● 田玉萍

政策解讀

嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，不斷推進(jìn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作

● 田玉萍

編者按：

2016年12月21日，中央編辦監(jiān)督檢查司、電子政務(wù)中心在北京舉辦了中央和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理動(dòng)員培訓(xùn)班，中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門組織人事司（局）領(lǐng)導(dǎo)約350人參加了培訓(xùn)。2017年第3期已刊發(fā)了田玉萍同志對(duì)實(shí)名制管理工作的政策解讀。本期，我們繼續(xù)刊發(fā)她在培訓(xùn)班上做的機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律解讀。

機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律是黨和國(guó)家紀(jì)律的重要組成部分，嚴(yán)格執(zhí)行并維護(hù)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，是中央國(guó)家機(jī)關(guān)和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部義不容辭的職責(zé)，嚴(yán)肅查處和糾正機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的主要任務(wù)。

一、機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查當(dāng)前重點(diǎn)工作

（一）加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題查處力度

根據(jù)“12310”舉報(bào)和地方反映，中央編辦查辦了一批中央部門擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)、擅自加掛機(jī)構(gòu)牌子、違反規(guī)定干預(yù)下級(jí)部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)等案件。通過(guò)案件查辦工作，機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題得到糾正，相關(guān)責(zé)任人受到處理，切實(shí)維護(hù)了機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律。2015年7月，我們又專門向中央各部門印發(fā)通知，重申上級(jí)業(yè)務(wù)部門不得干預(yù)下級(jí)部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)相關(guān)紀(jì)律規(guī)定，明確部門有關(guān)文件今后不得作為審批機(jī)構(gòu)編制的依據(jù)。

（二）規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理

領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理是貫徹落實(shí)黨中央全面從嚴(yán)治黨要求，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)、鞏固國(guó)家政權(quán)的一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作。2014年，中央組織部、中央編辦、國(guó)家公務(wù)員局經(jīng)中央同意，下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部的通知》，對(duì)超職數(shù)配備干部問(wèn)題在全國(guó)開(kāi)展了專項(xiàng)檢查，明確提出“五個(gè)嚴(yán)禁”的紀(jì)律要求，即：嚴(yán)禁超出核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備干部；嚴(yán)禁以“低職高配”等形式超機(jī)構(gòu)規(guī)格提拔干部；嚴(yán)禁違反規(guī)定設(shè)置“助理”、“顧問(wèn)”、“資政”等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱配備干部；嚴(yán)禁出臺(tái)“土政策”，用職務(wù)和職級(jí)待遇獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部，違反規(guī)定提高干部職級(jí)待遇；嚴(yán)禁突破比例限額、超出規(guī)定范圍，以“正副廳局級(jí)干部”、“正副縣處級(jí)干部”或“正副鄉(xiāng)科級(jí)干部”等名義變相設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)干部。

檢查結(jié)束后，各地區(qū)各部門嚴(yán)格按照要求進(jìn)行整改消化。為進(jìn)一步鞏固檢查成果，建立領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，2016年11月，中央編辦會(huì)同中央組織部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理的意見(jiàn)》。各部門要切實(shí)貫徹落實(shí)意見(jiàn)要求，嚴(yán)格按照機(jī)構(gòu)編制部門核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)禁超職數(shù)、超機(jī)構(gòu)規(guī)格配備干部，同時(shí)也要遵循文件的精神和要求，按照職責(zé)權(quán)限規(guī)范處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理。

（三）開(kāi)展機(jī)構(gòu)編制申請(qǐng)事項(xiàng)評(píng)估

機(jī)構(gòu)編制評(píng)估是進(jìn)一步規(guī)范機(jī)構(gòu)編制審批，提高機(jī)構(gòu)編制管理精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化水平的有效手段。2016年，中央編辦探索在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展機(jī)構(gòu)編制申請(qǐng)事項(xiàng)評(píng)估試點(diǎn)，建立適應(yīng)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)管理特點(diǎn)和工作實(shí)際的評(píng)估制度體系和運(yùn)行機(jī)制，并將評(píng)估結(jié)果作為機(jī)構(gòu)編制審批和管理的重要依據(jù)。下一步經(jīng)中央編委批準(zhǔn)后將在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)逐步推開(kāi)，并探索機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評(píng)估，構(gòu)建全方位的機(jī)構(gòu)編制評(píng)估體系。

（四）持續(xù)推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制審計(jì)

機(jī)構(gòu)編制管理情況納入審計(jì)內(nèi)容，是新一屆中央編委作出的重大決策部署。2014年，機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況正式納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，有效提升了各部門領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，為嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制、嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律和深化行政體制改革營(yíng)造了良好環(huán)境。各部門要從思想上高度重視機(jī)構(gòu)編制審計(jì)工作，按照審計(jì)工作各項(xiàng)要求提供必要的協(xié)助和配合，對(duì)審計(jì)結(jié)果報(bào)告反映的涉及機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題要認(rèn)真予以整改，并根據(jù)審計(jì)建議，采取切實(shí)有力的措施，健全規(guī)章制度、彌補(bǔ)管理漏洞。

（五）拓展深化機(jī)構(gòu)編制納入巡視工作

作為全面從嚴(yán)治黨的有力支撐和重要手段，巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的“利劍”和重要平臺(tái)。2013年，經(jīng)中央同意，機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律執(zhí)行情況納入中央結(jié)合巡視開(kāi)展的選人用人專項(xiàng)檢查。巡視檢查覆蓋31個(gè)省區(qū)市和部分中央國(guó)家機(jī)關(guān)，強(qiáng)化了對(duì)機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和糾正。各地各部門黨委（黨組）高度重視，對(duì)反饋問(wèn)題認(rèn)真進(jìn)行整改。2016年，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)一步將簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革情況作為政治巡視內(nèi)容納入中央巡視，進(jìn)一步推動(dòng)中央簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變決策部署的落實(shí)。希望各部門對(duì)巡視反饋的相關(guān)問(wèn)題，要建立臺(tái)賬，逐項(xiàng)對(duì)照認(rèn)真整改，確保落實(shí)到位，而且要以此為契機(jī)，加強(qiáng)和改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理，持續(xù)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變等各項(xiàng)工作。

二、機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律

機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律最基本、最核心的有十條，分別涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理、機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一管理、機(jī)構(gòu)編制審批權(quán)限、機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)、編制使用、監(jiān)督檢查履職、廉潔自律、集體責(zé)任，這是“高壓線”，是剛性約束，各地各部門必須不折不扣地執(zhí)行。

中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中居于樞紐地位，更應(yīng)發(fā)揮表率作用，帶頭嚴(yán)格遵守并指導(dǎo)全系統(tǒng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律。從近幾年“12310”舉報(bào)受理和案件查辦以及中央巡視檢查、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部專項(xiàng)檢查等情況看，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)比較常見(jiàn)的問(wèn)題主要集中在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理、機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一管理四個(gè)方面。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的紀(jì)律

機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的管理內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)限額、機(jī)構(gòu)設(shè)立變更（撤銷、合并）、機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)規(guī)格、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)職責(zé)等。無(wú)論行政機(jī)構(gòu)還是事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)設(shè)置必須按照規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的司級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增設(shè)、撤銷或者合并，經(jīng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！薄妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》第3條規(guī)定，事業(yè)單位經(jīng)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門批準(zhǔn)成立后，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定登記或者備案。

機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的紀(jì)律要求是：嚴(yán)禁擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)、加掛機(jī)構(gòu)牌子或者變更機(jī)構(gòu)名稱、規(guī)格、性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限。機(jī)構(gòu)設(shè)置違紀(jì)行為影響較大、造成的后果較嚴(yán)重，因此，《機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》、《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》都把機(jī)構(gòu)設(shè)置違紀(jì)行為列為第一條進(jìn)行規(guī)定。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)較常見(jiàn)的是擅自設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、加掛機(jī)構(gòu)牌子。

（二）編制管理和使用方面的紀(jì)律

編制分為行政編制和事業(yè)編制兩大類。在行政編制中又將某些方面的編制單列，稱為專項(xiàng)編制，如政法等專項(xiàng)編制。行政編制的使用范圍主要是黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察機(jī)關(guān)，民主黨派機(jī)關(guān)和部分人民團(tuán)體機(jī)關(guān)。事業(yè)編制只能用于事業(yè)單位，不得把事業(yè)編制與行政編制混用。

編制管理和使用方面的紀(jì)律要求主要有三個(gè)方面：一是嚴(yán)禁違反規(guī)定擅自增加編制。二是嚴(yán)禁超出編制限額錄用、調(diào)任、轉(zhuǎn)任人員。三是嚴(yán)禁以虛報(bào)人員等方式占用編制并冒用財(cái)政資金。2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部、中央組織部、中央編辦、財(cái)政部、審計(jì)署《關(guān)于開(kāi)展機(jī)關(guān)事業(yè)單位“吃空餉”問(wèn)題集中治理工作的意見(jiàn)》，對(duì)“吃空餉”進(jìn)行了界定，并按中央編委要求在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展機(jī)關(guān)事業(yè)單位“吃空餉”問(wèn)題集中治理，對(duì)存在“吃空餉”問(wèn)題的單位，明確核減相應(yīng)的人員編制。

中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門機(jī)關(guān)本級(jí)管理相對(duì)規(guī)范，但在一些管理不夠規(guī)范的直屬事業(yè)單位，依然存在“吃空餉”問(wèn)題。各部門的組織人事部門要高度重視，切實(shí)加強(qiáng)日常管理，杜絕此類問(wèn)題的發(fā)生。

（三）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理方面的紀(jì)律

領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是指黨委、政府及其部門（包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱、層次和數(shù)量。其中，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)一般由換屆文件確定，部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)原則上根據(jù)“三定”規(guī)定和機(jī)構(gòu)編制批復(fù)文件確定。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)改革方案、部門“三定”規(guī)定以及機(jī)構(gòu)設(shè)置批復(fù)文件等對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)都有明確規(guī)定。

領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理方面的紀(jì)律要求，中央組織部、中央編辦、國(guó)家公務(wù)員局《關(guān)于嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部的通知》已經(jīng)規(guī)定得很明確。2014年以來(lái)，經(jīng)過(guò)專項(xiàng)整治，各部門超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備的干部已經(jīng)基本消化到位，“三超兩亂”（超職數(shù)配備干部、超機(jī)構(gòu)規(guī)格提拔干部、超審批權(quán)限設(shè)置機(jī)構(gòu)，擅自提高干部職級(jí)待遇、擅自設(shè)置職務(wù)名稱）問(wèn)題得到有效遏制。各部門在今后工作中，要時(shí)刻繃緊“五個(gè)嚴(yán)禁”的紀(jì)律之弦，嚴(yán)格按核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備干部。

（四）機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一管理方面的紀(jì)律

機(jī)構(gòu)編制實(shí)行集中統(tǒng)一管理制度。中央有關(guān)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的文件明確，凡涉及職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增減的，統(tǒng)一由機(jī)構(gòu)編制部門審核，按程序報(bào)同級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)或黨委、政府審批。其他任何部門和單位無(wú)權(quán)決定機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。

機(jī)構(gòu)編制集中統(tǒng)一管理方面的紀(jì)律要求是：嚴(yán)禁違反規(guī)定干預(yù)下級(jí)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備，通俗地講就是嚴(yán)禁“條條干預(yù)”。“條條干預(yù)”的表現(xiàn)形式較多，常見(jiàn)的主要有下發(fā)文件、召開(kāi)會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)講話、考核評(píng)比、審批資金五種形式，其中以考核評(píng)比、檢查達(dá)標(biāo)最為突出。希望各單位組織人事部門嚴(yán)格把關(guān)，加強(qiáng)和相關(guān)業(yè)務(wù)司局的溝通，杜絕通過(guò)各類文件對(duì)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備進(jìn)行干預(yù)。

嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸。希望各部門進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理，將機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題遏制在萌芽狀態(tài)。我們也將依托實(shí)名制管理平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的查處力度，進(jìn)一步增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的剛性約束。

（作者系中央編辦監(jiān)督檢查司司長(zhǎng)）