)檢察院和法院依法獨立行使職權(quán)。15參見陳光中：《關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。對此，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》第 42 條明確規(guī)定：“案件移送司法機關(guān)后，執(zhí)紀審查部門應(yīng)當(dāng)跟蹤了解處置情況，發(fā)現(xiàn)問題及時報告，不得違規(guī)過問、干預(yù)處置工作?！倍?，為了從根本上解決相互監(jiān)督不明的問題，應(yīng)當(dāng)制定《反腐敗特別程序法》或《國家監(jiān)察法》，依法規(guī)定，合理授權(quán)，保障檢察權(quán)的獨立地位及其獨立行使環(huán)境。

2．審查起訴的依法行使

《試點決定》強調(diào)，試點地區(qū)的監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取留置等措施；對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴。這是因為根據(jù)權(quán)力分工原理，反腐權(quán)力之間也應(yīng)相互監(jiān)督制約。批捕權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)是司法機關(guān)的權(quán)力，國家監(jiān)察機關(guān)在性質(zhì)上不是司法機關(guān)，國家監(jiān)察委員會不能越俎代庖，而應(yīng)按照《刑事訴訟法》的規(guī)定處理，不能行使檢察機關(guān)的公訴權(quán)，更不能行使審判機關(guān)的審判權(quán)。對涉嫌職務(wù)犯罪的案件，必須移送檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)依法提起公訴，由人民法院依法審理和判決。對監(jiān)察委員會移送的案件，檢察機關(guān)如果認為不構(gòu)成犯罪，可以依法撤案或者做出不予逮捕以及不起訴決定。比如，在北京監(jiān)察委“留置措施”第一案中，北京市通州區(qū)監(jiān)察委員會出具的發(fā)案到案經(jīng)過、工作紀實、留置決定書、關(guān)于給予李某開除處分的決定證明：2017年1月，李某主動向單位交代挪用公款的犯罪事實；同年4月7日，北京市通州區(qū)監(jiān)察委員會對其采取留置措施；同年4月19日，北京市通州區(qū)監(jiān)察委員會給予其開除處分；同年5月5日，經(jīng)北京市通州區(qū)人民檢察院決定，北京市公安局通州分局對其執(zhí)行逮捕，并由北京市通州區(qū)人民檢察院負責(zé)審查起訴。16參見北京市通州區(qū)人民檢察院京通檢職檢刑訴（2017）2號起訴書（指控被告人李某犯挪用公款罪）；北京市通州區(qū)人民法院（2017）京0112刑初416號刑事判決書。

在此基礎(chǔ)上，監(jiān)察委員會原則上不應(yīng)被賦予最終的處置權(quán)限。從權(quán)力分工與職能制約的角度看，監(jiān)察機關(guān)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項權(quán)限，但在發(fā)現(xiàn)調(diào)查對象涉及刑事犯罪時，監(jiān)察委員會只能移送司法機關(guān)處理，而無權(quán)自行做出決定，監(jiān)察機關(guān)的處置權(quán)限更偏重程序性而非實體性。然而，對于未構(gòu)成刑事犯罪而僅構(gòu)成行政違紀的，可以由監(jiān)察委員會直接給予行政處分，或由監(jiān)察委員會提出處理建議由原機關(guān)進行處置。有觀點認為，從保障被調(diào)查人的救濟權(quán)及權(quán)責(zé)統(tǒng)一的角度出發(fā)，由監(jiān)察委員會向原機關(guān)提出處理建議，原機關(guān)處理后向監(jiān)察委員會反饋結(jié)果更為妥當(dāng)。17參見馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。應(yīng)該說，該看法有其可取之處，有助于程序的合理分流。

據(jù)此，國家監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)在法律監(jiān)督上既有區(qū)別，又有聯(lián)系。只有妥善地解決國家監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)的相互監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)關(guān)系，杜絕國家監(jiān)察委員會代為行使司法機關(guān)的權(quán)力，規(guī)范監(jiān)察委員會依法行使執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，才能促使監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)的平穩(wěn)對接。比如，北京市人民檢察院展開有效探索，正式下發(fā)職務(wù)犯罪審查逮捕工作的專門通知，明確檢察機關(guān)內(nèi)部工作銜接程序。要求會同市監(jiān)察委員會制定移送職務(wù)犯罪案件形式標準、辦理職務(wù)犯罪案件銜接機制等指導(dǎo)意見，保障辦理職務(wù)犯罪案件平穩(wěn)過渡，有序銜接。

3．對監(jiān)察權(quán)的平行制約

黨的十八屆六中全會強調(diào)，各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督。檢察機關(guān)對國家監(jiān)察委員會的司法監(jiān)督，是在權(quán)力的分工、制衡、制約中實現(xiàn)的。具體而言：（1）任何權(quán)力都是人民賦予的，任何權(quán)力的行使都必須依法合法，監(jiān)察權(quán)一旦失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，將直接危及社會正義與人權(quán)保障。盡管監(jiān)察委員會的機構(gòu)配置及其地位很高，檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的專門監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)且有必要對其進行監(jiān)督制約，而且監(jiān)督的方式與力度應(yīng)保持必要性與相當(dāng)性。比如，在機構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)將法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)層與監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)層的位置，并列平行于執(zhí)政黨黨內(nèi)，防止因黨內(nèi)權(quán)威性資源分配嚴重失衡，扭曲同級三個國家機關(guān)間的職權(quán)關(guān)系?；蛘?，為了實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的有效性，應(yīng)提高一級行使檢察院的批捕權(quán)、起訴決定權(quán)和法院對相關(guān)案件的審理管轄權(quán)，即由受案監(jiān)察委員會所在地區(qū)檢察院的上一級檢察院、法院行使。18參見童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，載《法學(xué)評論》2017年第1期。（2）監(jiān)察委員會應(yīng)接受法律監(jiān)督。監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)后移交給檢察院的案件，如果檢察院認為不構(gòu)成犯罪，有權(quán)撤銷案件或者不予批捕；同時，檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，對監(jiān)察委員會做出的決定或者采取的調(diào)查等措施，有權(quán)依法展開法律監(jiān)督。這些都是司法監(jiān)督的具體形式。

（二）與監(jiān)察委員會銜接的主要內(nèi)容

在澄清監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)的宏觀對接問題后，仍需要具體地推動銜接的過程。

1．有效辯護的制度保障

毋庸置疑的是，被監(jiān)察者的權(quán)利保障是有效對抗監(jiān)察權(quán)濫用的直接力量。在監(jiān)察制度的運行中，被監(jiān)察者獲得有效的法律辯護是依法反腐的基本要求。

監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下的特殊調(diào)查其實相當(dāng)于刑事偵查，因此《試點決定》授權(quán)監(jiān)察委員會十二項權(quán)力，除了談話外，基本與《刑事訴訟法》的偵查措施相對應(yīng)(留置相對特殊)，進而涉及是否允許辯護律師介入的問題。而且，《試點決定》要求，暫時調(diào)整或者暫時停止適用《刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件進行偵查的有關(guān)規(guī)定。從中可知，并不包括《刑事訴訟法》“辯護和代理”一章的內(nèi)容，因此，在監(jiān)察體制改革的運行中，辯護與代理的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)依然有效。鑒于監(jiān)察委員會的調(diào)查活動包含偵查內(nèi)容和偵查措施，在程序上與檢察機關(guān)審查起訴階段相銜接，應(yīng)當(dāng)允許辯護律師介入，不能讓腐敗犯罪案件的調(diào)查（偵查）成為絕對的例外。19參見陳光中：《關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。而且，在查辦涉嫌違反刑法規(guī)定的案件中，國家監(jiān)察委員會實際上行使的是偵查權(quán)，并且可以完全剝奪調(diào)查對象的人身自由達數(shù)月以上，在此羈押過程中，有效取得被調(diào)查人口供顯然是調(diào)查活動的重要內(nèi)容。如果律師無法介入，不能提供法律幫助，與近些年來我國刑事辯護制度取得的進步很不相稱。

然而，從官方改革試點的立場來看，如果堅持監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用國家監(jiān)察法，案件移送檢察機關(guān)后適用刑事訴訟法，20參見《使黨的主張成為國家意志》，載http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html，2017年7月17日訪問。那么，辯護律師其實無法介入監(jiān)察委員會正在辦理的案件，這完全與刑事訴訟法修改的進步以及國際刑事司法準則、刑法面前人人平等等原則不符。21參見陳瑞華：《監(jiān)察委必須納入刑事訴訟法》，載http://mp.weixin.qq.com/s/q_0PgI5Z--UIUVOktuQy8A，2017年7月21日訪問。為此，應(yīng)當(dāng)通過制定《國家監(jiān)察法》，明確監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置的具體職責(zé)，把調(diào)查手段法治化，賦予必要的調(diào)查權(quán)限，明確其與刑事偵查的關(guān)系，有效解決合法性問題。

2．監(jiān)察委員會的調(diào)查與檢察機關(guān)的偵查

國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)定位為執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)，而非司法機關(guān)。國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)督、調(diào)查、處置等權(quán)力。關(guān)于調(diào)查權(quán)，具體是指調(diào)取資料和證據(jù)、勘驗、扣押、查封、進入場所或駐地等調(diào)查權(quán)。22參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。在范圍上，主要包括：一是針對違反黨紀和行政法規(guī)的一般調(diào)查；二是針對職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查，相當(dāng)于原來的職務(wù)犯罪的刑事偵查。隨著檢察機關(guān)偵查部門及其職權(quán)的轉(zhuǎn)隸，目前將上述兩大部分統(tǒng)稱為調(diào)查權(quán)。據(jù)此可見，事實上監(jiān)察委員會被賦予了刑事偵查權(quán)，調(diào)查權(quán)包含刑事偵査權(quán)，監(jiān)察委的偵查權(quán)本身是一種特殊的調(diào)查權(quán)23參見劉振洋：《論國家監(jiān)察體制重構(gòu)的基本問題與具體路徑》，載《法學(xué)》2017年第5期。。對于這一重大變化，應(yīng)通過修法的方式賦予監(jiān)察委職務(wù)犯罪偵查權(quán)，明確將其賦予監(jiān)察委專門負責(zé)職務(wù)犯罪的偵查人員。而且，監(jiān)察委應(yīng)內(nèi)設(shè)職務(wù)犯罪偵查局，人員和辦案程序都具有相對獨立性；職偵局辦案必須嚴格遵守《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。24參見何家弘：《監(jiān)察體制改革應(yīng)堅守法治底線》，載http://www.sohu.com/a/131146316_380930，2017年7月13日訪問。

監(jiān)察委員會針對職務(wù)犯罪的調(diào)查（實為刑事偵查）程序特點鮮明，應(yīng)當(dāng)符合《刑事訴訟法》的規(guī)定。在試點過程中，不應(yīng)將一般調(diào)查和特殊調(diào)查完全混同，而應(yīng)當(dāng)作必要的區(qū)分，并使一般調(diào)查和特殊調(diào)查合理銜接。監(jiān)察委員會對涉嫌犯罪的調(diào)查，與公安機關(guān)的偵查在性質(zhì)上應(yīng)無差異。25參見陳光中：《關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。檢察機關(guān)擁有的偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)，國家監(jiān)察委員會無權(quán)行使。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)不能取代檢察機關(guān)的偵查權(quán)，性質(zhì)上也不同于偵查權(quán)。為此，應(yīng)通過立法明確國家監(jiān)察機關(guān)無權(quán)直接逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人、依法應(yīng)經(jīng)人民檢察院批逮捕等基本問題。26參見姜明安：《國家監(jiān)察法立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。

此外，留置作為重要的調(diào)查手段，性質(zhì)定位與適用備受關(guān)注。留置措施應(yīng)在人權(quán)保障的前提下啟用，與《刑事訴訟法》的偵查措施與強制措施保持協(xié)調(diào)。未來的《國家監(jiān)察法》應(yīng)設(shè)置法定的“留置”這一監(jiān)察強制措施，代替“雙規(guī)”措施，并妥善解決其與《刑事訴訟法》規(guī)定的強制措施（拘留）的對接適用問題。

3．相關(guān)法律修改

隨著監(jiān)察委員會試點改革的推進，以下條文亟待修改，主要包括：一是《憲法》第 135 條規(guī)定規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。監(jiān)察委員會具備刑事調(diào)查職能，因而，第135條面臨修改問題。二是《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定，各級人民檢察院行使“對于直接受理的刑事案件，進行偵查”的權(quán)力?！稒z察官法》第6條規(guī)定，檢察官的職責(zé)包括“依法進行法律監(jiān)督工作” “對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查”。這兩個條文也面臨修改的問題。三是《刑事訴訟法》第3條規(guī)定，“檢察、批準逮捕、檢察機關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責(zé)”?！缎淌略V訟法》第18條第2款規(guī)定，“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。這兩個條文的規(guī)定也亟待修改。四是《人民警察法》第42條規(guī)定，“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督”。第46條規(guī)定，“公民或者組織對人民警察的違法、違紀行為，有權(quán)向人民警察機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告”。鑒于國家監(jiān)察體制改革全面推開，“行政監(jiān)察機關(guān)”應(yīng)置換為“監(jiān)察委員會”。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的縱深拓展

隨著檢察機關(guān)提起公益訴訟由試點活動轉(zhuǎn)為正式立法后，如何推動該制度的縱深發(fā)展，成為檢察制度及其法律監(jiān)督職能在新形勢下謀求發(fā)展的又一課題。

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展軌跡

在環(huán)境公害事件頻發(fā)不斷的背景下，檢察機關(guān)作為我國法定的專門法律監(jiān)督機關(guān)，基于維護社會公平正義的重要使命，提起公益訴訟的呼聲日漸升高。實際上，不少地方先后紛紛探索檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。然而，受限于現(xiàn)行法律規(guī)定的相對不足與觀念滯后等因素，探索過程中也遭受一定的質(zhì)疑。27總體而言，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，不宜作為適格主體，公眾才是最佳的原告，提起公益訴訟違背公益訴訟的本質(zhì)要求，缺乏理論的正當(dāng)性，檢察機關(guān)應(yīng)擔(dān)任協(xié)助的角色。甚至認為，賦予檢察機關(guān)起訴主體資格后，與行政機關(guān)的職責(zé)發(fā)生沖突，難以對環(huán)境行政執(zhí)法發(fā)揮補充作用，也非國外通例；反而擾亂我國的法律體系，扭曲民事訴訟的程序結(jié)構(gòu)，使檢察機關(guān)的權(quán)能進一步膨脹。參見章禮明：《檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，載《法學(xué)》2011年第6期。

盡管如此，檢察機關(guān)提起公益訴訟的探索與實踐在近些年處于迅猛發(fā)展狀態(tài)，相關(guān)法律在修改時也予以確認?！睹袷略V訟法》（2012年修訂）第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，但未明確“法律規(guī)定的機關(guān)”和“法律規(guī)定的有關(guān)組織”是否包括檢察機關(guān)。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年）要求，積極探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。隨后，《環(huán)境保護法》（2014年修訂）規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織的條件，但未涉及可提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)與“法律規(guī)定的機關(guān)”是否包括檢察機關(guān)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2015年）對如何提起公益訴訟作出具體的規(guī)定，一解實踐中的燃眉之急。

2015年7月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，開啟檢察機關(guān)提起公益訴訟的新篇章。28年7月以來，北京等13個試點省區(qū)市檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序7903件、提起訴訟1150件。訴前程序案件中，行政機關(guān)主動糾正違法5162件；起訴案件中，法院已判決結(jié)案437件，全部支持檢察機關(guān)訴訟請求。2017年5月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央深改組第三十五次會議，充分肯定檢察機關(guān)提起公益訴訟試點成效，要求為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供法律保障。參見王治國等：《檢察機關(guān)深化司法體制改革取得十大成效》，載《檢察日報》2017年7月13日。隨后，最高人民檢察院出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院公益訴訟試點辦法》，2015年12月），對檢察機關(guān)提起公益訴訟作出具體的規(guī)定。根據(jù)《檢察院公益訴訟試點辦法》，檢察機關(guān)提供公益訴訟包括提起民事公益訴訟、提起行政公益訴訟兩部分，并在程序上分為訴前程序與提起訴訟兩部分。但根據(jù)《檢察院公益訴訟試點辦法》，關(guān)于訴訟對象選擇、訴訟范圍劃分、訴訟順序安排、訴訟權(quán)利限制與刑事公訴銜接配合等規(guī)范缺乏明顯的“特殊性”，導(dǎo)致檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟時，公益訴權(quán)與行政權(quán)、社會監(jiān)督權(quán)之間的功能序位關(guān)系，缺乏科學(xué)合理的制度安排，可能不當(dāng)干擾環(huán)境行政權(quán)在維護環(huán)境公共利益上的主導(dǎo)地位，甚至過度干涉社會公眾的“終極”訴權(quán)。而且，受案范圍狹窄未達到公眾對公益訴訟的期待、檢察機關(guān)的特殊身份影響法院審判主導(dǎo)地位、缺乏檢察機關(guān)承擔(dān)敗訴后果的規(guī)定、過高的勝訴率將增加濫訴的風(fēng)險等問題較為突顯，制約檢察機關(guān)參與行政公益訴訟的效果。29參見秦前紅：《檢察機關(guān)參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討》，載《政治與法律》2016年第11期。因此，應(yīng)通過立法明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體地位，保障檢察機關(guān)在公益訴訟中的起訴權(quán)、參訴權(quán)、調(diào)查權(quán)、辯論權(quán)、撤訴權(quán)、和解權(quán)、上訴權(quán)和抗訴權(quán)等訴訟權(quán)利。2016 年 2 月，最高人民法院發(fā)布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，與先前發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》實現(xiàn)了很好的操作銜接，也澄清了實踐中面臨的一些問題。

2017年6月，根據(jù)《修改決定》，《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條均分別增加一款30《民事訴訟法》第55條增加一款，作為第2款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄缎姓V訟法》第25條增加一款，作為第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?，正式從基本法層面確認檢察機關(guān)提起民事與行政公益訴訟的合法性，也明確規(guī)定案件范圍、訴前程序、起訴資格等基本制度。

（二）檢察機關(guān)提起公益訴訟的實踐優(yōu)化

在檢察機關(guān)提起公益訴訟的探索成為正式的法律規(guī)定之際，仍需針對現(xiàn)行探索中所面臨的主要難題與正式立法后的新情況，進行有針對性的調(diào)整和完善。

1．檢察機關(guān)的訴訟主體地位具化

關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的角色定位。從《修改決定》看，檢察機關(guān)在公益訴訟中具備“原告人”或“訴訟代理人”雙重身份。檢察機關(guān)作為國家的法定法律監(jiān)督機關(guān)，是國家和社會公共利益的當(dāng)然代表者和維護者，雖非公共利益遭受侵犯后的直接受害者，但由國家和法律直接賦予當(dāng)國家和公共利益受到侵犯時而提起訴訟的資格。在某些場合，檢察機關(guān)“公益訴訟人”的身份為“訴訟代理人”，直接遭受利益損害的主體是“國家和社會公共利益”，檢察機關(guān)是法律規(guī)定的國家和社會公共利益的“受托者”，檢察機關(guān)以支持訴訟的方式參與訴訟。31參見樊崇義、白秀峰：《關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的幾點思考》，載《法學(xué)雜志》2017年第5期。雖然《修改決定》已經(jīng)確立檢察機關(guān)的訴訟地位，但檢察機關(guān)提起公益訴訟時，應(yīng)尊重行政機關(guān)的主動性，避免司法權(quán)對行政權(quán)的過分干預(yù)。只有當(dāng)行政權(quán)先行處理環(huán)境公益的事務(wù)仍無法達到維護環(huán)境公益目的時，才通過環(huán)境公益訴訟的途徑進行解決。而且，雖然檢察機關(guān)提起公益訴訟具有特殊性，但不影響人民法院依法獨立行使審判權(quán)；作為公益訴訟人的檢察機關(guān)和人民法院，仍應(yīng)按照民事訴訟法或行政訴訟法的規(guī)定執(zhí)行，尊重和維護人民法院的審判權(quán)。

檢察機關(guān)作為特殊的“公益訴訟人”，將產(chǎn)生以下新的變化：一是提起公益訴訟提交的是“起訴書”而非“起訴狀”。二是法院通知開庭時，應(yīng)使用“開庭通知書”而非“傳票”。三是檢察人員代表檢察機關(guān)而非基于委托代理關(guān)系出庭，應(yīng)向法庭提交“出庭通知書”而非“授權(quán)委托書”。四是檢察機關(guān)可以向法院“建議”對被告財產(chǎn)進行保全、責(zé)令或禁止被告的特定行為，而非向法院“申請”；法院采取保全措施的，檢察機關(guān)無須提供擔(dān)保。五是在符合法定條件時，檢察機關(guān)可以“決定”撤回起訴而非“申請”撤回起訴。六是法院審查認為檢察機關(guān)的主張不成立，應(yīng)判決檢察機關(guān)敗訴，而非駁回檢察機關(guān)的訴訟請求等。32參見鄭新儉：《檢察機關(guān)提起公益訴訟的若干問題》，載《人民檢察》2016年第20期。

在此基礎(chǔ)上，還有以下幾點值得注意：（1）檢察機關(guān)的具體業(yè)務(wù)部門。檢察機關(guān)的民事行政檢察部門，承擔(dān)對民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督，案件涉及民商事、行政等諸多領(lǐng)域。目前，檢察機關(guān)提起公益訴訟主要包括行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種，從職能對應(yīng)性、便利性來看，由檢察機關(guān)的民事行政監(jiān)察部門承擔(dān)提起公益訴訟的具體工作最合適。而且，在檢察機關(guān)內(nèi)部，應(yīng)建立民事行政公益訴訟部門與刑事訴訟部門之間的線索信息交流和共享機制；在檢察機關(guān)外部，應(yīng)理順與人民法院的關(guān)系；理順檢察機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系，以便建立與行政檢察等糾錯程序相銜接的協(xié)調(diào)機制；理順檢察機關(guān)與司法鑒定部門機構(gòu)的關(guān)系，以便調(diào)查取證。（2）是否提級提起行政公益訴訟?！稒z察院公益訴訟試點辦法》并未特別明確地規(guī)定檢察機關(guān)提起公益訴訟的級別管轄問題。33參見白彥：《檢察機關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實困境與對策研究》，載《法學(xué)雜志》2016年第3期。但考慮到我國檢察機關(guān)的實際地位，特別是對于基層檢察機關(guān)而言，提起的公益訴訟案件的被告當(dāng)事人是同級行政機關(guān)的，檢察機關(guān)很難避免來自同級行政機關(guān)的干預(yù)。（3）二審程序。在民事二審程序中，只有上訴人和被上訴人的稱謂，但考慮到公益訴訟人是檢察機關(guān)的特殊性，如何稱謂值得斟酌。例如徐州市檢察院在二審程序中，自稱為“被上訴人（公益訴訟人）”，既體現(xiàn)出檢察機關(guān)的被上訴人地位，又表現(xiàn)出檢察機關(guān)的特殊地位。同時，《刑事訴訟法》規(guī)定，被告提出上訴的二審程序，法院要將上訴狀的副本交給同級人民檢察院，但并未規(guī)定提交答辯狀。依照《民事訴訟法》的規(guī)定，被上訴人可以提交答辯狀。根據(jù)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，在公益訴訟中，由于檢察機關(guān)的獨特性，法院在追求審判公正時，也要考慮公益訴訟的特殊性，檢察機關(guān)在二審程序中可以提交答辯狀。

2．訴前程序的完善

《檢察院公益訴訟試點辦法》設(shè)置檢察機關(guān)提起民事或行政公益訴訟的法定訴前程序，旨在敦促政府權(quán)力主體履行法定責(zé)任，發(fā)揮行政機關(guān)履行職責(zé)的能動性；同時，補強社會組織的訴訟行為能力，提高檢察監(jiān)督的實效性。

《檢察院公益訴訟試點辦法》要求，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。但在實踐中，檢察機關(guān)可能無法有效督促所有的適格主體起訴，甚至“在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟”的前提不復(fù)存在，導(dǎo)致檢察機關(guān)在督促無效或無果時，實際上無法提起訴訟。為此，不妨借鑒《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2014年）規(guī)定的公告制度，將發(fā)現(xiàn)的侵害社會公共利益的環(huán)境違法行為或侵害消費者合法權(quán)益的違法行為予以公告，督促適格主體提起公益訴訟。34參見徐全兵：《檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。實際上，這一做法已有實踐先例。比如，2017年3月17日，北京市人民檢察院第四分院以公告的方式履行了訴前程序，公告期限屆滿后，沒有適格主體提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。為保護環(huán)境，維護社會公共利益，北京市人民檢察院第四分院根據(jù)相關(guān)規(guī)定，向北京市第四中級人民法院提起民事公益訴訟。35參見《北京檢方提全市首例大氣污染民事公益訴訟》，載http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017- 07/27/content_7260734.htm?node=20908，2017年7月28日訪問。但《修改決定》并未對此作出明確規(guī)定。今后，可以出臺司法解釋或操作規(guī)定，或修改《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定。36參見劉加良：《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》，載《政治與法律》2017年第5期。

同時，按照《檢察院公益訴訟試點辦法》的要求，在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。該規(guī)定也面臨檢察建議的送達是否有效，行政機關(guān)是否回復(fù)的處置，行政機關(guān)回復(fù)的結(jié)果不當(dāng)如何處理等實踐問題。而且，檢察建議的內(nèi)容應(yīng)與訴訟請求具有同一性。檢察建議以充分調(diào)查核實為基礎(chǔ)，查明相關(guān)行政機關(guān)在公益受到侵害時存在違法行使職權(quán)或不作為等違法情形，并建議糾正。對于行政機關(guān)不糾正違法或殆于履行職責(zé)的，檢察機關(guān)提起公益訴訟時，提出的訴訟請求應(yīng)與檢察建議的主要內(nèi)容基本一致。如果提出的是《建議移送涉嫌犯罪案件函》等意見材料，因建議內(nèi)容是移送涉嫌犯罪線索，不能作為履行訴前程序的檢察建議。

3．檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)限與舉證責(zé)任

民事訴訟采取“誰主張，誰舉證”的一般原則，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對被告的違法行為、損害后果提供證據(jù)加以證明。《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第66條規(guī)定，因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。而且，《檢察院公益訴訟試點辦法》第6條規(guī)定，人民檢察院可以采取調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料等方式，調(diào)查核實污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況。這為檢察機關(guān)充分有效舉證提供相應(yīng)的依據(jù)與保障。而且，在環(huán)境公益訴訟中，法官可以根據(jù)法律規(guī)定或經(jīng)驗法則，在已知事實的基礎(chǔ)上推定行為與損害后果之間存有因果關(guān)系，并允許被推定人提出證據(jù)予以推翻。證明規(guī)則的邏輯順序是“受害人證明基礎(chǔ)事實達到低標準證明—法官推定因果關(guān)系的存在—被推定人提出反證證明”。在此判斷過程中，環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系的證明并非純粹的技術(shù)確證事實的問題，法官需要運用適當(dāng)?shù)淖C明規(guī)則，綜合考量案件中的各種證據(jù)，最終對案件事實達到“內(nèi)心確信”的程度。

同時，《行政訴訟法》（2014年修訂）第34條規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外?！币虼?，行政訴訟實行舉證責(zé)任倒置制度，由作為被告的行政機關(guān)承擔(dān)證明行政行為合法的舉證責(zé)任，在檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟中，舉證責(zé)任仍不變?！稒z察院公益訴訟試點辦法》第33條規(guī)定，人民檢察院可以采取調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料等方式，調(diào)查核實有關(guān)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況。進而，可以確保檢察機關(guān)可以調(diào)查核實案情，盡量收集完備的材料。《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任。”檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過程中，應(yīng)當(dāng)充分行使調(diào)查權(quán)力，并核實行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實，但無須承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。對此，有觀點認為，檢察機關(guān)可以接受公民、法人或者其他組織的檢舉材料，同時具備法律監(jiān)督職能、享有調(diào)查取證的優(yōu)勢地位和經(jīng)驗，相較于其他組織或者公民，可以更好地克服資金少、取證難和勝訴難等問題；基于《檢察院公益訴訟試點辦法》賦予的調(diào)查權(quán)，其在訴訟中并不處在弱勢地位，具有優(yōu)勢調(diào)查取證的職能。因而，舉證責(zé)任倒置原則可以稍作調(diào)整，可以參考美國的審判前證據(jù)開示制度，規(guī)定一方當(dāng)事人可以要求另一方當(dāng)事人提供文件資料，被告人可以要求檢察機關(guān)提供某些證據(jù)資料。37參見劉慶、秦天寶：《環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)的權(quán)力運行與保障——基于三起典型案例的實證分析》，載《環(huán)境保護》2017年第9期。但是，根據(jù)《行政訴訟法》對舉證責(zé)任的規(guī)定，尤其是考慮公益訴訟背后的公共利益考量立場，如果采取舉證責(zé)任倒置做法，極易讓受害一方處在弱勢地位，即使檢察機關(guān)作為起訴主體也不例外，因而，不宜作出調(diào)整。

四、審判中心改革與偵查監(jiān)督的強化

偵查監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重要組成部分。但在“偵查中心主義”的影響下，卻遇到因立法規(guī)定粗疏與缺失、績效考評機制和人員短缺而導(dǎo)致的監(jiān)督信息有限、監(jiān)督手段乏力、監(jiān)督效果差弱等問題，選擇性監(jiān)督、事后監(jiān)督、軟性監(jiān)督、零散監(jiān)督等現(xiàn)象一度較為突出。38參見樊崇義、劉辰：《偵查權(quán)屬性與偵查監(jiān)督展望》，載《人民檢察》2016年第12—13期。在以審判為中心的訴訟制度改革等背景下，應(yīng)推動偵查監(jiān)督工作的進一步發(fā)展，優(yōu)化警檢關(guān)系，布局偵查引導(dǎo)體系，等等。

（一）警檢關(guān)系的理性協(xié)同

以審判為中心的訴訟改革，是指在我國憲法規(guī)定的“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”的前提下，訴訟的各個階段都以法院的庭審和裁決關(guān)于事實認定和法律適用的要求和標準進行。39參見樊崇義：《以審判為中心的幾個理論問題》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第2期。這對警檢關(guān)系與偵查監(jiān)督等都產(chǎn)生新的影響。

1．偵查中心到審判中心的理念轉(zhuǎn)變

一段時期以來，對偵查權(quán)的制約機制相對不足，“相互配合、相互制約、相互監(jiān)督”往往異化為“單方面的配合”。目前，理論界基本上認為，以審判為中心的改革主要針對以偵查為中心的實踐樣態(tài)。在偵查中心主義下，偵訴之間的“互相配合”關(guān)系，并非偵查機關(guān)根據(jù)控訴犯罪的需要主動配合檢察機關(guān)，而是異化為檢察機關(guān)被迫支持偵查機關(guān)的偵查成果，檢察機關(guān)難以從控訴角度對偵查機關(guān)進行指引和建議，法院審判職能甚至異化為對偵查形成的卷宗和證據(jù)的無奈確認。而且，檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督主要是事后監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督，監(jiān)督措施缺乏足夠的強制性效力，公安機關(guān)不接受監(jiān)督而受到程序性制裁的責(zé)任規(guī)定闕如。

從以審判為中心的改革來看，審判是偵訴的最終目的，偵訴應(yīng)為審判做準備和服務(wù)，只有偵訴緊密結(jié)合才能形成控訴合力。檢察監(jiān)督的根本任務(wù)是限制偵查權(quán)，并保障審判權(quán)依法獨立行使。在以審判為中心的訴訟制度改革的運行機制中，應(yīng)當(dāng)以權(quán)力制衡原理為指導(dǎo)，摒棄“偵查中心主義”，但并非削弱和藐視偵查本身，偵查仍然是以審判為中心的訴訟制度體系中的首要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。但鑒于偵查權(quán)的行政屬性和運行中的基本特征，決定必須對其監(jiān)督、制約，并進行司法改造。40參見樊崇義：《關(guān)于當(dāng)前檢察改革的五個基本理論問題》，載《人民檢察》2016年第11期。其中，偵查監(jiān)督部門處于刑事訴訟上游，需要發(fā)揮程序初期的監(jiān)督、引導(dǎo)和把關(guān)作用。41參見卞建林：《發(fā)揮偵查監(jiān)督職能，把好防范錯案關(guān)口》，《檢察日報》2015年06月17日。簡言之，偵查監(jiān)督旨在保證偵查權(quán)依照法定的授權(quán)和程序正確行使，通過偵查監(jiān)督防止偵查權(quán)濫用，提升偵查法治化與人權(quán)保障水平，是偵訴程序?qū)徟兄行闹髁x的貫徹。同時，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)偵訴關(guān)系，在職能分工的基礎(chǔ)上，注重從“配合”與“監(jiān)督”方面，加強偵訴協(xié)作，在偵查階段全面貫徹檢察監(jiān)督，優(yōu)化公訴引導(dǎo)偵查的模式等。應(yīng)從被動監(jiān)督、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃颖O(jiān)督、同步監(jiān)督，形成參與式的動態(tài)制約機制；應(yīng)保證犯罪嫌疑人及其辯護律師充分參與，在審查批準逮捕等環(huán)節(jié)設(shè)置訴訟化結(jié)構(gòu)，通過第三方力量對偵查行為加以制約。

2．強化偵查監(jiān)督的司法屬性

在構(gòu)建新型良性的檢警關(guān)系問題上，首先需要扭轉(zhuǎn)“以偵查為中心”的辦案模式與現(xiàn)狀。42參見樊崇義、李思遠：《以審判為中心背景下的訴審、訴偵、訴辯關(guān)系芻議》，載《人民檢察》2015年第 17 期。目前，我國并未實行司法令狀或司法審查制度，審判機關(guān)很難直接對偵查機關(guān)形成高效制約。偵查活動是刑事審判程序啟動的標志，緊隨其后的是檢察機關(guān)的批捕、起訴程序，只有檢察機關(guān)才能對偵查機關(guān)的偵查行為進行直接制約。因此，檢察機關(guān)工作的重點和任務(wù)，是強化偵查行為的合法性與偵查監(jiān)督的司法屬性，尤其規(guī)范批準逮捕、起訴審查、偵查監(jiān)督、羈押必要性審查等活動，抑制偵查權(quán)的過度膨脹，推動整個刑事訴訟活動轉(zhuǎn)向“以審判為中心”。

基于審判為中心的改革要求，為了強化偵查監(jiān)督，應(yīng)對偵查權(quán)的行政屬性進行相應(yīng)的司法改造，構(gòu)建新型警檢關(guān)系，推動建立中國特色的司法審查制度。其中，凡是涉及 “人權(quán)”和“財產(chǎn)權(quán)”的強制措施，偵查機關(guān)均不得自行立案、自己偵查、自行決定，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮偵查監(jiān)督作用，要求偵查機關(guān)須報經(jīng)檢察機關(guān)批準，接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督、制約。凡限制人身自由的各種強制措施均應(yīng)由檢察機關(guān)審查批準，凡物權(quán)限制措施應(yīng)采取檢察機關(guān)批準的令狀主義，自偵案件的強制措施和帶有強制性的措施應(yīng)報經(jīng)同級法院批準。43參見樊崇義：《關(guān)于當(dāng)前檢察改革的五個基本理論問題》，載《人民檢察》2016年第11期。借此，防止偵查權(quán)力濫用，確保偵查活動與適用強制措施的合法性，夯實訴前訴訟的正義基礎(chǔ)。

（二）檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查的監(jiān)督機制

控訴是庭審程序的發(fā)動者，是以審判為中心訴訟制度的重要主體，是案件的審查者、核實者，是防止冤假錯案產(chǎn)生的重要屏障。檢察機關(guān)在制約偵查權(quán)過于膨脹方面負有不可推卸的責(zé)任，在處理訴偵關(guān)系上，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，及時扭轉(zhuǎn)偵查中心的現(xiàn)狀，正確地引導(dǎo)偵查，以此強化偵查監(jiān)督的實效。

1.大控訴理念的踐行

偵查階段與審查起訴階段都是審前程序，是審前程序的內(nèi)部關(guān)聯(lián)階段。一方面，偵查是審查起訴的準備；另一方面，審查起訴是偵查的進一步發(fā)展。從邏輯上看，偵查階段應(yīng)當(dāng)是公訴職能延伸與拓展的主要方向，新型訴偵關(guān)系應(yīng)以公訴職能為中心，指導(dǎo)、監(jiān)督和制約偵查權(quán)運行。在以審判為中心的訴訟理論看來，偵查系公訴的準備活動，公訴占據(jù)主導(dǎo)地位，左右偵查活動的結(jié)局和進程?；跈z察機關(guān)是審前程序的主導(dǎo)者，要立足構(gòu)建“大控訴”，建構(gòu)一個完備的審前程序，具體是檢察機關(guān)主導(dǎo)的“大控訴”格局。44參見樊崇義、李思遠：《以審判為中心背景下的訴審、訴偵、訴辯關(guān)系芻議》，載《人民檢察》2015年第 17 期。具體地講，偵查工作和起訴工作的前后銜接效果，直接影響偵查工作質(zhì)量，進而直接影響起訴的質(zhì)量，檢察機關(guān)構(gòu)建“大控訴”格局的初衷，就是要把“引導(dǎo)偵查”工作做好，充分肯定和發(fā)揮控訴是發(fā)動者的角色。而且，隨著監(jiān)察制度改革將檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離，公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)成為未來檢察機關(guān)的兩項基本任務(wù)，公訴權(quán)的地位和作用也進一步強化。45參見胡勇：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機關(guān)的再定位與職能調(diào)整》，載《法治研究》2017年第 3 期。“大控訴”格局作為將審前程序捏合在一起的一種趨勢，可以在審判中心的背景下，為偵查監(jiān)督活動注入更大的功能與空間。

在偵訴關(guān)系上，如欲確立公訴權(quán)對偵查權(quán)的有效監(jiān)督，則需形成一定的優(yōu)勢地位，在程序上必須弱化偵查反向制約公訴的背離現(xiàn)象。由此，訴訟階段論意義上的偵查階段與審查起訴階段，應(yīng)圍繞“以審判為中心”視野下的“審前程序”作出適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變，以此建立新型訴偵關(guān)系，將偵查階段視為公訴職能延伸與拓展的主要方向，探索檢察介入偵查、公訴指導(dǎo)偵查制度，明確檢察機關(guān)在審前程序中的主導(dǎo)地位，強化偵查監(jiān)督與動態(tài)制約機制。46參見卞建林、謝澍：《“以審判為中心”視野下的訴訟關(guān)系》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016 年第1期。在以審判為中心的訴訟制度改革的背景下，檢察引導(dǎo)偵查應(yīng)主要采取引導(dǎo)偵查取證的方式，主要表現(xiàn)為公訴指導(dǎo)調(diào)查取證，并不包括制定偵查策略、偵查方案、選擇何時訊問、羈押犯罪嫌疑人等，畢竟公訴引導(dǎo)偵查的體制并不是偵訴一體化的異化形態(tài)。

2．引導(dǎo)偵查的主要方向

最高人民檢察院《人民檢察院公訴工作操作規(guī)程》（2009年）第 2 章“介入偵查引導(dǎo)取證”首次作出較為明確的操作規(guī)定，初步奠定深化改革的基礎(chǔ)。

在以審判為中心的訴訟改革背景下，檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查的主要方向還應(yīng)包括以下幾點：（1）從司法實踐來看，介入偵查引導(dǎo)取證的主體主要是檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督部門和公訴部門，一般是先由偵查監(jiān)督部門介入，批捕后由公訴部門介入。由于偵查活動是具體的專業(yè)活動，公訴部門更對口，理應(yīng)承擔(dān)更具體、更常態(tài)的業(yè)務(wù)引導(dǎo)，偵查監(jiān)督部門應(yīng)以宏觀監(jiān)督、過程監(jiān)督為主，進而妥善處理公訴部門指導(dǎo)偵查與偵查監(jiān)督之間關(guān)系，既要保證起訴權(quán)的行使，也要兼顧檢察監(jiān)督的效果，避免訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能的混淆。（2）以審判中心為指導(dǎo)，進一步調(diào)試引導(dǎo)偵查的案件范圍、條件和具體程序。比如，在案件范圍上，可能判處 10年以上有期徒刑且犯罪嫌疑人不認罪的案件，無期徒刑、死刑的案件，案情復(fù)雜且取證困難的疑難案件，有重大社會影響的案件，社會關(guān)注度高的案件，是重要的案件范圍。又如，在具體監(jiān)督方式，鑒于非法排除證據(jù)規(guī)則的完善，可以增加引導(dǎo)重要調(diào)查取證活動并就取證的程序以及證據(jù)可采性問題提供建議這一方式。（3）為了確保引導(dǎo)偵查不流于形式，實現(xiàn)對偵查權(quán)的有限制約，應(yīng)當(dāng)明確偵查機關(guān)不執(zhí)行檢察建議的程序性制裁措施，督促偵查機關(guān)主動對接、配合。（4）完善重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度，強化偵查機關(guān)、檢察機關(guān)在辦理重大疑難案件中的溝通配合和監(jiān)督制約。比如，最高人民檢察院《關(guān)于切實履行檢察職能、防止和糾正冤假錯案的若干意見》（2013年）第18條要求，對命案等重大疑難案件、突發(fā)性惡性案件、爭議較大的疑難案件、有重大社會影響的案件，應(yīng)當(dāng)與偵查機關(guān)協(xié)商，引導(dǎo)偵查機關(guān)依法全面收集、固定和完善證據(jù)。2015年，最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017 年工作規(guī)劃）》將“推動建立重大、疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見建議制度”作為工作重點之一。在參與主體上，公訴部門或偵查監(jiān)督部門應(yīng)協(xié)同參與引導(dǎo)；在參與方式上，可以是檢察機關(guān)依公安機關(guān)的申請參與，或者依職權(quán)主動要求參與。檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動發(fā)表意見和建議，主要應(yīng)針對案件的證據(jù)調(diào)查、事實認定、法律適用和辦案程序等方面提出，重點是對取證環(huán)節(jié)和證據(jù)規(guī)格進行把握。當(dāng)前，重大職務(wù)犯罪是探索該制度的主要領(lǐng)域。（5）優(yōu)化警檢協(xié)同配合，強化數(shù)據(jù)共享，整合偵查信息與檢察大數(shù)據(jù)，確保檢察機關(guān)對偵查機關(guān)立案等信息的同步知情能力等。

3．駐公安檢察室試點的升級

偵查活動具有相對的封閉性，容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，建立對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督，引入外部的監(jiān)督，有助于破解偵查活動的封閉性這一制度難題，更好地避免偵查權(quán)濫用?；诖?，在中央深化司法體制改革之際，最高人民檢察院推出偵查監(jiān)督駐公安檢察室制度的改革嘗試。47參見宋英輝：《完善對公安派出所刑事偵查監(jiān)督機制》，載《檢察日報》2015年6月22日。它是指人民檢察院偵查監(jiān)督部門在同級公安機關(guān)法制部門設(shè)置的派駐檢察室，以此延伸偵查監(jiān)督部門的職能范圍，進一步督促偵查機關(guān)依法開展偵查活動。偵查監(jiān)督駐公安檢察室制度突破公檢之間的信息壁壘，實現(xiàn)監(jiān)督的主動性、及時性和全面性，可以更充分、有效發(fā)揮法律監(jiān)督權(quán)的作用，進一步加強檢警溝通協(xié)作，探索形成合力打擊犯罪、保障人權(quán)的檢警工作新模式，強化偵查監(jiān)督。2015 年4 月，最高人民檢察院確定在山西等10個省份開展試點。駐公安檢察室機制推行以來，主要面臨以下問題：法律授權(quán)不明確，公安機關(guān)對檢察室工作存有抵觸情緒；公檢兩機關(guān)存在“重配合輕監(jiān)督”的情況；信息渠道不夠暢通，瓶頸仍未真正攻克。為此，2016年，最高人民檢察院啟動“探索在主城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、刑事案件高發(fā)區(qū)域公安派出所設(shè)立駐所檢察室（官）”的制度。2017年3月，最高人民檢察院宣布，年底前將全面鋪開對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督工作。48參見沈彬：《檢察官駐派出所，司法改革迎來大動作》，載http://finance.sina.com.cn/roll/2017-04-05/doc-ifycwyns 4785867.shtml，2017年7月4日訪問?？傊?，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督改革試點工作，延長試點時間，擴大試點范圍，積累有效經(jīng)驗，推動建立長效機制，真正實現(xiàn)檢察機關(guān)對公安機關(guān)的“近距離”監(jiān)督、辦案一線的監(jiān)督，從根本上改變“公安獨大”“以偵查為中心”的刑事司法格局。

4．建立涉案財產(chǎn)的檢察監(jiān)督機制

關(guān)于刑事訴訟中涉案財產(chǎn)的處置與保障問題，無論是對物權(quán)的強制措施的適用，還是涉案財產(chǎn)的返還、沒收等環(huán)節(jié)，都存在規(guī)范不足問題。主要原因是立法不嚴，特別是偵查機關(guān)對搜查、查封、扣押、凍結(jié)、移送、返還、沒收等訴訟環(huán)節(jié)的適用隨意性偏大，“偵查中心”的辦案模式仍根深蒂固，行政化色彩明顯偏重，司法審查缺乏“硬度”。正是由于涉案財產(chǎn)的司法審查制度與當(dāng)事人的申請救濟機制基本處于闕如狀態(tài)，加之檢察機關(guān)的監(jiān)督遠未到位，使此領(lǐng)域的問題不少。49參見樊崇義：《以審判為中心的幾個理論問題》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第2期。充分認識涉案財產(chǎn)處置程序的重要性，是關(guān)系到當(dāng)事人財產(chǎn)關(guān)系和直接經(jīng)濟利益的大問題。自2015年起，最高人民檢察院持續(xù)深入重點糾正違法扣押凍結(jié)涉案財物等問題，收效顯著。今后應(yīng)注意以下幾個方面：（1）將財產(chǎn)狀況調(diào)查工作前移。在偵查機關(guān)啟動偵查程序時，便開展對犯罪嫌疑人的財產(chǎn)狀況調(diào)查，并將相關(guān)證據(jù)材料移交檢察機關(guān)公訴部門，作為后期法院作出準確量刑的依據(jù)，檢察機關(guān)同步對相關(guān)調(diào)查材料開展監(jiān)督。（2）實現(xiàn)全程監(jiān)督?？梢蕴剿餍淌聢?zhí)行檢察部門派員參加對被執(zhí)行人財產(chǎn)的價格評估、委托拍賣等偵查行為，發(fā)現(xiàn)違法行為的，及時提出糾正意見，切實維護被執(zhí)行人的合法權(quán)益。（3）完善事后救濟機制。刑事執(zhí)行檢察部門收到有關(guān)涉案財產(chǎn)處置的控告、舉報或申訴，應(yīng)及時展開調(diào)查。發(fā)現(xiàn)偵查行為違法的，應(yīng)及時糾正；發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)行為的，應(yīng)當(dāng)建議法院及時采取強制措施保障刑事裁判中涉財產(chǎn)部分的順利執(zhí)行。（4）建立刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行監(jiān)督的外部協(xié)作機制。構(gòu)建公檢法司協(xié)作一體化機制，健全法律文書移交備案機制，暢通信息交流渠道，實現(xiàn)全程同步的銜接與監(jiān)督。（5）規(guī)范檢察監(jiān)督程序。提升工作方式方法的有效性，整合書面審查與實地核查、定期審查與動態(tài)跟蹤、全面審查與重點監(jiān)管等途徑，對一般性問題通過檢察建議提出具體監(jiān)督意見，對嚴重違法行為通過糾正違法形式作出糾正。