● 農(nóng) 樂(lè) 李求旺

廣西推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與思考

● 農(nóng) 樂(lè) 李求旺

目前，廣西壯族自治區(qū)行政執(zhí)法涵蓋了市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理等多個(gè)領(lǐng)域，涉及面大，涉法范圍廣。執(zhí)法隊(duì)伍主要集中在城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、工商質(zhì)監(jiān)、食品藥品安全、農(nóng)林水利、公共衛(wèi)生、文化旅游、安全生產(chǎn)、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、海洋與漁業(yè)、商務(wù)、城市管理等十多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域。除具有行政執(zhí)法主體資格的有關(guān)政府職能部門執(zhí)法外，還設(shè)立了大量的專業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法。截至2015年底，全區(qū)各級(jí)具有獨(dú)立行政執(zhí)法資格的執(zhí)法隊(duì)伍共3672支（含局、隊(duì)、站、所等）；執(zhí)法人員使用行政編制數(shù)14980名、實(shí)有在編人員13517人，使用事業(yè)編制數(shù)38057名、實(shí)有在職人員43279人?？傮w看，隊(duì)伍龐雜，執(zhí)法范圍廣，執(zhí)法方式多樣，大多采取部門、系統(tǒng)獨(dú)立執(zhí)法的方式進(jìn)行，跨部門跨系統(tǒng)之間聯(lián)合執(zhí)法不多，執(zhí)法效果雖有一定提升，但執(zhí)法力量較為分散、執(zhí)法成效不顯著的問(wèn)題仍然比較突出。

一、綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐探索

2004年4月，廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》（桂政發(fā)〔2004〕16號(hào)），對(duì)推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面部署。隨后，14個(gè)設(shè)區(qū)市及所轄縣（市、區(qū)）先后在城市管理和文化市場(chǎng)管理、農(nóng)業(yè)管理、資源管理、交通運(yùn)輸管理以及其他適合實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)綜合執(zhí)法的領(lǐng)域開(kāi)展了綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)的相關(guān)工作。2014年又重點(diǎn)在市場(chǎng)監(jiān)管和城市管理等執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行了有益嘗試。

（一）執(zhí)法權(quán)跨部門集中模式

將原分散在不同部門、并聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)，經(jīng)自治區(qū)人民政府授權(quán)，調(diào)整到同一個(gè)部門（或機(jī)構(gòu)）行使。比如在城市管理領(lǐng)域，玉林市將土地、環(huán)保、殯葬管理、燃?xì)夤芾怼⒊鞘幸?guī)劃、住房管理等行政執(zhí)法和處罰權(quán)劃入綜合機(jī)構(gòu)集中執(zhí)法；欽州市將公安、市政、環(huán)保、住建、工商等有關(guān)部門的城市管理執(zhí)法職責(zé)調(diào)整到城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。目前，全區(qū)共有10個(gè)設(shè)區(qū)市34個(gè)縣（市、區(qū)）整合設(shè)立了城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一行使本地城市規(guī)劃用地范圍內(nèi)原相關(guān)部門行使的行政執(zhí)法和行政處罰權(quán)。

（二）執(zhí)法權(quán)系統(tǒng)內(nèi)集中模式

將系統(tǒng)內(nèi)原分散由不同執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)的執(zhí)法權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行整合集中，由新設(shè)立的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。比如在文化、廣電、新聞出版及旅游等領(lǐng)域，全面完成了對(duì)市縣現(xiàn)有文化、廣播影視、新聞出版等有關(guān)行政執(zhí)法隊(duì)伍的整合工作，組建了文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，同時(shí)加強(qiáng)與相關(guān)執(zhí)法部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。賀州市在此基礎(chǔ)上，還整合了文化和旅游兩個(gè)部門的執(zhí)法職責(zé)，組建市文化旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，較好地解決了執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉和重復(fù)、多層執(zhí)法等問(wèn)題。

（三）以市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)推進(jìn)模式

從“橫向”和“縱向”兩方面進(jìn)行改革嘗試?！皺M向”上，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)以及物價(jià)等機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使市場(chǎng)監(jiān)管涉及到的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)以及物價(jià)的執(zhí)法權(quán)?！翱v向”上，鼓勵(lì)市縣打破層級(jí)局限，不僅局限于縣級(jí)，有條件的設(shè)區(qū)市也可以積極探索。目前，已有南寧、柳州、桂林等7個(gè)設(shè)區(qū)市34個(gè)縣（市、區(qū)）在市場(chǎng)監(jiān)管方面實(shí)現(xiàn)了工商、質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)“二合一”，有的實(shí)現(xiàn)了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)“三合一”（如岑溪市），有的實(shí)現(xiàn)了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和物價(jià)機(jī)構(gòu)“四合一”（如東興市）。

（四）大部門制推進(jìn)模式

按照“一件事情主要由一個(gè)部門進(jìn)行管理”的原則，推進(jìn)大部門制改革，將執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)容相近或關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的部門合并，相應(yīng)的整合執(zhí)法權(quán)。比如在涉農(nóng)領(lǐng)域，南寧市及所轄縣（區(qū)）對(duì)農(nóng)藥化肥監(jiān)理、農(nóng)機(jī)監(jiān)理、畜牧水產(chǎn)安全監(jiān)督、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、農(nóng)作物種子等執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行梳理，對(duì)農(nóng)口機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，組建大農(nóng)委或農(nóng)林水利局，實(shí)行綜合執(zhí)法。上林縣在將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、農(nóng)機(jī)部門職能整合組建縣農(nóng)林水利局的基礎(chǔ)上，將原來(lái)分散在上述部門的農(nóng)業(yè)行政、動(dòng)物衛(wèi)生、漁政管理、種子管理、林政稽查、水政監(jiān)察、農(nóng)機(jī)安監(jiān)7支執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，新組建縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，將過(guò)去多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法改為聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了涉農(nóng)領(lǐng)域的執(zhí)法職能“一支隊(duì)伍管全部”。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，梧州市探索整合高速公路、路政、運(yùn)政等除公安交通執(zhí)法職責(zé)以外的交通運(yùn)輸執(zhí)法職責(zé)，組建大交通機(jī)構(gòu)，整合多頭執(zhí)法隊(duì)伍。在涉海領(lǐng)域，沿海地市也積極開(kāi)展了探索整合地方漁政管理、漁港監(jiān)督、漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、漁業(yè)無(wú)線電管理等綜合執(zhí)法改革。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”推進(jìn)模式

通過(guò)打破區(qū)域、行業(yè)和部門界限，最大限度地推進(jìn)基層機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合，下沉執(zhí)法力量至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線，破解基層執(zhí)法力量嚴(yán)重不足這一難題。結(jié)合全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管等機(jī)構(gòu)“四所合一”改革的有利契機(jī)，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所執(zhí)法資源，積極探索綜合設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。結(jié)合深化行政審批制度改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行權(quán)責(zé)清單制度，進(jìn)一步明確劃分設(shè)區(qū)市及市轄城區(qū)執(zhí)法范圍和職責(zé)權(quán)限，以依法授權(quán)或委托下放形式，將適宜鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近辦理的事項(xiàng)和行政執(zhí)法權(quán)限盡可能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

通過(guò)改革，在精簡(jiǎn)和整合機(jī)構(gòu)、理順職責(zé)關(guān)系、優(yōu)化行政執(zhí)法資源配置以及遏制執(zhí)法隊(duì)伍無(wú)序膨脹、規(guī)范執(zhí)法行為、完善執(zhí)法規(guī)章制度建設(shè)等方面取得了積極成效，行政執(zhí)法水平不斷提升。

（一）精簡(jiǎn)了執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法，較好地解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題

各地在推進(jìn)改革中，綜合設(shè)置職責(zé)相近或相同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合執(zhí)法部門人財(cái)物資源，相對(duì)集中部門行政執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)，加強(qiáng)集中執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法。比如，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站（綜合執(zhí)法隊(duì)），實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍、一個(gè)執(zhí)法主體、一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)口徑”統(tǒng)一開(kāi)展行政執(zhí)法工作格局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但可以基本杜絕“無(wú)序執(zhí)法、多頭執(zhí)法”現(xiàn)象，而且在檢查或打擊農(nóng)村亂搭亂建、城鎮(zhèn)集市亂擺亂賣、占用耕地建房等違法行為上，執(zhí)法力度更大，效率更高，可最大限度減少多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法；欽州市在欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）探索設(shè)立行政審批局，集中中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)、欽州保稅港區(qū)、欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)三個(gè)園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）的行政審批事項(xiàng)統(tǒng)一進(jìn)行審批，實(shí)行“一枚印章管審批”。行政審批局設(shè)立前各辦局從事審批的工作人員達(dá)80多名，行政審批局設(shè)立后核定編制僅17名。

（二）整合了執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)“瘦身”、基層“強(qiáng)身”，較好地解決了基層一線執(zhí)法人員相對(duì)不足的問(wèn)題

比如，東興市在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革中，將市工商行政管理局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市食品藥品監(jiān)督管理局、市物價(jià)局4部門職能進(jìn)行整合，新組建市市場(chǎng)監(jiān)督管理局，將上述4局的行政執(zhí)法職能劃歸市市場(chǎng)監(jiān)督管理局承擔(dān)。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，將改革前原4局共26個(gè)內(nèi)設(shè)股室整合優(yōu)化為14個(gè)股室。改革前，由于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門人員數(shù)量及年齡結(jié)構(gòu)等因素，一線執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，尤其是對(duì)食品藥品、特種設(shè)備等涉及民生安全的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，監(jiān)管力量更是難以做到全覆蓋；改革后，將精簡(jiǎn)的機(jī)關(guān)人員充實(shí)到執(zhí)法一線，并按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置7個(gè)市場(chǎng)監(jiān)督管理所，共61名一線執(zhí)法人員編制，占總編制的56%，行政執(zhí)法人員力量比改革前提高了9%，充實(shí)了一線執(zhí)法力量。再如，岑溪市將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)3個(gè)部門原有的職能進(jìn)行統(tǒng)一整合，形成新的市場(chǎng)監(jiān)管體系，并按照綜合保障、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)督、專業(yè)管理、執(zhí)法稽查、技術(shù)支撐六大功能板塊，統(tǒng)籌考慮局機(jī)關(guān)、直屬單位、派出單位和事業(yè)單位的設(shè)置。改革后行政機(jī)構(gòu)從原來(lái)的3個(gè)減少至1個(gè)，原3個(gè)局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從22個(gè)減少至13個(gè)；派出機(jī)構(gòu)從33個(gè)減少至19個(gè)；行政編制從原來(lái)的3個(gè)局共131名減少至現(xiàn)在的121名；局機(jī)關(guān)編制從45名核減為35名，核減的人員編制用于調(diào)配充實(shí)到市場(chǎng)監(jiān)管所，增強(qiáng)了基層一線力量，使執(zhí)法一線人員數(shù)量達(dá)到了全局總?cè)藬?shù)的2/3。

（三）提升了執(zhí)法效能，執(zhí)法反應(yīng)更為迅速，較好地解決了職責(zé)不清、推諉扯皮以及執(zhí)法效果差等問(wèn)題

比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”后，按照“一專多能、一崗多責(zé)、專兼結(jié)合”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排工作、實(shí)行任務(wù)分片包干時(shí)，就可以打破原有部門界限，在人員的配備上實(shí)行混合搭配，通過(guò)建立“一次出動(dòng)、多項(xiàng)檢查”的日常巡查工作機(jī)制，一次出動(dòng)就能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，有效杜絕了執(zhí)法監(jiān)管的“盲點(diǎn)”，促進(jìn)了監(jiān)管職能履行到位，提高了執(zhí)法效率和行政執(zhí)法力度。再如，東興市成立市場(chǎng)監(jiān)督管理局后，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法從“分散式”到“全覆蓋”、從“重準(zhǔn)入”到“重監(jiān)管”，“四局合一”改革打破了過(guò)去市場(chǎng)監(jiān)管分領(lǐng)域、分專業(yè)、分段式的監(jiān)管模式。在日常監(jiān)管方面，除專業(yè)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性高的事項(xiàng)外，凡是能夠由基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的綜合執(zhí)法事項(xiàng)，全部下放基層，避免了重復(fù)監(jiān)管，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。以往幾頂“大蓋帽”分幾次上門檢查的事項(xiàng)，現(xiàn)在一頂“大蓋帽”一次上門即可完成?！八木趾弦弧备母锔淖兞诉^(guò)去“質(zhì)監(jiān)局管生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商局管流通環(huán)節(jié)，食藥監(jiān)局管餐飲環(huán)節(jié)”的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)了食品“生產(chǎn)—流通—消費(fèi)”的全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)，東興市消費(fèi)維權(quán)整合了原工商的“12315”、原質(zhì)監(jiān)的“12365”、原食藥監(jiān)的“12331”、原物價(jià)的“12358”舉報(bào)平臺(tái)，統(tǒng)一由投訴舉報(bào)中心集中受理，采用全程留痕的投訴管理機(jī)制，強(qiáng)化屬地管理和限時(shí)辦結(jié)制度，實(shí)現(xiàn)了受理、交辦、反饋三大環(huán)節(jié)的無(wú)縫對(duì)接，提升了投訴辦結(jié)滿意率。依托基層監(jiān)管所一線監(jiān)管力量，有效提升消費(fèi)維權(quán)的反應(yīng)速度和處置效率，過(guò)去消費(fèi)者面臨的投訴無(wú)門、部門相互推諉的問(wèn)題得到有效解決。

（四）規(guī)范了執(zhí)法行為，完善了執(zhí)法規(guī)章制度及執(zhí)法程序，推進(jìn)了綜合行政執(zhí)法的法制化建設(shè)

各地在改革中大力推行執(zhí)法統(tǒng)一化、執(zhí)法程序化、執(zhí)法系統(tǒng)化、執(zhí)法透明化等規(guī)范化管理，強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。比如，梧州市將市農(nóng)業(yè)局、市水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局機(jī)構(gòu)職責(zé)整合，組建市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，將農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)畜牧、農(nóng)機(jī)等行業(yè)的行政處罰權(quán)相對(duì)集中，由市農(nóng)業(yè)委員會(huì)履行。組建市城市管理行政執(zhí)法局，負(fù)責(zé)行使從市政等相關(guān)部門劃入的市容和環(huán)境衛(wèi)生、市政、綠化管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通、治安管理、土地管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施；在梳理原執(zhí)法部門行政處罰權(quán)的裁量規(guī)則和所轄區(qū)域內(nèi)行政相對(duì)人基本情況的基礎(chǔ)上，制作了行政執(zhí)法操作流程和綜合行政執(zhí)法詳細(xì)目錄，細(xì)化、量化行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。同時(shí)，結(jié)合推行政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，公開(kāi)綜合行政執(zhí)法的部門職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程和監(jiān)督途徑，推進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，執(zhí)法效果凸顯。各地在改革中，明確集中行使行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)自覺(jué)接受本級(jí)政府法制部門代表政府所實(shí)施的行政執(zhí)法監(jiān)督，同時(shí)建立并完善行政復(fù)議責(zé)任追究制度。

二、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革遇到的主要困難和問(wèn)題

（一）執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置過(guò)多，執(zhí)法管理分散，難以形成協(xié)調(diào)高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在縱向上，各層級(jí)重復(fù)設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照“隊(duì)建制”模式，形成了自治區(qū)、市、縣三個(gè)執(zhí)法層級(jí)，存在自治區(qū)級(jí)、市級(jí)機(jī)構(gòu)直接執(zhí)法，對(duì)于下級(jí)執(zhí)法干擾過(guò)多且重復(fù)執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法重心無(wú)法下移，執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任無(wú)法落實(shí)。在橫向上，由于分專業(yè)分行業(yè)設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍，造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，各設(shè)區(qū)市平均設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍約20個(gè)，各縣（市、區(qū)）平均設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍約15個(gè)，這些執(zhí)法隊(duì)伍主要分布在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)、環(huán)保、城管、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化旅游、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。由于執(zhí)法力量過(guò)于分散，難以形成執(zhí)法合力，影響執(zhí)法整體效果的實(shí)施。

（二）執(zhí)法人員編制管理不規(guī)范，人員結(jié)構(gòu)不合理，執(zhí)法隊(duì)伍力量建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)

第一，執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一，人員身份構(gòu)成復(fù)雜。由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同，人員身份也不一樣，工資福利待遇也自然不會(huì)相同，由此造成執(zhí)法人員管理難度較大，影響了工作的積極性。第二，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，行政執(zhí)法隊(duì)伍面臨著執(zhí)法范圍擴(kuò)大、工作量增加、人員編制不足等問(wèn)題，在中央明確要求財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的大背景下，各地通過(guò)聘請(qǐng)編外協(xié)管人員來(lái)完成日常工作。以南寧市為例，市和城區(qū)城管執(zhí)法隊(duì)伍人員編制共1400多名，協(xié)管員則達(dá)4000多人，協(xié)管員和在編人員比例達(dá)到3:1。協(xié)管人員普遍存在流動(dòng)性大、素質(zhì)參差不齊，按規(guī)定只能從事協(xié)助行政執(zhí)法工作等問(wèn)題。第三，執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)法水平總體偏低，影響了執(zhí)法監(jiān)管成效。實(shí)施綜合執(zhí)法后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的執(zhí)法領(lǐng)域拓寬、范圍擴(kuò)大、種類增多，執(zhí)法人員需要熟悉和掌握不同領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法法規(guī)、執(zhí)法程序和執(zhí)法規(guī)范以及有關(guān)執(zhí)法要求，再加上執(zhí)法人員來(lái)自不同領(lǐng)域，往往沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，有的根本無(wú)法勝任專業(yè)性相對(duì)較強(qiáng)的執(zhí)法工作。

（三）執(zhí)法支撐機(jī)制不健全，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)管不力，導(dǎo)致執(zhí)法不夠順暢

存在參公單位、事業(yè)單位行使行政執(zhí)法權(quán)與相關(guān)法規(guī)相沖突問(wèn)題，存在事業(yè)編制人員違反相關(guān)法規(guī)行使行政權(quán)力問(wèn)題，影響執(zhí)法效果。由于執(zhí)法體制尚未確定，再加上綜合行政執(zhí)法又是舊體制下剝離出來(lái)的新體制、新事物，既沒(méi)有一套成熟的模式可供借鑒，也沒(méi)有相關(guān)的改革配套政策措施予以支撐，造成執(zhí)法的綜合性與其地位的相對(duì)孤立性之間的矛盾。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)必須得到有關(guān)行政主管部門的授權(quán)，由于執(zhí)法隊(duì)伍大多為事業(yè)單位，不具備行政管理職能和行政執(zhí)法的主體資格，有關(guān)主管部門在授權(quán)方面存在顧慮，相關(guān)職能授權(quán)不夠充分，委托不到位的情況不同程度存在，同時(shí)授權(quán)后也沒(méi)有把相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)和執(zhí)法要領(lǐng)傳授好、過(guò)渡好，造成工作銜接和執(zhí)法不夠順暢。各部門與執(zhí)法隊(duì)伍之間的溝通協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多、難度大，再加上執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)定、執(zhí)法人員素質(zhì)總體偏低，執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾糾紛比較多，影響了執(zhí)法的整體效率。

（四）執(zhí)法方式簡(jiǎn)單，執(zhí)法手段落后

目前，傳統(tǒng)的執(zhí)法監(jiān)管模式主要是以單純依靠人力投入為主來(lái)開(kāi)展行政執(zhí)法，對(duì)于日常違法案件的發(fā)現(xiàn)，通常只能簡(jiǎn)單的通過(guò)執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)巡查來(lái)發(fā)現(xiàn)，一些違法案件發(fā)現(xiàn)不夠及時(shí)，執(zhí)法不能完全到位。同時(shí)，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量參與執(zhí)法，鼓勵(lì)和支持市民自愿參與日常執(zhí)法管理事務(wù)等也不足。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和商事制度改革持續(xù)推進(jìn)的大背景下，市場(chǎng)主體數(shù)量不斷增加，且活躍度明顯增強(qiáng)，企業(yè)新業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)新形式越來(lái)越多樣化，依靠傳統(tǒng)執(zhí)法方式顯然難以為繼，迫切需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法科技含量、改進(jìn)執(zhí)法方式。

三、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的思路和建議

（一）改革中要注意解決好行政執(zhí)法主體不合法、綜合執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行不夠順暢等問(wèn)題

中央層面，建議做好頂層設(shè)計(jì)。一是適時(shí)提出修訂完善相關(guān)法律法規(guī)的意見(jiàn)，以進(jìn)一步明確地方推進(jìn)改革所涉及的綜合行政執(zhí)法部門的法律地位和主體資格問(wèn)題；二是及早研究出臺(tái)全國(guó)性的改革指導(dǎo)意見(jiàn)，就改革的目標(biāo)、任務(wù)和主要內(nèi)容等提出具體要求；三是盡快研究出臺(tái)相關(guān)文件，進(jìn)一步梳理行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)，明確部門職能劃轉(zhuǎn)的邊界和實(shí)施主體，確保行政主管部門法定職能執(zhí)行到位。地方層面，一是結(jié)合地方實(shí)際，用準(zhǔn)用好國(guó)家層面賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)這一制度權(quán)利優(yōu)勢(shì)，及時(shí)制定和修改相關(guān)地方性法規(guī)，為推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革提供法治保障；二是改革后綜合設(shè)置的執(zhí)法部門要加快建立健全內(nèi)部管理制度，完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法流程和時(shí)限，特別是要健全行政處罰適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度；三是盡快研究完善改革后依法行政體系建設(shè)，明確執(zhí)法人員招考錄用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把人員入口關(guān)。加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員法制理論和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，針對(duì)不同層級(jí)、不同類別的執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法崗位制訂實(shí)施培訓(xùn)計(jì)劃，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。加強(qiáng)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法文書、執(zhí)法證件和標(biāo)志標(biāo)識(shí)，規(guī)范執(zhí)法流程，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法科學(xué)化、法制化水平。

（二）改革中要注意解決好綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍人員身份龐雜、待遇不一、素質(zhì)參差不齊等問(wèn)題

目前，廣西自治區(qū)行政執(zhí)法隊(duì)伍人員力量主要由三種類型人員所構(gòu)成，占比分別為1:2:1。中央層面，一是盡快研究出臺(tái)有關(guān)具體政策，允許地方將目前行政執(zhí)法使用的事業(yè)編制統(tǒng)一置換為行政編制，明確用3年至5年時(shí)間采取分期分批逐步解決執(zhí)法所需編制；二是針對(duì)改革后，由于機(jī)構(gòu)整合、崗位調(diào)整而涉及執(zhí)法崗位人員個(gè)人利益問(wèn)題，建議落實(shí)好相關(guān)政策，明確凡是整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)涉及的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員身份待遇等問(wèn)題，按特殊政策予以對(duì)待，對(duì)于撤并部門（單位）的領(lǐng)導(dǎo)干部，允許短期保留原職數(shù)，給予一定的過(guò)渡期逐步消化，但必須明確不能再新設(shè)崗位予以安置。地方層面，一是要認(rèn)真落實(shí)公務(wù)員工資和薪酬制度的有關(guān)政策文件要求，盡快制定出臺(tái)適應(yīng)當(dāng)?shù)乇Ｕ纤降挠嘘P(guān)配套政策措施，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的職務(wù)晉升和交流制度，完善有關(guān)工資政策，研究通過(guò)工傷保險(xiǎn)、撫恤等政策提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平等；二是研究?jī)?yōu)化基層執(zhí)法干部任用和人才選拔機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，切實(shí)解決基層執(zhí)法隊(duì)伍基數(shù)大、職數(shù)少、干部晉升空間小等問(wèn)題，確保部門之間相對(duì)平衡，職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)均等；三是加強(qiáng)協(xié)管人員管理。進(jìn)一步建立健全協(xié)管人員招聘、管理、獎(jiǎng)懲、退出等工作制度。要控制好協(xié)管人員數(shù)量，明確協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體執(zhí)法工作。

（三）改革中要注意解決好執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍整合后仍存在的各自為政、各管一攤，執(zhí)法力量難以形成合力以及執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不到位等問(wèn)題

改革中，有的執(zhí)法部門雖然進(jìn)行了多部門整合，但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，還存在部門與部門之間、部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)作配合不夠，影響綜合執(zhí)法效果的問(wèn)題，存在管理和執(zhí)法“兩張皮”現(xiàn)象。為此，一是研究建立健全相關(guān)行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制和常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)建立部門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和部門間雙向傳送機(jī)制等，加強(qiáng)各職能部門之間及其與綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)工作，定期研究解決綜合執(zhí)法過(guò)程中的重大問(wèn)題或爭(zhēng)議事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管制約；二是完善綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法信息共享機(jī)制，通過(guò)建立電子政務(wù)信息平臺(tái)，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，整合執(zhí)法信息資源，積極推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息共享、互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上進(jìn)行，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，最大限度的用好用活執(zhí)法資源，形成監(jiān)管合力；三是研究建立社會(huì)組織、市場(chǎng)中介和公民法人參與社會(huì)治理制度，推行行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會(huì)管理其他主體的有效銜接和良性互動(dòng)，推動(dòng)全社會(huì)共同參與綜合行政執(zhí)法體制改革工作。

（作者系廣西壯族自治區(qū)編辦副主任；政策法規(guī)處處長(zhǎng)）