● 趙景祥

遼寧省規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作紀(jì)實(shí)

● 趙景祥

創(chuàng)新、探索、持續(xù)發(fā)展，整整五年，遼寧省檔案局在規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作中突出資源建設(shè)優(yōu)先，著力引導(dǎo)行政權(quán)力運(yùn)行檔案向完整、準(zhǔn)確、規(guī)范發(fā)展，從行政權(quán)力運(yùn)行檔案管理入手促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)。一年打基礎(chǔ)、三年見(jiàn)成效、五年大變樣，是對(duì)遼寧省規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作五年發(fā)展歷程的最好總結(jié)。投資、社保、生產(chǎn)安全監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管、國(guó)土資源管理、住房、教育、衛(wèi)生……這些與老百姓生活息息相關(guān)的行政權(quán)力運(yùn)行，因?yàn)橛辛巳炭苫厮莸臋n案而變得有序規(guī)范、陽(yáng)光透明。

一、先行先試：首提規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作

行政權(quán)力運(yùn)行檔案是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織及依法受委托的組織依法行使國(guó)家行政權(quán)力、服務(wù)與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的過(guò)程中形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種形式的歷史記錄。這些記載權(quán)力運(yùn)行軌跡的原始記錄，是依法行政的基礎(chǔ)，是證明權(quán)力運(yùn)行是否規(guī)范有序的原始證據(jù)。行政權(quán)力運(yùn)行檔案實(shí)現(xiàn)齊全、完整、準(zhǔn)確地歸檔和集中統(tǒng)一規(guī)范管理，是制約行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的關(guān)鍵因素，更是國(guó)家檔案資源體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)家和社會(huì)的記憶載體。

2011年底，遼寧省各級(jí)行政部門共清理各類行政權(quán)力14.6萬(wàn)個(gè)，削減14193個(gè)。保留下來(lái)的權(quán)力，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的事項(xiàng)，一律向社會(huì)公開(kāi)。2011年，遼寧省委、省政府開(kāi)展了“加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)”，省檔案局針對(duì)反映各機(jī)關(guān)職能部門行政權(quán)力運(yùn)行等社會(huì)服務(wù)與管理活動(dòng)的文件材料散存于各業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門甚至個(gè)人手中，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，大量行政權(quán)力運(yùn)行檔案散失甚至損毀，導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)行失控的嚴(yán)峻形勢(shì)，提出規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的文件材料歸檔工作，將規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作融入到權(quán)力制度建設(shè)中。

2011年2月14日，遼寧省檔案局印發(fā)了《關(guān)于將行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的文件材料歸檔工作納入行政權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），規(guī)定要按照《中華人民共和國(guó)檔案法》和《遼寧省檔案條例》的規(guī)定，把在行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的文件材料定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中統(tǒng)一管理，任何人不得據(jù)為己有或損毀、散失；在行政權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)清權(quán)、確權(quán)時(shí)把行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的文件材料歸檔工作納入機(jī)關(guān)各職能部門的職責(zé)范圍，把形成完整、準(zhǔn)確、規(guī)范的行政權(quán)力運(yùn)行檔案納入有關(guān)人員的崗位責(zé)任制；在審批繪制權(quán)力運(yùn)行圖時(shí)把行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的文件材料整理、歸檔工作作為行政權(quán)力運(yùn)行流程圖的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，納入各單位行政權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)之中；各級(jí)機(jī)關(guān)在建立和完善權(quán)力運(yùn)行考核制度時(shí)，要把行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的文件材料歸檔情況納入行政權(quán)力監(jiān)督檢查和考核范圍。

為保障行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作順利實(shí)施，省行政權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2011年1號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了《通知》；省直機(jī)關(guān)工委在對(duì)省直機(jī)關(guān)行政權(quán)力運(yùn)行工作進(jìn)行考核的標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，將行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的文件材料歸檔是否規(guī)范納入其中，并占5%的分值，這確保了《通知》各項(xiàng)要求落實(shí)到位。

省食品藥品監(jiān)督管理局是與社會(huì)和百姓健康息息相關(guān)的部門，因?yàn)槠涔芾淼男袠I(yè)復(fù)雜、門類眾多，涉及百姓的日常生活、社會(huì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在其辦理行政許可過(guò)程中形成大量的文件材料，都由機(jī)關(guān)各處室自行保管，裝滿12個(gè)倉(cāng)庫(kù)和2個(gè)車庫(kù)，推不開(kāi)門、下不去腳，想查閱一份材料根本做不到。省檔案局以此為試點(diǎn)，做好行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作。到2011年底，這些檔案得到了系統(tǒng)和規(guī)范的整理，實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)檢索，整理檔案5萬(wàn)余卷，每項(xiàng)行政權(quán)力運(yùn)行都有了全過(guò)程可回溯的詳細(xì)記錄，從而扎實(shí)扎緊了食品藥品監(jiān)督管理的“籠子”。

二、打基礎(chǔ)管長(zhǎng)遠(yuǎn)：行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作已成滿弓之箭

2012年，省檔案局加快了推進(jìn)省直機(jī)關(guān)行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作規(guī)范化的進(jìn)程。

一是強(qiáng)化跟蹤指導(dǎo)，增強(qiáng)依法履職能力。加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作起步很艱難，開(kāi)始有些部門有些同志不十分理解，面對(duì)巨大的工作量產(chǎn)生了畏難情緒。省檔案局加強(qiáng)了業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，深入有關(guān)行業(yè)和部門，摸清情況，做好調(diào)查和登記工作，界定各行業(yè)和部門形成的檔案種類、內(nèi)容和數(shù)量。針對(duì)癥結(jié)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作健康發(fā)展提供“良方”。按照先行試點(diǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、系統(tǒng)推進(jìn)的思路，先后確定了省國(guó)土廳、省林業(yè)廳、省安全生產(chǎn)管理局、省質(zhì)監(jiān)局和省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等行政權(quán)力較為集中的部門進(jìn)行先行試點(diǎn)。

二是明確權(quán)力運(yùn)行清單，加大檔案收集力度。2012年6月1日《遼寧省行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行規(guī)定》正式實(shí)施。在全省范圍內(nèi)哪些行政權(quán)力需要公開(kāi)、怎樣公開(kāi),不再是可做可不做的事情，而是必須依法公開(kāi)。嚴(yán)格按照文件要求，各相關(guān)單位對(duì)行使的權(quán)力進(jìn)行了全面、徹底的清理，編制了內(nèi)容詳細(xì)的職權(quán)目錄，制作了運(yùn)行程序清楚、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒虉D，各處室負(fù)責(zé)的每項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程都有了詳細(xì)的檔案記錄，手續(xù)完畢后移交檔案室，以備查考利用。省林業(yè)廳制定了《加強(qiáng)行政許可檔案的收集制度》，實(shí)際工作中堅(jiān)持“一事一辦”的原則，每項(xiàng)行政許可工作的所有程序完成后，都要將這項(xiàng)工作中形成的所有文件資料統(tǒng)一歸檔，

三是各單位對(duì)不完善的制度進(jìn)行了修訂，對(duì)缺失的制度進(jìn)行了補(bǔ)充，保證所有行政許可事項(xiàng)全過(guò)程都有據(jù)可查、責(zé)任到人，對(duì)規(guī)范行政人員行為、降低行政風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用。

三、三年磨一劍：行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作初見(jiàn)成效

經(jīng)歷了創(chuàng)建試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，2013年，機(jī)關(guān)各項(xiàng)管理制度逐步建立完善，內(nèi)部監(jiān)督工作不斷加強(qiáng)，一些反映較為突出的問(wèn)題得到有效解決，促進(jìn)了機(jī)關(guān)廉政建設(shè)，樹(shù)立了良好行業(yè)形象。

一是行政權(quán)力運(yùn)行檔案已成為反腐倡廉制度建設(shè)的基礎(chǔ)。行政權(quán)力運(yùn)行檔案能真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、系統(tǒng)地反映行政權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，可以讓行政權(quán)力運(yùn)行做到全程可回溯，全程有據(jù)可查，這樣既可克服人為的隨意性，又可避免因時(shí)間、人員變動(dòng)等造成的責(zé)任無(wú)法明晰等情況的發(fā)生。因此，加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作成為各個(gè)行政權(quán)力單位實(shí)現(xiàn)良治構(gòu)建、記憶塑造、風(fēng)險(xiǎn)管理、權(quán)力問(wèn)責(zé)、訴訟準(zhǔn)備、信用建設(shè)、科學(xué)決策的根本保證，把中央反腐倡廉的部署和要求貫徹到行政權(quán)力運(yùn)行具體業(yè)務(wù)工作中去，實(shí)現(xiàn)了從源頭上防治腐敗。

二是行政權(quán)力運(yùn)行檔案作為機(jī)關(guān)檔案工作的重要組成部分，極大地豐富了國(guó)家檔案資源。機(jī)關(guān)行政權(quán)力運(yùn)行檔案記錄了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程，是各級(jí)檔案館館藏的主要來(lái)源。省財(cái)政廳當(dāng)年收集并整理業(yè)務(wù)檔案10660卷（盒）、197514件，較之前室藏檔案翻一番；省水利廳通過(guò)規(guī)范機(jī)關(guān)檔案工作收集整理文書(shū)檔案9096卷20386件，省環(huán)保廳收集整理業(yè)務(wù)檔案25829卷（盒），全部移交局機(jī)關(guān)檔案室，為豐富民生檔案資源奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。省工商局、省畜牧局等33家省直機(jī)關(guān)開(kāi)始或已經(jīng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的檔案進(jìn)行收集和規(guī)范整理，使各單位檔案數(shù)量不斷增加，豐富了檔案資源，為強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)與管理打下了基礎(chǔ)，提高了政府的公信力、執(zhí)行力和權(quán)威性。

三是行政權(quán)力運(yùn)行檔案成為改善機(jī)關(guān)檔案工作外部環(huán)境的有效手段。通過(guò)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作，越來(lái)越多的機(jī)關(guān)單位認(rèn)識(shí)到，只有規(guī)范的行政權(quán)力運(yùn)行才能形成規(guī)范的行政權(quán)力運(yùn)行檔案，而只有規(guī)范的行政權(quán)力運(yùn)行檔案管理才能確保行政權(quán)力的運(yùn)行是規(guī)范的，兩者相輔相成，密不可分。各單位把通過(guò)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案管理使檔案工作納入了機(jī)關(guān)發(fā)展整體規(guī)劃，與機(jī)關(guān)其他工作有機(jī)融合，同步發(fā)展，極大地促進(jìn)了我省行政權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)。

四、習(xí)慣成自然：做好行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作蔚為風(fēng)氣

行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，如何形成一種做好行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作的良好作風(fēng)，以更好地實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行檔案的價(jià)值，是2014年以來(lái)我們工作的主旋律。

一是各單位完善工作流程，形成制約機(jī)制，從制度上規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作，深入開(kāi)展加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作與規(guī)范機(jī)關(guān)檔案工作協(xié)同推進(jìn)、全面發(fā)展。省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局明確責(zé)任，建立健全行之有效的規(guī)章制度，使行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作有章可循，依法開(kāi)展。省教育廳等單位及其所屬部門把學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹落實(shí)《通知》，加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作作為一項(xiàng)重要任務(wù)，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，開(kāi)展宣傳教育，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保了各項(xiàng)制度落到實(shí)處?！皣?yán)格規(guī)范”是保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的“生命線”。保障行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，有法可依是前提，有法必依是關(guān)鍵。省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)檔案工作每個(gè)環(huán)節(jié)都制定嚴(yán)格的程序規(guī)定，每個(gè)崗位都有具體職責(zé)要求，實(shí)現(xiàn)了檔案工作全面覆蓋，全程控制。

二是檔案行政管理部門從外部規(guī)范重點(diǎn)對(duì)象，著力規(guī)范掌握行政許可、行政處罰等權(quán)力的部門和人員的工作程序。特別是對(duì)國(guó)土資源、房產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)，保證行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作的每個(gè)環(huán)節(jié)都要按照檔案管理相關(guān)規(guī)定的要求，科學(xué)規(guī)劃，公開(kāi)透明運(yùn)作，確保行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督，建立問(wèn)責(zé)制。對(duì)工作不力、阻礙行政權(quán)力運(yùn)行檔案工作開(kāi)展問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的單位，要對(duì)其負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員和直接責(zé)任人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。對(duì)有檔案管理違法違紀(jì)行為的個(gè)人要一查到底，決不姑息，并按照《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》（監(jiān)察部第30號(hào)令）進(jìn)行查處。

五、對(duì)未來(lái)的思考：積極應(yīng)對(duì)在線審批和審批大廳的出現(xiàn)

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)化行政審批是大勢(shì)所趨。2015年12月15日遼寧省政務(wù)服務(wù)中心正式運(yùn)行，中心對(duì)省政府各部門審批服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理，除涉密和委托下放給市縣的事項(xiàng)，其他均要求進(jìn)駐。目前，全省40個(gè)部門、140名工作人員、499項(xiàng)審批服務(wù)事項(xiàng)，全部進(jìn)入政務(wù)服務(wù)中心集中辦理。服務(wù)中心的建立為檔案部門明確各單位行政審批事項(xiàng)、規(guī)范行政審批檔案提供了良好保障。隨著網(wǎng)上審批平臺(tái)上線試運(yùn)行，企業(yè)和公眾可以足不出戶辦理業(yè)務(wù)。審批辦件數(shù)量越來(lái)越多,審批數(shù)據(jù)庫(kù)越來(lái)越大，在審批、許可材料在線歸檔、電子審批材料存放等方面給檔案部門提出了新課題，需要進(jìn)一步思考并提出切實(shí)可行的辦法。

（作者系遼寧省檔案局［館］黨組成員、副局［館］長(zhǎng)）

▲緣憂武昌柳，遂憶洛陽(yáng)花 張榮清書(shū)法