徐 芃

（410006 中南大學法學院 湖南 長沙）

我國地方金融辦的法律困境探析

徐 芃

（410006 中南大學法學院 湖南 長沙）

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，市場對金融業(yè)的需求越來越大，諸如小額貸款公司、融資性擔保公司等金融機構在近年來大量出現(xiàn)。由于我國“一行三會”的分業(yè)管理、垂直監(jiān)管的金融監(jiān)管體系能力的有限性，現(xiàn)實中各地紛紛建立起地方金融辦公室以實現(xiàn)地區(qū)金融業(yè)的健康發(fā)展。但由于地方金融辦的法律地位不明確，職責不清，沒有指導監(jiān)督機構等原因，導致其不能完全發(fā)揮效力。通過立法明確地方金融辦的法律地位、劃清權限范圍，建立起中央指導、地方政府規(guī)范的金融辦運行機制，是實現(xiàn)“法治中國”和“經(jīng)濟新常態(tài)”下我國金融業(yè)長遠健康發(fā)展的必然要求。

地方金融辦；金融監(jiān)管；法律困境；制度建設

當前，伴隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方性類的金融機構層出不窮，我國中央層面“一行三會”的金融監(jiān)管模式已不能很好適應當前我國金融監(jiān)管的需要。但到目前為止，我國對于地方金融辦的出現(xiàn)并沒有明確的法律規(guī)定或者文件說明，并且在運行過程中地方金融辦也存在著地位不明、職能不清、與中央無對應機構等諸多問題。明確金融辦的法律地位與機構職能，不僅有利于地方金融辦的健康運行與發(fā)展，而且是完善我國金融監(jiān)管體制的必然要求。

一、地方金融辦的法律困境

首先，地方金融辦從誕生開始，就是地方政府部門為了促進本地區(qū)金融業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展而設立的一個機構，從性質上來說其屬于政府機構。但是從地方金融辦設立之初到發(fā)展至今，國務院機構編制管理機關并沒有對地方金融辦的地位與性質做出任何說明，各地政府對于其定位也各有不同，現(xiàn)行法并沒有將地方金融辦的地位、職權在立法上作出清晰的界定，多數(shù)是放任金融辦自由發(fā)展。

其次，國家專門針對地方金融管理的法律法規(guī)幾乎是空白，對于地方金融辦的名稱、職能、編制、運作方式等體制機制，都沒有明確的法律規(guī)定作為依據(jù)。由于國家層面并沒有設置金融辦對口管理機構，且沒有立法賦予地方金融辦應承擔的監(jiān)管職責和權限，地方金融辦處于名不正、言不順，定位和職能不清的尷尬境地。所以，全國地方金融辦的情況各不相同，如有的是政府獨立工作部門，有的則屬于政府辦公廳內設部門，甚至有的地方金融辦僅僅是財政局、發(fā)改委、服務業(yè)發(fā)展局、經(jīng)貿(mào)委等政府部門的內設處室，這嚴重影響了金融辦工作職能的定位和履行。

最后，《中華人民共和國憲法》第89條第17款規(guī)定：國務院審定行政機構的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員。①由此可知，我國《憲法》規(guī)定了國務院對政府機構編制的設定權。而根據(jù)國務院2007年頒布的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的規(guī)定，我國各省市自行設立的機構編制必須經(jīng)過上級批準。②基于國務院對于地方金融辦的地位與性質沒有任何公開表態(tài)的情況，各省市自主設立的地方金融辦實際上就缺失了其存在的法律基礎。地方金融辦的機構設置不符合法律規(guī)定，其在行使職權時就屬于違法行為，這與十八屆三中全會以來提出的建設“法治中國”的構想是完全相違背的。

孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“不受制約的權力必然導致腐敗”，雖然到目前為止對于地方金融辦的權力沒有明確的法律規(guī)定，但在實際過程中其已經(jīng)成為實際上的地方金融監(jiān)管機構。因此有必要借助法律對地方金融辦進行外部監(jiān)督，以防止其權力濫用。從橫向管理來看，地方金融辦在其省市的權力限制完全依賴于當?shù)卣?，但由于地方金融辦又是地方政府自行設置的行政機構，因此由地方政府對之進行內部監(jiān)管往往形成“既當裁判員，又做教練員”的情況，實際上，地方政府出于促進本地經(jīng)濟發(fā)展的利益動機，對金融機構的行政干預往往并不理性。地方政府手中握有的稅收政策、財政補貼政策等金融調控工具，在干預經(jīng)濟發(fā)展時多具有隱蔽性，如果任其“誘導”金融機構的投融資行為，則極有可能造成系統(tǒng)性金融風險，[1]使監(jiān)管效力大打折扣。從縱向管理而言，地方金融辦目前尚無對應的中央監(jiān)管部門，也就是說，中央政府對地方金融辦的權力限制目前處于一種“失控”狀態(tài)。

二、地方金融辦的法律制度建設

首先，國務院應當出臺相關法規(guī)、規(guī)章，通過立法明確規(guī)定金融辦的地位性質，使其具備法定的主體地位，將各個地區(qū)不同性質的金融辦予以同質化。其次，通過立法將地方金融辦統(tǒng)一名稱為“地方金融工作辦公室”，避免各個地區(qū)金融辦名稱混雜的情況出現(xiàn)。名稱的不同代表著地方金融辦在工作、服務理念定位上的不同。因此，名稱的確定，代表著地方金融辦在職能上的定位確定，在制定統(tǒng)一的規(guī)章制度時需要加以明確。這樣既可利于各個地方金融辦統(tǒng)一開展工作，又便于上級部門開展指導工作。通過立法將地方金融辦法律地位予以明確，既是金融辦開展各項工作的前提和保障，也符合“法治中國”體系下“法治政府”的建設。

其次，基于我國目前的金融監(jiān)管模式，由于“一行三會”與地方金融辦的監(jiān)管范圍模糊不清導致了監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白的出現(xiàn)，僅靠“一行三會”或者僅靠“地方金融辦”來進行金融行業(yè)監(jiān)管中的任何一種方式都不現(xiàn)實。特別是隨著經(jīng)濟改革的進一步推進，經(jīng)濟發(fā)展迅速，各種類型的融資性擔保公司、融資租賃公司、小額貸款公司以及典當行等地方新型金融機構的出現(xiàn)都對其監(jiān)管行為帶來了挑戰(zhàn)。[2]地方政府在執(zhí)行地方金融監(jiān)管職能方面有著得天獨厚的優(yōu)勢：其一，金融辦是地方政府的組成部門，相對于中央垂直管理的金融監(jiān)管機構，其更了解全國各地的本土金融優(yōu)勢，更具促進地方經(jīng)濟發(fā)展的利益動機；其二，金融辦的職能尚無明確法律定位，具體的管理權限基本由各地政府規(guī)定，從這個角度而言，建立中央為指導，省市各地區(qū)政府進行規(guī)范的地方金融辦，以提高省級政府處理金融事務的協(xié)調效率，加強地方政府與“一行三會”在控制金融風險、促進金融業(yè)發(fā)展、完善信用征信體系等方面的協(xié)調能力，是我國金融監(jiān)管體系建設的必然選擇。對于那些由于經(jīng)濟發(fā)展而催生的融資擔保公司、融資租賃公司等新類型的金融機構，在沒有新的法律出臺、將其監(jiān)管職責明確交由“一行三會”行使之前，應當充分發(fā)揮地方金融辦的能動性，在主管政府的規(guī)范下對這些新機構進行管理。只有以法律的規(guī)定作為兩者金融監(jiān)管的界限，才能對兩者的監(jiān)管范圍做出明確的區(qū)分，才能真正做到金融監(jiān)管的全面覆蓋，避免出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。

注釋：

①《中華人民共和國憲法》第89條第17款：國務院審定行政機構的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員。

②《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第九條：地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案。

[1]李興民.“完善地方政府金融管理體制的思考”.中國浦東干部學院學報,2012年第2期，第129頁.

[2]王小麗.英美及亞太國家與地區(qū)融資融券業(yè)務監(jiān)管制度分析.金融監(jiān)管,2010年第3期.

徐芃（1996～），男，山東青島人，中南大學法學院14級卓越法律人才實驗班。