張晉藩

中國政法大學終身教授

中國政法大學法律史學研究院名譽院長

自從黨的十五大明確提出“依法治國”的方略以來，依法治國贏得了全民族的關(guān)注。特別是黨的十八大，更進一步提出全面推進依法治國的任務。而要完成這一偉大任務，除了貫徹落實各項法律制度建設，還有一點至為關(guān)鍵，就是要走中國特色的法治之路，不人云亦云，不照搬照抄。在這一點上，習近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中，明確指出：“立足我國國情，從實際出發(fā)，堅持走中國特色社會主義法治道路，既與時俱進，體現(xiàn)時代精神，又不照搬別國模式?！?/p>

既然要走中國特色的社會主義法治道路，就不能忽視具有五千年發(fā)展歷程而又從未中斷的中華法文化歷史。古人云：“以史為鑒，可知興替?！痹谟凭玫闹腥A法文化史中，蘊藏著中華民族的政治智慧和理性的法律思維，創(chuàng)造了穿越時空的可以為當代借鑒的法治經(jīng)驗，足以使我們感到自豪和自信，也激勵我們?yōu)榻敶陚ナ聵I(yè)的法治中國而奮斗。任何一個民族對自己的歷史理解得越深刻，對法律文化傳統(tǒng)挖掘得越充分，就越會彰顯本國特色的法治模式。

中國古代的監(jiān)察制度就是一項具有現(xiàn)實意義的歷史鏡鑒。早在戰(zhàn)國時期，作為顯學的法家便強調(diào)“明主治吏不治民”，形成了一整套以法治吏的主張。早期法家管仲認為“治國有三本”,其核心在于吏治，主張設立專司。以法糾察官吏的不法行為，保證官僚機構(gòu)的正常運行，穩(wěn)固君主的權(quán)威地位，為建立獨立和有效的監(jiān)察機構(gòu)提供理論上的依據(jù)。這一時期，御史一職已經(jīng)出現(xiàn)，職責包括：隨侍君主左右，負責記言記事、掌管法令圖籍；負責監(jiān)督將士作戰(zhàn)是否奮勇，并以之作為獎懲的依據(jù)。御史的監(jiān)察對象不限于中央官員，魏、韓、秦等國相繼在郡縣地方機構(gòu)設置御史，以加強對地方官吏的監(jiān)察。戰(zhàn)國時期各國相繼制定和頒布了成文法。在法制大潮涌動的背景下，監(jiān)察法也已出現(xiàn)。睡虎地秦墓竹簡《語書》中記錄了監(jiān)察活動的啟動程序。但總的說來，戰(zhàn)國時期的監(jiān)察立法還處于發(fā)軔階段。

至漢代，監(jiān)察思想的要點是：官吏是治國之要，察吏是治國之本。例如，公孫弘認為，“吏正”可使民誠篤，“吏邪”則使民刻薄；用奸吏“行弊政”，“治薄民”，國家危矣。王符不僅論證了官吏對于國家施政的重要性，更強調(diào)以法治吏的價值。漢代思想家們關(guān)于吏治與治吏重要性的闡發(fā)，對于推動監(jiān)察制度的發(fā)展起到重要的作用，形成了多元化的監(jiān)察體制，既有以御史大夫和御史中丞為正副長官的御史府監(jiān)察系統(tǒng)，又有丞相司直接負責的行政監(jiān)察系統(tǒng)，還有以司隸校尉為首的京師和近畿的監(jiān)察系統(tǒng)。各個系統(tǒng)之間互不統(tǒng)屬，各有一定的獨立性，既分體運行，又互相制衡，以維護專制主義的國家統(tǒng)治。為加強中央集權(quán)、削弱地方割據(jù)勢力，漢武帝即位以后，接受了董仲舒的“尊君抑臣”、尋求大一統(tǒng)的建議，大力推行“強干弱枝”的政策，劃天下為十三部監(jiān)察區(qū)，設刺史為監(jiān)察官，并且制定了《六條問事》，作為刺史監(jiān)察州長官與地方豪強勢力不法行為的法律依據(jù)?！读鶙l問事》是適用于全國的地方性監(jiān)察法規(guī)。

唐朝的監(jiān)察制度，經(jīng)過眾多思想家的引導，并在總結(jié)漢以來監(jiān)察制度的經(jīng)驗基礎上，建立了比較成熟和定型的“一臺三院”的監(jiān)察體制。臺為御史臺，是中央最高監(jiān)察機關(guān)，以御史大夫（從三品）一人為臺長，率領(lǐng)群僚行使監(jiān)察權(quán)。御史臺下設臺院、殿院、察院。臺院，設侍御史四人，“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”。殿院，設殿中侍御史六人，“掌殿庭供奉之儀式”。1（唐）李林甫等撰，陳仲夫點校：《唐六典》卷一三《御史臺》，中華書局1992年版，第381頁。察院，設監(jiān)察御史十人，掌“分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”。2（唐）李林甫等撰，陳仲夫點校：《唐六典》卷一三《御史臺》，中華書局1992年版，第381頁。在地方監(jiān)察體制上，唐初分全國為十道監(jiān)察區(qū)，由監(jiān)察御史十人分巡州縣。開元二十一年（733年）改全國為十五道，監(jiān)察御史亦增至十五人。御史不僅是察吏之官，也是“掌律令”之官，無論治吏與明法都與御史密切相關(guān)。

唐朝的監(jiān)察法以《監(jiān)察六法》為代表，是“道察”體制的產(chǎn)物。首先，“察官人善惡”，使監(jiān)察的覆蓋面擴展到所有的官僚；其次，將戶口、賦役、農(nóng)桑、庫存等經(jīng)濟指標列為監(jiān)察的內(nèi)容，顯示對經(jīng)濟監(jiān)察的重視；最后，司法監(jiān)察已成為監(jiān)察的重點，皇帝派出巡按地方的監(jiān)察御史多奉命察大案、要案、冤案。貞觀二十年（646年），以六法巡查四方的結(jié)果，以賢能升官者二十人，以罪處死者七人，處流刑及罷官者達數(shù)百人。說明六法的實施，對盛世的形成，起到了重要的作用。除《監(jiān)察六法》外，皇帝對御史每次巡行的監(jiān)察重點都作出明確的指示。將穩(wěn)定性的《監(jiān)察六法》與因事而發(fā)的臨時性的皇帝制詔相結(jié)合，建立了較為嚴密的監(jiān)察法網(wǎng)，對于維持地方的吏治以及推動國家政務的實施，起了積極的作用。

宋朝君臣都非常重視發(fā)揮監(jiān)察官在維護國家綱紀方面的重要作用。其中，利用監(jiān)察官加強對宰相的監(jiān)督，成為宋朝監(jiān)察的一個要點。在制衡相權(quán)的監(jiān)察思想和政策導向下，確實在一定程度上抑制了權(quán)臣的出現(xiàn)，有利于國家政治的穩(wěn)定。在中央監(jiān)察體制上宋承唐制，仍為一臺三院制，但地方監(jiān)察體制則有較大的變化。宣和四年（1122年）分全國為二十六路。路是地方最高行政區(qū)劃。各路先后設置轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司等中央派出機構(gòu)，分別負責某一方面的政務，并具有監(jiān)察地方官的職責，統(tǒng)稱為“監(jiān)司”。各司互不統(tǒng)領(lǐng)，各自為政，直接對朝廷負責。這種上下相維、環(huán)環(huán)相扣的地方分權(quán)監(jiān)察體制，是宋朝統(tǒng)治者吸取唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓，強化中央集權(quán)基本國策的有力措施。

宋朝的監(jiān)察立法以皇帝頒發(fā)的詔、敕、令為主要的法律形式，具有以下特點：詳定監(jiān)司與按察官的職權(quán)與違法處置辦法；賦予監(jiān)司巡歷所至“點檢”屬下公文運行情況有無差失之權(quán)；重視司法監(jiān)察；維護重農(nóng)國策；推行互察法，等等。此外規(guī)定，監(jiān)司出巡前，不得“移文”州、縣，以防止地方官吏“必預為備”。宋朝的地方監(jiān)察立法，雖然比較零散，沒有形成一部完整的地方性單一監(jiān)察法規(guī)，但其內(nèi)容較之漢唐更為充實。

明統(tǒng)治者以“重耳目之寄，嚴紀綱之任”3（清）龍文彬撰：《明會要》卷三十三《職官五·都察院》，中華書局1956年版，第560頁。來要求監(jiān)察官。明朝的監(jiān)察制度為貫徹加強專制主義而發(fā)生了重大改革，創(chuàng)立了影響中國四百余年的新的監(jiān)察體制。明初，監(jiān)察體制沿循宋元舊制，中央置御史臺，與中書?。ㄐ姓?、都督府（軍事）地位并重。洪武六年（1373年），設置六科給事中，以加強對六部的監(jiān)察。洪武九年（1376年），為適應中央集權(quán)的需要，淘汰殿中侍御史，其糾儀的職能統(tǒng)統(tǒng)歸至察院，監(jiān)察御史“朝會糾儀，祭祀監(jiān)禮”4（清）張廷玉等撰：《明史》卷七十三《職官二·都察院》，中華書局1974年版，第1769頁。，御史臺的三院制已出現(xiàn)合一的跡象。洪武十三年（1380年），設都察院取代御史臺，將臺察合并為一個機關(guān)。由御史臺的三院制發(fā)展至都察院的一院制，使監(jiān)察權(quán)力一體化，是明朝監(jiān)察體制的重大改革，反映了皇權(quán)的進一步加強。通過改革，以都御史為長官，以監(jiān)察御史分掌十三道。此外，明朝地方監(jiān)察體制中的御史巡按制度是漢唐以來御史出巡的重大發(fā)展。巡按御史的職權(quán)范圍主要是考察官吏，奏劾官邪，嚴正司法，翦除豪蠹，肅振綱紀；巡視倉庫，查算錢糧；考察隱逸，舉薦人才等。

正像明朝的監(jiān)察制度發(fā)生了重大變革一樣，明朝的監(jiān)察法也由簡單、單行法規(guī)趨向系統(tǒng)化，無論中央還是地方監(jiān)察法都非常細致嚴密，而且有了類似總則與分則的劃分，表現(xiàn)出立法技術(shù)的進步。

清朝建立以后，統(tǒng)治者深知“國家之敗，由官邪也”的歷史教訓，一直把懲治貪官、澄清吏治作為國家綱紀的重要支撐點。清世祖提出“國家紀綱，首重廉吏”的監(jiān)察思想，同時強調(diào)監(jiān)察官風聞言事之時當有實據(jù)，不得“摭拾風影，挾仇妄訐”。上述監(jiān)察思想指導了清朝監(jiān)察法制的發(fā)展與完善。

清朝沿襲了明制設都察院為最高監(jiān)察機關(guān)，從中央到地方形成了嚴密的監(jiān)察系統(tǒng)，監(jiān)察體制已臻于完備。都察院在監(jiān)察體系中居于統(tǒng)率、領(lǐng)導地位，統(tǒng)轄六科、十五道、各專差科道、宗室御史處、稽察內(nèi)務府御史處，地方督撫也受到其節(jié)制。在地方監(jiān)察體系中，督撫是最高的地方監(jiān)察官，總管一省監(jiān)察事務，統(tǒng)轄布、按二司及各守、巡道。對地方最高監(jiān)察官督撫的監(jiān)督，主要依靠都察院及所屬科道來實現(xiàn)?？梢?，清朝的監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)隸明確而又相互制約，形成了從中央到地方上下相制，內(nèi)外相維，完整嚴密的監(jiān)察系統(tǒng)。這既可以實現(xiàn)對內(nèi)外百官的全面監(jiān)察，又便于監(jiān)察機關(guān)進行有效的控制。至晚清官制改革，雖廢除六部，但保留督察院。

清朝統(tǒng)治者很早就開始制定監(jiān)察法，如清順治十八年制定《巡方事宜十款》，重點懲治地方貪官污吏。清朝的監(jiān)察法除見于《大清律例》《大清會典》《六部處分則例》及大量各部院則例外，還專門制定了中國封建社會最后、也是最完備、最具代表性的監(jiān)察法典——《欽定臺規(guī)》?！稓J定臺規(guī)》分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八類。每類又分若干目。在結(jié)構(gòu)上已有總則、分則之分?！队柕洹泛汀稇椌V》為總則，其他為分則。監(jiān)察大典的頒布與實施對于肅正官僚隊伍、彈劾貪官污吏起到了積極的作用。

綜上所述，以下幾點具有現(xiàn)實的借鑒價值：

其一，監(jiān)察思想引導監(jiān)察制度的構(gòu)建和監(jiān)察法的制定。三者相互聯(lián)系，相向而行，互補互用。沒有思想為指導的制度與法律是僵死的，沒有制度與法律為載體的思想是空虛的，三者結(jié)合就是歷史的經(jīng)驗。

其二，監(jiān)察機關(guān)的地位不斷提高，監(jiān)察權(quán)覆蓋國家活動的方方面面。中國古代的監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過漫長的發(fā)展過程，逐漸由品格不高，甚至沒有獨立衙門的一般監(jiān)察機關(guān)，躍升為與最高行政機關(guān)、最高軍事機關(guān)并列，成為直屬于皇帝的極具權(quán)威性的機關(guān)。與此同時，監(jiān)察機關(guān)的職掌范圍不斷地擴大，權(quán)威性不斷地提高，以至無所不監(jiān)、無弊不察，對于發(fā)揮官僚機構(gòu)的職能、提高官吏的素質(zhì)與吏治、貫徹既定的方針政策與法令、保證專制主義中央集權(quán)制的國家機器的運轉(zhuǎn)，起著一定的積極作用，因而才有唐睿宗關(guān)于政之理亂系之于監(jiān)察職能發(fā)揮的議論。

其三，建立遍于全國的監(jiān)察網(wǎng)絡，以溝通中央與地方的關(guān)系、統(tǒng)一適用法令。歷代除設置監(jiān)郡、監(jiān)州的固定御史外，更重要的是通過御史巡按制度，明確了出巡任務、御史職責、巡察方式、考核標準等，使中央與地方的政令溝通，法律統(tǒng)一適用，及時糾正地方管理的缺失和弊政。御史巡按地方的制度，不僅起到了最高統(tǒng)治者“耳目之司”的作用，而且改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的監(jiān)察方式，將監(jiān)察的職掌切實落到了實處，在一定程度上減少了虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義現(xiàn)象，大大提高了監(jiān)察效果，從而有助于國家集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)和廉政建設。

其四，詳定監(jiān)察法規(guī)，為以法察吏提供法律依據(jù)，同時也約束監(jiān)察官權(quán)力的行使。中國古代的監(jiān)察法是和監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的演變相向發(fā)展的，由簡單到復雜，由地方到中央，由單行法規(guī)到完整的法典，成為中國古代法律體系中獨具特色的組成部分和中華法系的重要表征。監(jiān)察有法是中國古代監(jiān)察制度成熟的表現(xiàn)，使監(jiān)察活動于法有據(jù)，而且也將監(jiān)察官的權(quán)力限制在法定范圍以內(nèi)，不得任意妄為。監(jiān)察立法規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的職掌，規(guī)范了監(jiān)察機關(guān)的行動準則和程序以及監(jiān)察官的違法制裁，因而是監(jiān)察機關(guān)活動的法律依據(jù)。它的權(quán)威性增強了監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性和合法性，它的價值不限于特定的歷史時期，也給當代的監(jiān)察制度與法治建設提供了歷史的經(jīng)驗和借鑒。

其五，嚴格監(jiān)察官選任，保障監(jiān)察制度貫徹實施。監(jiān)察官既負有督率百僚、糾彈非違的職責，而且還“代天巡狩”，所謂“御史出巡，地動山搖”。正因如此，對于監(jiān)察官的選任極為嚴格：首先，須具有清正剛直、疾惡如仇的品格。其次，需要具有文化素質(zhì)，“非科舉正途出身，不得任用”，而且考選合格后還須經(jīng)過試職才得實授。明成祖曾明令吏部：“御史為朕耳目之寄，宜用有常識通達治體者。”再次，須有地方實際工作經(jīng)驗，而且年齡適中，為官有瑕疵者不得為監(jiān)察官。最后，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監(jiān)察官。正由于監(jiān)察官嚴選嚴任，歷史上出現(xiàn)了一批剛正不阿、糾彈不法、名垂青史的監(jiān)察官，如明朝被稱為“真御史”的左光斗，敢于上書批評皇帝的“剛峰先生”海瑞，因彈劾嚴嵩入獄而以《言志詩》明志的楊繼盛，等等。這些監(jiān)察官嚴格履行職責，有效地保障了監(jiān)察制度的貫徹實施。