秦前紅

武漢大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃特聘教授

我國憲法法律規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，承擔(dān)保障法律正確實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的重要職責(zé)。盡管檢察院的職權(quán)性質(zhì)還有司法權(quán)、行政權(quán)、多權(quán)合一和法律監(jiān)督權(quán)等認(rèn)知分歧，但至少在憲法定位上，憲法已經(jīng)從“國家機(jī)構(gòu)組織形式制度”層面直接將檢察院明確為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這種具有中國特色的檢察制度和檢察院定位，既是中國近代以來學(xué)習(xí)外國法律制度的結(jié)果，亦有其較深刻的社會(huì)時(shí)代背景。近年來，隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革進(jìn)一步展開，面對(duì)全面深化改革的新形勢(shì)，如何找準(zhǔn)定位、實(shí)現(xiàn)應(yīng)有功能，成為不僅關(guān)乎檢察院自身，而且影響改革全局的重要問題。

一、人民檢察院之憲法定位的歷史及現(xiàn)狀

我國檢察制度并非內(nèi)生于中國傳統(tǒng)文化，其一方面是西方法治文化沖擊的產(chǎn)物，另一方面很大程度受蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理念影響，最終形成我國“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位。這種憲法定位上的轉(zhuǎn)變，幾經(jīng)波折而非一蹴而就。第一階段是建國初期，借鑒蘇聯(lián)制度，我國檢察機(jī)關(guān)的職能由“原來的單純的偵查起訴、檢舉犯罪”擴(kuò)大至“對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律”負(fù)“檢察責(zé)任”1參見劉宗珍：《理解檢察權(quán): 語境與意義》，載《政法論壇》2015年第5期。（見表1）。這一設(shè)置基本借鑒了列寧對(duì)檢察制度的指導(dǎo)思想和蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理念，但面臨的實(shí)際問題有較大差異。2蘇聯(lián)檢察制度主要解決“各聯(lián)盟間如何保證法制的統(tǒng)一性”的問題，《列寧全集》（第33卷）中《論雙重領(lǐng)導(dǎo)和法制》一文，列寧指出檢察長應(yīng)“監(jiān)視整個(gè)共和國對(duì)法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響”。參見劉宗珍：《理解檢察權(quán): 語境與意義》，載《政法論壇》2015年第5期。新中國檢察制度在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域中關(guān)注和解決的是“鞏固人民政權(quán)”問題，初創(chuàng)時(shí)期的目標(biāo)指向是以鎮(zhèn)壓反革命為主要工作內(nèi)容。參見孫謙主編:《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版。第二階段是從1957年到1978年，檢察機(jī)關(guān)活動(dòng)在特定社會(huì)歷史環(huán)境下逐漸被政治需求所取代，直到遭到取消。第三階段是“文革”結(jié)束后，1978年《憲法》恢復(fù)了檢察機(jī)關(guān)，緊接著1979年修改《人民檢察院組織法》，取消了“一般監(jiān)督”規(guī)定，現(xiàn)行憲法隨后對(duì)其重新定位為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”并延續(xù)至今，一般監(jiān)督職能則轉(zhuǎn)交國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

表 1 建國初期我國檢察制度形成過程

續(xù)表

從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”之定位的轉(zhuǎn)變，蘊(yùn)含著檢察院職權(quán)及檢察對(duì)象的巨大變化。一方面，從世界范圍來看，當(dāng)前我國檢察院“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之表述，具有不少中國特色意味，其他各國少有提及，一般來說，各國檢察權(quán)的主要內(nèi)容有公訴權(quán)、偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)三種。由此存在“法律監(jiān)督權(quán)”正當(dāng)性的爭議。聯(lián)合國大會(huì)于1990年批準(zhǔn)通過的《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11條規(guī)定的檢察官職權(quán)指“在刑事訴訟（包括提起訴訟）中和根據(jù)法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例，在調(diào)查犯罪、監(jiān)督調(diào)查和合法性、監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用”，這種程序監(jiān)督就包含于法律監(jiān)督之中?？梢?，即使西方國家也并未將檢察職能和監(jiān)督制度視作無法兼容之個(gè)體。另一方面，歷時(shí)態(tài)地觀察，建國初期我國檢察院的檢察職權(quán)從嚴(yán)格意義上講早已超越了一般意義上的訴訟監(jiān)督權(quán)，一定程度上向違憲審查方向邁進(jìn)；1979年《人民檢察院組織法》和現(xiàn)行憲法中“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位表述，則是對(duì)檢察院職權(quán)和檢察對(duì)象的限縮。

理解當(dāng)前“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一定位，至少需從三個(gè)層面著手：第一，“定位”與“定性”的概念分野，具體到檢察制度上即“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”和“法律監(jiān)督權(quán)”的關(guān)系。從語義來看，“定位”傾向于從“國家機(jī)構(gòu)”的序列中對(duì)“檢察院”作出“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位，“定性”則傾向于從“國家權(quán)能”上對(duì)“檢察院的權(quán)能”作出“法律監(jiān)督權(quán)”的框定。3參見陳云生：《我國憲法檢察“機(jī)關(guān)定位”及其意義探析》，載《法治研究》2012年第1期。第二，就“法律監(jiān)督權(quán)”和“檢察權(quán)”之間的關(guān)系存在一元論和二元論的不同認(rèn)識(shí)：二者本質(zhì)上是否具有一致性？二元論主張法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)并列，任何一方都無法涵蓋另一方；一元論則認(rèn)為一切檢察活動(dòng)都是法律監(jiān)督活動(dòng)的具體形式，全部檢察權(quán)可統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，“法律監(jiān)督權(quán)”是從我國憲法文本對(duì)檢察院之定位出發(fā)，進(jìn)而與傳統(tǒng)意義的“檢察”一詞作對(duì)比；“檢察權(quán)”則是從傳統(tǒng)的“檢察”概念出發(fā)，進(jìn)而解釋我國憲法文本規(guī)定的“法律監(jiān)督”。這種路徑上的差異，應(yīng)該說并未影響其本質(zhì)和范疇。持一元論和二元論者的最大爭議可能源于對(duì)“法律監(jiān)督”之范疇的理解，不同語境下對(duì)此可作廣義和狹義的區(qū)分：“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”對(duì)應(yīng)的“法律監(jiān)督權(quán)”當(dāng)然應(yīng)從廣義上理解；狹義的“法律監(jiān)督”職能排斥于公訴和偵查職能之外；還有人進(jìn)一步將其限縮為刑事訴訟領(lǐng)域的法律監(jiān)督，這可謂最狹義的定義。至于在“立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)”范疇之下討論“法律監(jiān)督（檢察）權(quán)”應(yīng)歸于何種性質(zhì)，則屬于第三層面的問題。

檢察院作為一種專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，乃由我國憲法創(chuàng)設(shè)，因此想要真正解釋當(dāng)前我國的檢察制度，就要具體到中國特色的憲制結(jié)構(gòu)中觀察。首先，我國憲法明確規(guī)定人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”由其產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。因此，這種一元憲制結(jié)構(gòu)背景和“議行合一”的政治體制，決定了在我國權(quán)力機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，二者存在位階和性質(zhì)上的差異，權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是最高層次的監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，并成為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。其次，至于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”對(duì)應(yīng)的職權(quán)屬性，如果要在權(quán)力機(jī)關(guān)之下作出高低衡量，或可將其職權(quán)拆分為二：狹義的法律監(jiān)督職能4此處所謂“狹義的法律監(jiān)督職能”，不包含公訴和偵查職能。和憲法規(guī)定的辦理刑事案件“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”所涉及的職權(quán)。前一職權(quán)單向地指涉“監(jiān)督”公安機(jī)關(guān)、法院和監(jiān)獄等，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)定位略高于審判機(jī)關(guān)；后一職權(quán)則約等于或略低于司法審判職權(quán)。5有兩處值得說明。第一，該理論將我國檢察院職權(quán)參照人民法院劃分為3層級(jí)結(jié)構(gòu)，即層級(jí)略高于司法審判的法律監(jiān)督和訴訟監(jiān)督權(quán)，層級(jí)約等于司法審判的批捕權(quán)、直接受理案件偵查權(quán)和審查起訴權(quán)，以及層級(jí)略低于司法審判的派員出庭行使公訴權(quán)。第二，此處所謂“法律監(jiān)督職能”取狹義，即人民檢察院單向“監(jiān)督”其他機(jī)關(guān)的職能，主要包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等。參見封安波：《論我國檢察權(quán)的“三層機(jī)”結(jié)構(gòu)——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》，載《法學(xué)家》2015年第4期。

二、人民檢察院之憲法定位的影響因素

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的基本點(diǎn)是“完善政治體制，破除體制內(nèi)弊端”。近年來，以司法體制和監(jiān)察體制改革為代表的政治體制改革逐步深入，新形勢(shì)下檢察院何去何從，成為檢察院自身和改革全局必須面對(duì)的重大問題。目前來看，影響我國人民檢察院憲法定位的主要有三大因素：憲制結(jié)構(gòu)之變革對(duì)檢察院憲法地位產(chǎn)生沖擊；職權(quán)措施之變更在一定程度上侵蝕檢察權(quán)威并使法律監(jiān)督效果打折；社會(huì)功能之變遷對(duì)檢察院工作提出更高的要求。

（一）我國憲制結(jié)構(gòu)之變革

檢察院的憲法定位，歸根結(jié)底就是檢察院在我國憲制結(jié)構(gòu)中的地位問題。近來不少學(xué)者討論監(jiān)察體制全面改革是否須修憲的問題。從“立改廢”流程和重大改革于法有據(jù)等原則來看，國家監(jiān)察改革全面展開后，監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)同處一個(gè)層級(jí)，考慮到我國“議行合一”的政治體制，在全面范圍內(nèi)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)涉及我國人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的重大變革，當(dāng)然需要修憲保障。

這一變革對(duì)檢察院的影響在于，我國憲制結(jié)構(gòu)將從權(quán)力機(jī)關(guān)之下的“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸保煌瑱C(jī)關(guān)之間原先的憲法關(guān)系和現(xiàn)實(shí)關(guān)系將面臨重大變化。具體表征如下：其一，最根本的問題是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之憲法定位的存廢問題；進(jìn)一步講，若保留，其憲法意涵是否變更？其二，《憲法》第135條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院辦理刑事案件“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”，監(jiān)察改革后很可能主體擴(kuò)容為四個(gè)。此外，近年推行的以審判為中心的刑事訴訟制度改革，雖未直接觸動(dòng)憲制結(jié)構(gòu)和影響檢察院的憲法定位，但對(duì)檢察院之現(xiàn)實(shí)地位仍有一定影響。檢察院必須找準(zhǔn)新形勢(shì)下自身憲法定位，處理好與行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法審判機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系和現(xiàn)實(shí)關(guān)系。

（二）檢察職權(quán)措施之變更

我國檢察院現(xiàn)有職權(quán)主要是法律監(jiān)督（狹義）職權(quán)、批準(zhǔn)逮捕職權(quán)、偵查職權(quán)、審查起訴職權(quán)和公訴職權(quán)。實(shí)際上，類似“取消偵查權(quán)”“增設(shè)公益訴訟權(quán)”和“強(qiáng)化司法監(jiān)督權(quán)”的建議很早就有人提出。6參見周菊：《我國檢察權(quán)性質(zhì)定位的再思考》，載《嶺南學(xué)刊》2010年第2期。多輪改革之下，檢察院的職權(quán)面臨雙重變化：（1）“減損”：監(jiān)察體制改革后，原來屬于檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)會(huì)從檢察院轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)；（2）“增益”：①十八屆四中全會(huì)要求探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，改革試點(diǎn)自2015年7月啟動(dòng)，2017年6月27日，全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式建立起檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，案件范圍囊括環(huán)境、民事和行政等；②四中全會(huì)還提到“行政檢察”制度，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，這種檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，突破了集中于行政判決訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)行政檢察范疇。7參見湛中樂：《三個(gè)層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系》，載《人民監(jiān)察》2015年第2期。此外，正在推行的省級(jí)以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理制度，也在一定程度上加強(qiáng)了檢察工作的獨(dú)立性，亦可理解為職權(quán)的增益。

但是實(shí)踐中不得不面臨檢察院的現(xiàn)實(shí)權(quán)威考量8本文此處所謂“現(xiàn)實(shí)權(quán)威”，并非指向規(guī)范淵源上的正當(dāng)性，而是指法律監(jiān)督在運(yùn)行和實(shí)施過程中的一種現(xiàn)實(shí)的信任、力量和威望。問題，如有學(xué)者所言，真正影響檢察權(quán)強(qiáng)弱的，其實(shí)是有無對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)和有無對(duì)行政行為（包括具體行政行為和抽象行政行為）和地方立法的法律監(jiān)督權(quán)。9參見張智輝、謝鵬程：《現(xiàn)代檢察制度的法理基礎(chǔ)——關(guān)于當(dāng)前檢察理論研究學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)的對(duì)話》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期。當(dāng)前問題如下：其一，盡管我國檢察院的法律監(jiān)督（狹義）職權(quán)在其諸職權(quán)中層級(jí)最高，但與其對(duì)應(yīng)的提出檢察建議和發(fā)布糾正違法通知書之措施缺少實(shí)際強(qiáng)制力，由此檢察院的現(xiàn)實(shí)權(quán)威很大程度上源于職務(wù)犯罪偵查權(quán)及有關(guān)措施；其二，就職務(wù)案件調(diào)查（偵查）而言，假如監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)自行決定或批準(zhǔn)留置措施，則檢察院所謂批準(zhǔn)逮捕權(quán)其實(shí)并未對(duì)其產(chǎn)生制約效果；其三，即便檢察院的行政檢察職權(quán)擴(kuò)張并且具有公益訴訟職權(quán)，但僅憑檢察建議和糾正違法通知書亦很難使其發(fā)揮實(shí)效?？梢?，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離后，檢察院將缺少落實(shí)法律監(jiān)督職權(quán)的重要手段，權(quán)與能的協(xié)調(diào)匹配成為未來的關(guān)鍵問題。

（三）檢察社會(huì)功能之變遷

2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“深化司法體制改革，促進(jìn)社會(huì)公平正義”。正義是國家社會(huì)亙古不變的話題。中國改革發(fā)展必須直面的一個(gè)問題是，在謀取最大多數(shù)人的最大幸福同時(shí)，如何有效保障社會(huì)正義。在我國，檢察院作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，承擔(dān)保障法律正確實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的職責(zé)；根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，除了維護(hù)社會(huì)法制、國家統(tǒng)一和國家政權(quán)外，我國檢察院還承擔(dān)維護(hù)秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)、保障權(quán)利和公民教育等功能。無論是國家、公民和社會(huì)哪一個(gè)層面的職能，本質(zhì)上與公平正義等價(jià)值都脫不了關(guān)系。

通過個(gè)案正義促進(jìn)社會(huì)公正，是檢察院發(fā)揮社會(huì)功能的傳統(tǒng)模式，其具體表達(dá)是檢察院通過行使偵查、審查起訴、公訴和訴訟監(jiān)督等職能，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。這種傳統(tǒng)功能定位，在社會(huì)效果上集中于社會(huì)管理和公民權(quán)利，具體指向上以保證個(gè)案效果為主，但教育功能發(fā)揮的不充分，在以個(gè)案推動(dòng)公民法治思維和社會(huì)法治理念進(jìn)步上做得還不夠。

發(fā)揮好教育功能以推動(dòng)社會(huì)公正，是改革對(duì)檢察院工作提出的更高要求。《人民檢察院組織法》規(guī)定，“人民檢察院通過檢察活動(dòng)，教育公民忠于社會(huì)主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭”。黨的十八屆四中全會(huì)提出“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，目前司法改革正在探索檢察官“以案釋法”制度，要求“利用辦案各個(gè)環(huán)節(jié)宣講法律，及時(shí)解疑釋惑”，收集典型案例以發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)范、預(yù)防與教育功能，以法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位等為載體開展經(jīng)常性以案釋法活動(dòng)。10參見《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》，載http://www.gov.cn/zhengce/2017-05/17/content_5194741.htm，2017年8月15日訪問。

三、人民檢察院之憲法定位的未來走向

目前，司法體制方面的不少改革舉措已步入總結(jié)推廣階段，監(jiān)察體制改革已確定將職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察院抽離。后續(xù)改革需注意檢察院的憲法定位、現(xiàn)實(shí)地位和社會(huì)功能等問題，為此需從憲法法律中尋找新的依托，重構(gòu)檢察院職權(quán)體系和具體措施，建立起與憲法定位相匹配的現(xiàn)實(shí)地位。

第一，要堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之憲法定位。在全面深化改革背景下，政治體制改革頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該以憲法為邏輯起點(diǎn)，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位不應(yīng)動(dòng)搖，更不得違背人民代表大會(huì)制度這一根本遵循。檢察院從“一般監(jiān)督”轉(zhuǎn)化為“法律監(jiān)督”，相應(yīng)職權(quán)亦已產(chǎn)生一定限縮，當(dāng)前定位符合我國一元憲制結(jié)構(gòu)和法治發(fā)展的需要；監(jiān)察體制改革后，國家監(jiān)察委員會(huì)行使的是職務(wù)類刑事案件的偵查權(quán)，不涉及檢察院現(xiàn)有的法律監(jiān)督（狹義）職能。在憲法層面，檢察院應(yīng)繼續(xù)保留“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位，履行保障法律正確實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)等職責(zé)，包括維護(hù)憲法、法律、法令、政令的統(tǒng)一性、秩序性和權(quán)威性，維護(hù)公平正義，制約公權(quán)、保障人權(quán)。

第二，要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之憲法定位，必須要從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”，保障與憲法定位相匹配的現(xiàn)實(shí)地位。此前不少學(xué)者曾針對(duì)當(dāng)前我國檢察院實(shí)際履行的核心職能主要限于刑事司法領(lǐng)域的現(xiàn)狀提出了相應(yīng)意見，如“走向憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的大舞臺(tái)”11喻中：《如何理解“檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”——憲法第129條對(duì)于中國憲政體系的意義》，載《長白學(xué)刊》2009年第3期。，“全面復(fù)原、充分發(fā)揮、及時(shí)回歸檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能，樹立‘大檢察’格局”12王文生、徐岱、劉平：《論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能之回歸——“大檢察”格局之構(gòu)想》，載《當(dāng)代法學(xué)》2008年第5期。，從立法、執(zhí)法、司法和守法四個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效的法律監(jiān)督13有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)有實(shí)際權(quán)力與檢察機(jī)關(guān)的憲法定位之間的差距懸殊，使檢察機(jī)關(guān)的憲法定位顯得“名不副實(shí)”。我國的檢察權(quán)應(yīng)對(duì)上述四個(gè)環(huán)節(jié)均進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位“名副其實(shí)”。參見任文松、王曉：《社會(huì)主義法制視角下的檢察權(quán)設(shè)計(jì)》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2010年第5期。。監(jiān)察體制改革后，檢察院失去職務(wù)犯罪偵查權(quán)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)權(quán)威不免減損，若要尋找“有力依托”以匹配憲法定位，或許實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督原有權(quán)能是一條直接有效的道路；如此則行政檢察職能擴(kuò)張和公益訴訟改革當(dāng)是其中重要一步。這其中需解決的問題是現(xiàn)有的檢察建議和行政違法通知書等措施很難為其建立實(shí)際權(quán)威。

首先，從法律監(jiān)督對(duì)象集中于司法和個(gè)別執(zhí)法環(huán)節(jié)，到構(gòu)建全面涵蓋立法、執(zhí)法、司法和守法四個(gè)環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督體系?，F(xiàn)行法律關(guān)于檢察權(quán)的規(guī)定主要集中在司法和個(gè)別執(zhí)法環(huán)節(jié)，對(duì)于立法、守法和大部分的執(zhí)法環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督。14參見任文松、王曉：《社會(huì)主義法制視角下的檢察權(quán)設(shè)計(jì)》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2010年第5期。建國初期，檢察院曾在短期內(nèi)發(fā)揮過監(jiān)督抽象行政行為的職能，未來改革可借鑒其中一些經(jīng)驗(yàn)；監(jiān)督地方立法則涉及違憲審查的范疇，下一段重點(diǎn)討論。

其次，賦予檢察院協(xié)助國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)的職能。這不僅可為檢察院構(gòu)建職能權(quán)威，也有助緩解我國法律違憲問題難以解決、憲法制裁措施的制裁性較弱和違憲審查機(jī)關(guān)“無案可審”之間的矛盾。至于協(xié)助方式，有參與違憲審查和行使違憲審查提請(qǐng)權(quán)兩種，考慮到我國憲制結(jié)構(gòu)特殊性，違憲審查提請(qǐng)權(quán)比較符合實(shí)際情況。在具體操作上，檢察院對(duì)地方立法違憲的行使檢察權(quán)并層報(bào)最高人民檢察院，由其向全國人大及其常委會(huì)提請(qǐng)違憲審查。

最后，為實(shí)現(xiàn)上述職權(quán)，還需強(qiáng)化原有檢察措施或增添新的檢察措施。一方面，檢察措施須具備更強(qiáng)的約束力，如在不履行檢察建議和行政違法通知書時(shí)須承擔(dān)更嚴(yán)重的法律后果；另一方面，假如賦予檢察院違憲審查提請(qǐng)權(quán)，則現(xiàn)有檢察措施和手段都很難發(fā)現(xiàn)和查實(shí)有關(guān)問題，可考慮增添新的檢察措施。對(duì)此還可進(jìn)一步討論最高人民檢察院行使違憲初查權(quán)的可行性。

第三，要注意處理好幾對(duì)關(guān)系。首先，要處理好檢察院內(nèi)部的關(guān)系，主要是平衡好檢察工作一體化和檢察辦案獨(dú)立化之間的關(guān)系；其次，要處理好檢察院與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，尤其在行使行政檢察職能時(shí)要處理好與行政機(jī)關(guān)專業(yè)自主性的關(guān)系，在辦理職務(wù)類刑事案件時(shí)要處理好與監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法審判機(jī)關(guān)的關(guān)系；此外，還要處理好檢察院與公民、社會(huì)的關(guān)系，主要是充分發(fā)揮檢察院的教育功能和普法職能。

四、結(jié)語

新形勢(shì)下，我國檢察院憲法定位同時(shí)受到國家憲制結(jié)構(gòu)變革、檢察院職權(quán)措施變更和社會(huì)功能變遷等因素影響。監(jiān)察改革并不涉及檢察院現(xiàn)有的法律監(jiān)督（狹義）職能，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位不僅契合我國一元憲制結(jié)構(gòu)，也符合社會(huì)主義法治發(fā)展的需要，由此檢察院未來應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)有憲法定位，履行保障法律正確實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)等職責(zé)。但是，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后，檢察院如欲真正實(shí)現(xiàn)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之憲法定位和現(xiàn)實(shí)權(quán)威，還需要從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”。

總之，檢察院作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是由我國憲法創(chuàng)設(shè)；這種特色檢察制度和檢察院定位，并非外國法律制度的簡單移植，而是根植于我國歷史條件和社會(huì)時(shí)代背景。因此，未來改革也必須從我國實(shí)際情況出發(fā)，以我國根本政治制度為基礎(chǔ)，把握好社會(huì)主義法治發(fā)展方向，最終實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義。