文 夏挺峰

尋求合理行政與合法行政的辯證統(tǒng)一
——《特種設(shè)備安全法》第八十一條具體運(yùn)用的困惑與對(duì)策

文 夏挺峰

《特種設(shè)備安全法》第八十一條具體理解運(yùn)用之困惑

自2014年《特設(shè)法》施行至今，這部法律已經(jīng)有了近4年的運(yùn)用實(shí)踐。通過這近4年的法律運(yùn)用實(shí)踐來看，《特設(shè)法》固然能夠在一定程度上滿足經(jīng)營企業(yè)和監(jiān)管部門落實(shí)各自責(zé)任義務(wù)并形成權(quán)利保障，達(dá)到自我規(guī)范、依法監(jiān)管，進(jìn)一步保證特種設(shè)備安全的需要，但是在具體執(zhí)法活動(dòng)中，也時(shí)有經(jīng)營企業(yè)和監(jiān)管部門就具體法律條文涵義的理解與運(yùn)用存在一定爭(zhēng)議，甚至在監(jiān)管部門內(nèi)部就某個(gè)法律條款該如何理解操作也存有不同看法，比如《特設(shè)法》第八十一條第一款

新聞背景

2 0 1 3年6月2 9日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第3次會(huì)議以投票表決的方式通過了《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡(jiǎn)稱“《特設(shè)法》”），這部法律的順利頒布對(duì)于我國特種設(shè)備行業(yè)的經(jīng)營和監(jiān)管來說，進(jìn)入了一個(gè)里程碑式的發(fā)展?；叵胱? 0 0 1年全國“兩會(huì)”期間部分全國人大代表首次提出要對(duì)特種設(shè)備安全進(jìn)行立法的提案，到2 0 0 6年特種設(shè)備安全法起草小組的成立，再到 2 0 1 1年全國人大財(cái)經(jīng)委討論通過《特種設(shè)備安全法（草案）》，直至2 0 1 3年6月2 9日《特設(shè)法》經(jīng)全國人大會(huì)常委會(huì)正式立法，可以說《特設(shè)法》十?dāng)?shù)年的立法歷程既體現(xiàn)了黨和國家高度重視特種設(shè)備安全、強(qiáng)化特種設(shè)備法治的國家意志，也體現(xiàn)了黨和國家高度重視民生、尊重民意的立法取向。尤其相比較于2 0 0 3年國務(wù)院頒布的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》來說，《特設(shè)法》的頒布與施行，不僅進(jìn)一步規(guī)范了相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營行為，強(qiáng)化了經(jīng)營企業(yè)的主體責(zé)任，同時(shí)也為特種設(shè)備監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)依法行政，高效監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊侵害特種設(shè)備安全的違法行為提供了一個(gè)更高法律位階的依據(jù)。因此可以充分肯定《特設(shè)法》的成功立法，是我國特種設(shè)備安全工作向科學(xué)化、法制化邁出一大步的顯著標(biāo)志。第（一）項(xiàng)“特種設(shè)備生產(chǎn)單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停止生產(chǎn)，處五萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷生產(chǎn)許可證：（一）不再具備生產(chǎn)條件、生產(chǎn)許可證已經(jīng)過期或者超出許可范圍生產(chǎn)的”。該條款只規(guī)定了監(jiān)管部門在企業(yè)存在違法行為時(shí)可以采取何種處理或是處罰措施，但對(duì)企業(yè)違法生產(chǎn)的特種設(shè)備該如何處理未作交代。因此在執(zhí)法過程中如何準(zhǔn)確理解和運(yùn)用該條文的法律涵義，不少監(jiān)管部門和執(zhí)法人員普遍存在以下兩點(diǎn)疑惑：

一是企業(yè)不再具備生產(chǎn)條件、生產(chǎn)許可證已經(jīng)過期或者超出許可范圍生產(chǎn)特種設(shè)備，依據(jù)《特設(shè)法》第八十一條第一款之規(guī)定，監(jiān)管部門的“處理”權(quán)力只是限于責(zé)令改正（依據(jù)《行政處罰法》第八條之規(guī)定，責(zé)令改正不屬行政處罰，故此處為“處理”二字）。逾期不改的情況下才能處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重可以依法吊銷生產(chǎn)許可證。那么監(jiān)管部門在查處企業(yè)違反此款規(guī)定時(shí)，有無權(quán)力對(duì)企業(yè)違法生產(chǎn)的特種設(shè)備一并作出行政處罰(具體對(duì)應(yīng)的處罰種類即為沒收)？如果可以，作出行政處罰的依據(jù)來自何處，否則便有濫用職權(quán)之嫌。

二是《特設(shè)法》總則部分（第一章第2條第一款）明確了特種設(shè)備的“生產(chǎn)”包括設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理等5種行為，如果特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)有違反《特設(shè)法》第八十一條第一款第（一）項(xiàng)的情形，是否對(duì)于上述5種“生產(chǎn)”行為所涉及的特種設(shè)備均需要作出沒收的行政處罰？

在監(jiān)管和執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)上述違法行為生產(chǎn)的特種設(shè)備究竟該如何處理？監(jiān)管部門大體上有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為既然《特設(shè)法》第八十一條沒有明確監(jiān)管部門在這種情況下可以對(duì)企業(yè)違法生產(chǎn)的特種設(shè)備作出行政處罰，為了規(guī)避濫用職權(quán)和違法行政的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為了避免這種違法生產(chǎn)的特種設(shè)備投入市場(chǎng)使用后造成安全事故，監(jiān)管部門可以責(zé)令企業(yè)自行銷毀。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)違法生產(chǎn)的特種設(shè)備產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)，如果檢驗(yàn)合格對(duì)產(chǎn)品則不予處罰，如果檢驗(yàn)不合格對(duì)產(chǎn)品則予以沒收。

理解和運(yùn)用《特種設(shè)備安全法》

第八十一條時(shí)應(yīng)建立辯證結(jié)合合理行政與合法行政的執(zhí)法理念

筆者認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)都有一定的合理性，但都不是很全面。首先，如果認(rèn)為監(jiān)管部門于法無據(jù)對(duì)企業(yè)違反《特設(shè)法》第八十一條第一款第(一)項(xiàng)生產(chǎn)的特種設(shè)備作出行政處罰存在濫用職權(quán)的嫌疑，那么責(zé)令企業(yè)自行銷毀違法生產(chǎn)的特種設(shè)備也是于法無據(jù)的，因此監(jiān)管部門濫用職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)并未消除，依然存在。其次，如果監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)上述違法生產(chǎn)的特種設(shè)備依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量是否合格來決定是否作出行政處罰，一是否定了特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)前置生產(chǎn)許可制度的積極意義，二是這種處理方式大大降低了企業(yè)違法成本，既不利于生產(chǎn)企業(yè)安全主體責(zé)任意識(shí)的牢固樹立，也不利于對(duì)安全性要求極高的特種設(shè)備行業(yè)形成有力打擊、有效監(jiān)管的良好局面。

對(duì)監(jiān)管部門關(guān)于《特設(shè)法》第八十一條第一款的第一點(diǎn)疑惑，筆者認(rèn)為盡管該條款在立法表述上沒有明確監(jiān)管部門在查處企業(yè)違反此款第（一）項(xiàng)規(guī)定時(shí)，其違法生產(chǎn)的特種設(shè)備該如何處理，但經(jīng)過認(rèn)真推理與仔細(xì)分析，監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)上述違法生產(chǎn)的特種設(shè)備作出沒收的行政處罰不僅是一種權(quán)力，更是一種責(zé)任。進(jìn)一步闡述之，依法行政固然是行政職能部門在一切行政活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守的基本原則和要求，但任何時(shí)候，任何地點(diǎn)，任何行政活動(dòng)中依法行政四個(gè)字都不能僅僅只作片面的理解。在具體行政活動(dòng)中，我們還要注重合理行政這一行政法基本原則，并將合理行政置于與合法行政同樣重要的法律地位。在日常行政實(shí)踐活動(dòng)中自覺的辯證認(rèn)識(shí)合法行政與合理行政之間的法治關(guān)系，并將合法行政與合理行政有機(jī)銜接起來。尤其在具體法律條文涵義不夠明晰，可操作性不強(qiáng)而機(jī)械套用法律條文又明顯缺失合理性的情況下，更要著重做到將合法行政與合理行政辯證結(jié)合并統(tǒng)一到法律維護(hù)公平正義的價(jià)值取向上來，運(yùn)用合理行政、合法行政的行政法基本原則對(duì)法律條文予以更深刻的理解與運(yùn)用，做到具體問題，具體分析，不同問題，區(qū)別對(duì)待。

一、在查處企業(yè)違反《特設(shè)法》第八十一條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定的違法行為時(shí)，不對(duì)其違法生產(chǎn)的特種設(shè)備作出處罰，于法理上自相矛盾。

作為行使行政權(quán)力的監(jiān)管部門，無論是要求企業(yè)改正違法行為，還是對(duì)企業(yè)作出罰款或是吊銷許可證書的行政處罰，都必須建立在企業(yè)已經(jīng)存在違法行為的前提下。如果說對(duì)企業(yè)違法生產(chǎn)的特種設(shè)備可以不予處罰，置之不理，則暗含了允許企業(yè)將違法生產(chǎn)的特種設(shè)備投入使用市場(chǎng)，這實(shí)際上等同于在法理上認(rèn)為企業(yè)不存在違法行為，既然企業(yè)不存在違法行為，監(jiān)管部門也就無權(quán)要求企業(yè)改正行為或是作出行政處罰。從反向意義來講，如果允許企業(yè)將違法生產(chǎn)的特種設(shè)備投入使用市場(chǎng)，那么對(duì)特種設(shè)備實(shí)行生產(chǎn)許可制度也就毫無意義。

二、在查處企業(yè)違反《特設(shè)法》第八十一條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定的違法行為時(shí)，不對(duì)其違法生產(chǎn)的特種設(shè)備作出處罰，不符合《特設(shè)法》的立法宗旨。

《特設(shè)法》的頒布與實(shí)施，其目的就是要規(guī)范企業(yè)做到依法經(jīng)營，保證企業(yè)生產(chǎn)的特種設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量，保證特種設(shè)備的運(yùn)營安全，保證國家財(cái)產(chǎn)安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。如果特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)不再具備生產(chǎn)條件、超出許可范圍或者生產(chǎn)許可證已經(jīng)過期仍然從事特種設(shè)備的生產(chǎn)，往往由于產(chǎn)品單元在前期未能得到監(jiān)管部門、技術(shù)部門的審批審核，在后期監(jiān)管部門客觀上無法第一時(shí)間掌握企業(yè)真實(shí)生產(chǎn)情況而施以有效監(jiān)管，因此產(chǎn)品質(zhì)量難以得到切實(shí)保證。如果監(jiān)管部門在查處特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)違反《特設(shè)法》第八十一條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定時(shí)，未對(duì)其違法生產(chǎn)的特種設(shè)備采取處罰措施，任由這種安全性能存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的特種設(shè)備流入使用市場(chǎng)，將難以保證國家財(cái)產(chǎn)安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，難以實(shí)現(xiàn)《特設(shè)法》的立法宗旨和目的。

三、在查處企業(yè)違反《特設(shè)法》第八十一條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定的違法行為時(shí)，不對(duì)其違法生產(chǎn)的特種設(shè)備作出處罰，不利于企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任。

依據(jù)《行政處罰法》第八條之規(guī)定，行政處罰共分警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)務(wù)等7種情形，因此嚴(yán)格來說責(zé)令改正并不屬于行政處罰種類。同時(shí)依據(jù)《行政處罰法》第二十七條之規(guī)定，依法可以從輕或減輕行政處罰的4種情形分別為“（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的?！币虼耍诓樘幪胤N設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)上述違法行為時(shí)，即便企業(yè)存在《行政處罰法》所規(guī)定的可以從輕或減輕處罰的情形，也只能是在法律規(guī)定的處罰幅度內(nèi)予以合理考慮，而不能必然免除企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)的特種設(shè)備負(fù)有質(zhì)量安全的主體責(zé)任。

對(duì)監(jiān)管部門關(guān)于《特設(shè)法》第八十一條第一款的第二點(diǎn)疑惑，筆者認(rèn)為在具體理解運(yùn)用該條款時(shí)，宜將《特設(shè)法》總則所規(guī)定的“設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理”等5種“生產(chǎn)”行為進(jìn)行必要的區(qū)分：一是制造和改造行為；二是設(shè)計(jì)、安裝和修理行為，并且在執(zhí)法活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)違法從事特種設(shè)備制造和改造的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行查處。首先，單純的特種設(shè)備設(shè)計(jì)、安裝和修理等“生產(chǎn)”行為并不直接形成特種設(shè)備新產(chǎn)品，因此《特設(shè)法》第八十一條所規(guī)定的“生產(chǎn)”應(yīng)作狹義理解，即指單純的特種設(shè)備制造、改造行為，特別是制造行為。其次，盡管2003年國務(wù)院頒布的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第十一條對(duì)壓力容器的設(shè)計(jì)單位規(guī)定了許可制度，第十四條對(duì)鍋爐、壓力容器、電梯、起重機(jī)械等特種設(shè)備制造、安裝、改造單位規(guī)定了許可制度。但《特設(shè)法》是全國人大常委會(huì)于2013年通過的，該法除了第十八條明確“國家按照分類監(jiān)督管理的原則對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)實(shí)行許可制度”外，再無其它條文對(duì)特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、改造、安裝、修理行為規(guī)定有許可制度。對(duì)比《特設(shè)法》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的法律位階，并結(jié)合上下文考慮，如果將特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、安裝、修理等活動(dòng)理解為《特設(shè)法》第八十一條的“生產(chǎn)”行為明顯不妥。最后，特種設(shè)備設(shè)計(jì)、安裝、修理等活動(dòng)多數(shù)只是特種設(shè)備領(lǐng)域的服務(wù)性活動(dòng)（企業(yè)自行設(shè)計(jì)并制造特種設(shè)備以及安裝、改造、修理自有特種設(shè)備除外），這種情況下特種設(shè)備的所有權(quán)并不屬于提供服務(wù)的一方，而是屬于接受服務(wù)的一方。如果因?yàn)樘峁┓?wù)一方違法從事相關(guān)活動(dòng)，而對(duì)產(chǎn)權(quán)屬于接受服務(wù)一方的特種設(shè)備作出沒收的行政處罰，明顯有悖公平原則。當(dāng)然，對(duì)于企業(yè)違法從事特種設(shè)備設(shè)計(jì)、安裝、修理活動(dòng)的，可以依據(jù)《特設(shè)法》其它具體規(guī)定依法要求企業(yè)采取有關(guān)措施，以達(dá)到符合法律規(guī)定的要求。

對(duì)于具體執(zhí)法活動(dòng)中如何理解執(zhí)行

《特種設(shè)備安全法》第八十一條的幾點(diǎn)建議

各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門作為行政職能部門序列不可缺少的組成部分，在依法行政的建設(shè)道路上應(yīng)當(dāng)著重做到在理論上注重學(xué)習(xí)研究，在實(shí)踐中加強(qiáng)指導(dǎo)運(yùn)用。同時(shí)各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門也應(yīng)當(dāng)牢記所承擔(dān)的在新的歷史時(shí)期助推我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之光榮職責(zé)使命。因此，廣大質(zhì)監(jiān)工作者在履職盡責(zé)過程中既要牢固樹立依法行政的思想，自我規(guī)范行政行為，又不能拘泥于具體法律條文之一字一義之局限，在具體行政活動(dòng)中受此局限而掣肘，以致失去責(zé)任擔(dān)當(dāng)，甚至失職瀆職。具體來說，監(jiān)管部門在查處生產(chǎn)企業(yè)違反《特設(shè)法》第八十一條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定時(shí)，可以借鑒運(yùn)用以下幾種法治思維：

一、改變法律適用，規(guī)避違法行政的風(fēng)險(xiǎn)。

《特設(shè)法》第七十四條明確了監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)未經(jīng)許可違法生產(chǎn)特種設(shè)備應(yīng)當(dāng)予以罰款的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的特種設(shè)備予以沒收。顯而易見，特種設(shè)備的制造許可是以企業(yè)具備生產(chǎn)條件和滿足法律法規(guī)規(guī)定的其它條件為前提，如果特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)取得許可后不再具備生產(chǎn)條件，那么監(jiān)管部門依法作出許可的前提就不復(fù)存在。進(jìn)一步分析，監(jiān)管部門許可企業(yè)制造特種設(shè)備是附有期限的，并未許可企業(yè)在生產(chǎn)許可證到期后繼續(xù)從事生產(chǎn)。同時(shí)，監(jiān)管部門許可企業(yè)制造特種設(shè)備也是限制有許可范圍的，并未許可企業(yè)超出許可范圍從事特種設(shè)備的生產(chǎn)。因此，企業(yè)不再具備生產(chǎn)條件、生產(chǎn)許可證已經(jīng)過期或者超出許可范圍生產(chǎn)特種設(shè)備的行為本質(zhì)與未經(jīng)許可生產(chǎn)特種設(shè)備并無所異，所以監(jiān)管部門依據(jù)《特設(shè)法》第七十四條之規(guī)定對(duì)企業(yè)上述違法行為作出行政處罰不能說沒有依據(jù)。退一步講，即便是適用法律位階低一層次的行政法規(guī)——《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第七十五條，也能實(shí)現(xiàn)這一法律目的。

二、對(duì)比行政部門法中其它質(zhì)量法律法規(guī)，彰顯合理行政的積極意義。

例如《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第四十五條明確規(guī)定“企業(yè)未依照本條例規(guī)定申請(qǐng)取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)列入目錄產(chǎn)品的，由工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法生產(chǎn)的產(chǎn)品，處違法生產(chǎn)產(chǎn)品貨值金額等值以上3倍以下的罰款;有違法所得的，沒收違法所得;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。再如《認(rèn)證認(rèn)可條例》第六十七條之規(guī)定“列入目錄的產(chǎn)品未經(jīng)認(rèn)證，擅自出廠、銷售、進(jìn)口或者在其他經(jīng)營活動(dòng)中使用的，責(zé)令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”。上述行政法規(guī)要么明確了對(duì)企業(yè)未經(jīng)許可生產(chǎn)的產(chǎn)品予以沒收，要么明確了未經(jīng)認(rèn)證的產(chǎn)品不得出廠、銷售，即從法律意義上杜絕了違法生產(chǎn)的產(chǎn)品流入市場(chǎng)。相對(duì)于實(shí)行許可證管理的產(chǎn)品和實(shí)行強(qiáng)制性認(rèn)證管理的產(chǎn)品，特種設(shè)備的安全性能要求更高，發(fā)生安全事故的風(fēng)險(xiǎn)更大。同時(shí)《特設(shè)法》作為法律，位階也高于作為行政法規(guī)的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》和《強(qiáng)制性認(rèn)證認(rèn)可條例》，因此對(duì)企業(yè)違法生產(chǎn)的特種設(shè)備予以不低于上述行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰存在充分的合理性。

三、加強(qiáng)與部門所在地政府法制部門和人民法院之間的溝通，尋求法制部門和司法部門的大力支持。

近年來，行政復(fù)議和行政訴訟案件的數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，這對(duì)行政部門如何努力做到依法行政既是一個(gè)考驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)行政部門落實(shí)依法行政的要求起到了良好促進(jìn)作用。因此，各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門在理解運(yùn)用《特設(shè)法》第八十一條時(shí)可以加強(qiáng)與部門所在地政府法制部門和人民法院之間的溝通聯(lián)絡(luò)，聽取外部監(jiān)督部門的意見和建議，從而提高本部門行政工作的質(zhì)量，防止違法行政的問題發(fā)生。當(dāng)然，如果最高法院能以司法解釋的形式進(jìn)一步明確《特設(shè)法》第八十一條該如何具體理解運(yùn)用，將更加有益于規(guī)范特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)行為，更加有益于落實(shí)企業(yè)的安全主體責(zé)任，更加有益于監(jiān)管部門實(shí)行有效監(jiān)管，更加有益于保障國家財(cái)產(chǎn)安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

作者單位：江蘇省蘇州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局