■ 余良暉/余 韻/朱欣然/王 嬙

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149）

資源行政管理與法制建設(shè)

對加快構(gòu)建自然（礦產(chǎn)）資源利用上線的認識

■ 余良暉/余 韻/朱欣然/王 嬙

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149）

三大紅線決定著未來經(jīng)濟社會發(fā)展的新動力、新模式、新業(yè)態(tài)。生態(tài)功能紅線的落腳點是“區(qū)域空間”，環(huán)境質(zhì)量紅線的落腳點是“以人為本”，自然資源利用上線的落腳點是“可持續(xù)性”?！叭蠹t線”之間有著整體性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和發(fā)展性的相關(guān)性。自然資源利用上線劃定必然涉及不同類別的礦產(chǎn)資源，而礦產(chǎn)資源的不可再生性決定了需要以它們?yōu)榫唧w對象，開展系列的閾值劃定，制定礦產(chǎn)資源開發(fā)上線。決定礦產(chǎn)資源開發(fā)上線的主要因素是市場容量、資源容量和生態(tài)容量。文章對煤炭、石油、鐵礦、稀土、鎢礦、螢石、石墨、錫礦和鉬礦等礦產(chǎn)資源的開發(fā)上線問題作了初步探討。

礦產(chǎn)資源；開發(fā)上線；自然資源利用上線；相關(guān)性；三大紅線

Abstract:The three red lines determine the new impetus, the new model and the new format of the economic and social development in the future. The foothold of the ecological function red line is "regional space", and the foothold of the environmental quality red line is "peopleoriented", while that of the natural resources development red line is "sustainability." The "Three red lines" are related on the integrity,relevance, synergy and development. The upper limit of natural resources development necessarily involves different types of mineral resources, and the non-renewable nature of mineral resources determines that it’s needed to take them as the objects, de fi nite a series of threshold and de fi ne the upper limit of mineral resources development. The main factors that determine the upper limit of mineral resources development are market capacity, resource capacity and ecological capacity. This paper discusses the upper development limit of mineral resources such as coal, petroleum, iron, rare earth, tungsten, fl uorite, graphite, tin and molybdenum.

Key words:mineral resources; upper development limit; the upper limit of natural resources development; correlation; three red lines

2017年5月26日，中共中央政治局就推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式進行第四十一次集體學(xué)習(xí)。這是十八大以來，中共中央政治局第一次以“綠色發(fā)展”為主題的集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記指出，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，必須把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出地位。他強調(diào)，要加快構(gòu)建自然資源利用上線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)。這需要我們充分認識形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要性、緊迫性、艱巨性，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線[1]，扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任、歷史責(zé)任。

三大紅線決定著未來經(jīng)濟社會發(fā)展的新動力、新模式、新業(yè)態(tài)。布局決定全局，全面布局三大紅線，是決定生態(tài)、國土和資源全局的關(guān)鍵。三大紅線是給我們劃定的路徑、模式和發(fā)展方向，是圈定一個發(fā)展模式、限定一個發(fā)展路徑和尋找一個發(fā)展動力。其中，自然資源利用上線是對速度的限定、質(zhì)量的提升，是尋找新發(fā)展的動態(tài)平衡線。構(gòu)建自然資源利用上線，需要我們牢固樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的新型資源觀，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，根據(jù)資源稟賦、生態(tài)條件和環(huán)境容量，明晰資源開發(fā)的限制性和適宜性，大幅降低資源消耗強度，提高利用效率和效益，形成節(jié)約資源的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費模式，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，以最少的資源環(huán)境代價取得最大的經(jīng)濟社會效益。

1“三大紅線”之間的辯證關(guān)系

生態(tài)功能保障基線又稱生態(tài)功能紅線，是指對維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護空間。環(huán)境質(zhì)量紅線是指為維護人居環(huán)境與人體健康的基本需要，必須嚴格執(zhí)行的最低環(huán)境管理限值，是最低環(huán)境質(zhì)量要求。自然資源利用上線又稱資源利用紅線，是指為促進資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源安全利用和高效利用的最高要求[2]。

1.1“三大紅線”的落腳點

生態(tài)功能紅線的落腳點是“區(qū)域空間”[3]。通過劃定重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域，構(gòu)成最為嚴格的生態(tài)保護空間，成為確保國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，其重點是區(qū)域保護、空間保護。通過紅線劃定與保護，有利于形成區(qū)域空間內(nèi)的生態(tài)平衡，并以此帶動生態(tài)功能失衡、受損的周邊區(qū)域，向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變升級。

環(huán)境質(zhì)量紅線的落腳點是“以人為本”，是為了滿足人類生存與發(fā)展所提出的一系列基本環(huán)境構(gòu)成要素的標準或要求?？赏ㄋ椎卣J為，環(huán)境要達到非污染形態(tài)下的系列要求總和，也同樣是人類可適用、可適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量水平。環(huán)境質(zhì)量應(yīng)是以人的合理要求為準繩，防止環(huán)境污染則是保障不逾越環(huán)境質(zhì)量紅線的根本舉措。

自然資源利用上線的落腳點是“可持續(xù)性”。要最大限度地發(fā)揮自然資源的作用，讓資源更科學(xué)合理地服務(wù)于人類，必須走資源可持續(xù)利用道路。具體而言，就是必須改變以往的資源粗放利用模式，不斷探索更為先進的資源利用技術(shù)。這其中包含兩層意思，一是資源消耗的“量”的控制，二是資源利用的水平提高，即“質(zhì)”的提升。可見，自然資源利用上線的實質(zhì)是以合理的“量”和“質(zhì)”為根本要求，用以實現(xiàn)資源利用可持續(xù)性的動態(tài)規(guī)矩。

1.2“三大紅線”的相關(guān)性

三大紅線是保障生態(tài)、國土、資源一體化的警戒線。三大紅線之間彼此影響、彼此制約，是辯證統(tǒng)一的。三者之間存在著明顯的整體性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性、發(fā)展性等相關(guān)關(guān)系。

整體性。生態(tài)文明建設(shè)背景下，生態(tài)、國土、資源的發(fā)展是一體的，區(qū)域空間發(fā)展應(yīng)當(dāng)同時滿足生態(tài)紅線、環(huán)境質(zhì)量上線和自然資源利用上線的要求。三大紅線的內(nèi)在要求和預(yù)期目標應(yīng)當(dāng)達到相互統(tǒng)一，要有相通的理論基石與標準體系。只有三者達到相互統(tǒng)一，形成整體，才能調(diào)控區(qū)域空間朝正向發(fā)展，逐步形成和諧發(fā)展的新局面，使區(qū)域空間成為一個有機的動態(tài)平衡系統(tǒng)。

關(guān)聯(lián)性。在區(qū)域內(nèi)，劃定生態(tài)功能紅線的同時，也限定了環(huán)境質(zhì)量水平，即對環(huán)境質(zhì)量紅線劃定提出了相應(yīng)的要求。劃定自然資源利用上線則可以最大程度地減少資源開發(fā)對環(huán)境的擾動、破壞，有利于環(huán)境質(zhì)量水平提升和生態(tài)功能完善，也有利于劃定環(huán)境質(zhì)量紅線和生態(tài)功能紅線。區(qū)域內(nèi)生態(tài)功能完善，需要區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量水平和資源開發(fā)利用水平提升為支撐；構(gòu)建好生態(tài)功能紅線，也需要環(huán)境質(zhì)量紅線和自然資源利用上線的構(gòu)建來支撐。三者緊密關(guān)聯(lián)。

協(xié)同性。人是發(fā)展的根本目的?？茖W(xué)發(fā)展觀提出發(fā)展的核心是以人為本，同時要求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。三大紅線的制定，同樣是以人為服務(wù)中心，并對生態(tài)、環(huán)境和資源提出新的要求和標準?？梢哉J為，生態(tài)功能紅線是基礎(chǔ)服務(wù)，環(huán)境質(zhì)量紅線是中心服務(wù)，自然資源利用上線是方法服務(wù)，三者通過協(xié)同方式服務(wù)人本發(fā)展。

發(fā)展性。自然資源的利用屬于發(fā)展范疇，隨著資源利用形勢的不斷發(fā)展變化，資源利用的“量”和“質(zhì)”都會隨之改變，進而形成新的自然環(huán)境和生態(tài)格局。與此同時，新的自然環(huán)境與生態(tài)格局會不斷反饋于資源利用領(lǐng)域，對資源利用提出新的要求，促使其不斷發(fā)展，不斷完善利用的方式方法；二者之間交替作用，形成互為發(fā)展的動態(tài)平衡過程。

2 礦產(chǎn)資源開發(fā)上線的特性

在三大紅線當(dāng)中，自然資源利用上線是可調(diào)整的因素，更為關(guān)鍵。其中，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用上線與相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，更加影響產(chǎn)業(yè)的布局、發(fā)展與升級。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用上線決定著未來礦產(chǎn)資源的開發(fā)質(zhì)量、供給結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)型升級。目前，國家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)的《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號）已提出，設(shè)定資源消耗上限，合理設(shè)定全國及各地區(qū)資源消耗“天花板”?！吨笇?dǎo)意見》對能源消耗的上線指明了方向，但針對礦產(chǎn)資源開發(fā)上線等內(nèi)容仍留空白。因此，劃定礦產(chǎn)資源開發(fā)上線意義重大、任務(wù)迫切。礦產(chǎn)資源開發(fā)上線有著明顯特點：

(1)礦產(chǎn)資源是自然資源的重要組成部分，自然資源利用上線劃定必須以礦產(chǎn)資源為主要作用對象。礦產(chǎn)資源是自然界產(chǎn)出的有用天然礦物資源或巖石資源，是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是自然資源的重要組成。自然資源利用上線劃定必然涉及不同類別的礦產(chǎn)資源，需要以它們?yōu)榫唧w對象，開展系列的閾值劃定，并與其他自然資源利用上線一起組成綜合的自然資源開發(fā)上線。

(2)礦產(chǎn)資源的不可再生性需要制定開發(fā)上線。礦產(chǎn)資源是在千萬年乃至上億年的漫長地質(zhì)年代中形成的富集物。人們可以通過努力去尋找和發(fā)現(xiàn)，但不能人為地創(chuàng)造，礦產(chǎn)資源是不可再生的。保護與合理利用礦產(chǎn)資源是促使人類可持續(xù)發(fā)展的必由之舉。通過制定礦產(chǎn)資源開發(fā)上線則能明確限值與范圍，科學(xué)指導(dǎo)保護與合理利用礦產(chǎn)資源，最大程度地減少對生態(tài)環(huán)境的擾動，最大限度地克服礦產(chǎn)資源不可再生性帶來的束縛，切實服務(wù)于人類的生存與發(fā)展。

(3)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用必須服從區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能紅線要求。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是區(qū)域內(nèi)自然資源開發(fā)利用的重要組成部分。區(qū)域內(nèi)生態(tài)功能紅線的要求包含了對所有自然資源開發(fā)利用的要求，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用離不開區(qū)域內(nèi)的相關(guān)要素支撐和發(fā)展訴求。局部必須服從全局，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用必須服務(wù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能保護全局，具體工作必須主動適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求和約束。

(4)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不能觸碰環(huán)境質(zhì)量紅線。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用在一般情況下都會改變原有的環(huán)境格局，輕則產(chǎn)生擾動，重則發(fā)生深度變化。礦產(chǎn)資源的過度開發(fā)、粗放利用、奢侈消費必然會造成生態(tài)環(huán)境問題。如果通過合理的管控與治理，則可實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境動態(tài)平衡、恢復(fù)與轉(zhuǎn)型升級。礦產(chǎn)資源的不合理開發(fā)有可能會污染環(huán)境，進而產(chǎn)生一系列延伸問題。其結(jié)果是資源開發(fā)的短期效益與環(huán)境治理修復(fù)成本相比入不敷出，嚴重的環(huán)境破壞與污染將威脅人類的生存與發(fā)展。因此，通過合理的管控與治理，使礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用在環(huán)境質(zhì)量紅線以內(nèi)是基本要求。

3 決定礦產(chǎn)資源開發(fā)上線的主要因素

礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)資源保護與合理開發(fā)利用事關(guān)國家現(xiàn)代化建設(shè)全局。加快構(gòu)建自然資源利用上線，必須充分考慮礦產(chǎn)資源開發(fā)上線及其相關(guān)影響因素。影響礦產(chǎn)資源開發(fā)上線的主要因素有三個方面。

3.1 市場容量

我國礦產(chǎn)資源的一個突出特點是大宗礦產(chǎn)相對短缺，部分優(yōu)勢礦產(chǎn)卻相對豐富，例如稀土、鎢、鉬以及石墨等。這些優(yōu)勢礦產(chǎn)資源是高新技術(shù)發(fā)展的必要元素，但市場容量有待提升。當(dāng)前，這些優(yōu)勢礦產(chǎn)資源市場容量較小，容易產(chǎn)生爆發(fā)性市場飽和。一旦某一礦種出現(xiàn)利好消息，就會有大量企業(yè)涌入，從而造成市場過剩。

以稀土、鎢礦為例，為了防止產(chǎn)生爆發(fā)性市場飽和，國土資源部實行開采總量控制，工信部實行生產(chǎn)總量控制。今年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于下達2017年度稀土礦鎢礦開采總量控制指標的通知》，2017年度全國稀土礦（稀土氧化物REO）開采總量控制指標為10.5萬噸。同時，稀土是國家實行生產(chǎn)總量控制管理的產(chǎn)品，任何單位和個人不得無計劃和超計劃生產(chǎn)，工信部公布2017年第二批稀土生產(chǎn)總量控制計劃，6家稀土集團合計產(chǎn)量為52500噸，冶煉分離產(chǎn)品產(chǎn)量為49925噸。鎢礦方面，2014—2017年度全國鎢精礦（三氧化鎢含量65%）開采總量控制指標為91300噸，其中主采指標73200噸，綜合利用指標18100噸。

除稀土和鎢礦外，從1991年開始，錫和銻亦實施開采總量控制，直到2013年取消。目前錫資源保障形勢比較嚴峻。按當(dāng)年國內(nèi)開采錫礦產(chǎn)量測算，我國錫基礎(chǔ)儲量靜態(tài)開采年限由2010年的10年下降到2014年的6.7年，遠低于世界平均17.9年的開采年限[4]。從當(dāng)前國內(nèi)產(chǎn)量、消費量及總量控制數(shù)據(jù)對比來看，錫資源利用的比率在30%～50%之間，總量控制指標的確定需要考慮多種因素。

3.2 資源容量

一個國家或地區(qū)自然資源儲量的多少，是其經(jīng)濟增長的重要因素之一[5]。礦產(chǎn)資源容量是指當(dāng)前以及未來一段時間礦產(chǎn)資源承載經(jīng)濟社會發(fā)展的能力閾值，是描述資源承載力的重要參數(shù)之一。我國一些礦種的資源容量對開發(fā)利用上線有著明顯影響，一旦突破上線，則會造成資源枯竭等嚴重后果。

儲采比是當(dāng)前適合我國國情的衡量資源容量的指標之一。儲采比越大，資源利用越充分，在同樣的開采規(guī)模下，礦山服務(wù)年限延長，基建投資折舊費用相應(yīng)減少[6]。例如，石油是關(guān)系國家安全的重要戰(zhàn)略資源，我國老油田普遍已經(jīng)開采較長時間，加上新增油田的儲量品質(zhì)總體呈現(xiàn)下降趨勢，呈現(xiàn)基本特點就是儲采比下降。BP數(shù)據(jù)顯示，2015年全球原油儲采比為51，中國原油儲采比為11.7，差距明顯。數(shù)據(jù)表明我國石油資源容量相當(dāng)有限，嚴格石油資源開發(fā)利用上線已是必須之舉，否則也會對石油安全帶來影響。另外，鎳礦、鉻鐵礦等有色金屬也是我國的短缺礦種，儲采比已經(jīng)降到一個接近臨界的水平，資源容量非常有限。

3.3 生態(tài)容量

生態(tài)容量是指當(dāng)前生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)所能承受的人類社會經(jīng)濟活動的能力閾值，是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能的外在表現(xiàn)，是描述生態(tài)環(huán)境狀態(tài)的重要參數(shù)之一。生態(tài)容量的衡量指標之一是開發(fā)利用帶來的環(huán)境問題。

一般來說，幾乎每種礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用都會對生態(tài)環(huán)境造成不同程度的影響。例如，需要二次注水的石油開采會對環(huán)境造成影響，從生態(tài)容量的角度考慮是超過了開發(fā)利用上線。又如，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對水資源、土地資源和空氣等環(huán)境載體的影響；礦產(chǎn)資源開發(fā)利用間接帶來崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害，以及地形地貌景觀破壞。

從礦種的角度來看，有色金屬礦種生產(chǎn)的特點是礦渣量大，選礦廢水毒性強，這一過程對周圍大氣和土壤有很大影響。尤其是鉛污染，成為大氣和土壤污染的主要來源。據(jù)統(tǒng)計分析，每生產(chǎn)1噸鉛就會產(chǎn)生含鉛粉塵64.5kg[7]。煤炭開采對環(huán)境的影響也不容忽視，無論是地下開采還是露天開采，煤炭開采活動都需要剝離地表巖土層，開掘巷道，產(chǎn)生大量廢棄矸石。

除上述三個需要重點考慮的因素之外，在具體確定各類礦產(chǎn)資源利用上線的過程中，還要綜合考量多方面因素，比如經(jīng)濟社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等。

4 對主要礦種開發(fā)上線的認識

4.1 煤炭

截至2015年底，世界煤炭探明可采儲量8915.3億噸，其中我國擁有1145.0億噸，占世界比重12.8%。世界煤炭的儲采比為114，我國煤炭儲采比為31，遠低于世界水平。2015年，我國煤炭產(chǎn)量達37.5億噸，占世界產(chǎn)量的47%；我國煤炭消費量為39.65億噸，占世界煤炭消費量的一半；我國進口煤炭2.0億噸，主要進口國家為澳大利亞、印度尼西亞和俄羅斯。煤炭在我國能源消費結(jié)構(gòu)的比重達到64%，遠高于30%的世界平均水平。

同時，我國煤炭消費在經(jīng)歷前期穩(wěn)步擴張的基礎(chǔ)上，已出現(xiàn)階段性消費“峰值區(qū)”跡象，未來煤炭消費量下降是必然趨勢。依據(jù)《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，到2020年，我國要實現(xiàn)煤炭供需基本平衡，煤炭產(chǎn)量控制在39億噸以內(nèi)。建議加強煤炭生態(tài)文明礦區(qū)建設(shè)，推進重點耗煤行業(yè)節(jié)能減排，推進煤炭深加工產(chǎn)業(yè)示范，加強散煤綜合治理，推動煤炭消費革命。

4.2 石油

截至2015年底，世界石油探明可采儲量為2394億噸，我國石油剩余技術(shù)可采儲量為34.96億噸，占世界總儲量的1.5%。世界原油儲采比為51，我國原油儲采比為17，相差甚遠。2015年，我國原油產(chǎn)量為2.1億噸，占世界比重4.9%；我國原油消費量5.6億噸，占世界比重12.9%，是僅次于美國的世界第二大石油消費國。受國內(nèi)資源稟賦制約，我國原油進口規(guī)模保持上升勢頭，2015年，原油進口量為3.4億噸，對外依存度接近62%。

目前我國中西部油田開采條件惡劣，海上油田開發(fā)前景雖被看好，但迄今尚未發(fā)現(xiàn)足以改變我國石油戰(zhàn)略現(xiàn)狀的大油田，東部油田又呈遞減之勢，國內(nèi)供應(yīng)壓力較大。另外，由于發(fā)展方式粗放，能源利用效率低，生產(chǎn)和使用過程中環(huán)境污染問題突出、生態(tài)系統(tǒng)退化等原因，致使控制碳排放任務(wù)艱巨。建議控制石油消費量，嚴格開發(fā)環(huán)保標準，充分利用“一帶一路”契機，完善多元供給體系。

4.3 鐵礦

2015年世界鐵礦石儲量為1900億噸，中國鐵礦石儲量為230億噸，占世界總儲量的12.1%，我國雖然鐵礦石儲量很大，但稟賦較差，多為貧礦[8]。另一方面，過剩的鋼鐵產(chǎn)能，催生對資源的過度開發(fā)，2015年世界鐵礦石儲采比約為57，中國鐵礦石儲采比僅為17。同時，過剩的產(chǎn)能也導(dǎo)致能源消耗和污染物總量增加。尤其是京津冀、長三角等鋼鐵產(chǎn)能集聚區(qū)，環(huán)境承載能力已達到極限。另外，大量低端鋼材產(chǎn)品的出口，導(dǎo)致大量進口國外鐵礦資源，形成畸形的鐵礦石消費規(guī)模。2015年，我國鐵礦石表觀消費量13.23億噸，對外依存度72.0%，消費比重占全球三分之二；進口鐵礦石9.53億噸，占全球比重69.0%。

目前，我國粗鋼消費已進入“峰值區(qū)”，考慮廢鋼的釋放情況，未來我國鐵礦石消費量將進入下降區(qū)間，進一步促使鋼鐵產(chǎn)能由區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性過剩逐步演變?yōu)榻^對過剩[9]，合理調(diào)控鐵礦資源開發(fā)上線已迫在眉睫。建議繼續(xù)深化去產(chǎn)能工作，鼓勵不具競爭力的和低端產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)停產(chǎn)退出，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

4.4 稀土

我國是全球稀土資源最豐富的國家。截至2009年底，我國稀土資源查明資源儲量為8397.5萬噸（REO）。我國稀土資源總量豐富，但就儲采比而言，在世界范圍不具有優(yōu)勢。2015年，全球稀土產(chǎn)量為12.5萬噸，我國產(chǎn)量為10.7萬噸，占比85.6%。

我國是世界稀土資源生產(chǎn)大國，同時也是資源出口大國。2016年，我國出口稀土產(chǎn)品7.38萬噸，同比增長27.2%。大量的稀土出口導(dǎo)致我國稀土資源流失嚴重，保護力度有待進一步加強。同時，我國稀土產(chǎn)業(yè)整體處于世界稀土產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，高端材料和器件與先進國家仍存在較大差距，缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)。建議根據(jù)稀土資源形勢和市場需求，合理調(diào)控開采、生產(chǎn)總量、產(chǎn)品層次，保障國家經(jīng)濟安全和長遠發(fā)展需要。

4.5 鎢礦

2015年世界鎢資源儲量330萬噸，其中我國鎢資源儲量為190萬噸，占世界總儲量的57.6%。但是我國鎢礦儲量中富礦少、貧礦多、品位低，在可采儲量中，品位大于0.5%的僅占2%左右。2015年，我國鎢精礦產(chǎn)量14.16萬噸，出口鎢產(chǎn)品2.02萬噸（實物量），以占全球57.6%的儲量供應(yīng)著全球80%以上的需求量，儲采嚴重失衡，資源優(yōu)勢銳減。同時，我國鎢產(chǎn)品與國外相比，以原料型產(chǎn)品為主，深加工產(chǎn)品和高附加值產(chǎn)品比例偏小，出口初、中級鎢品占出口鎢品總量的80%以上。

以黑鎢為原料的冶煉工藝造就了黑鎢礦的過度開發(fā)局面。經(jīng)過近百年的開采，目前我國黑鎢資源已近枯竭。隨著黑鎢礦逐漸枯竭和品位下降，我國將面臨如何合理利用資源，以及開采成本較高的白鎢礦和黑、白鎢混合礦等難題。建議合理控制資源開發(fā)上線，節(jié)約資源，提高資源綜合利用水平[10]，并加強鎢礦特別是白鎢礦的采選冶技術(shù)突破。

4.6 螢石

螢石作為一種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的原材料，對我國冶金、化工、建材等國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)具有重要支撐作用。美國、歐洲等國家也將其列為戰(zhàn)略性礦種，每年將儲備量維持在一定水平之上。我國作為螢石生產(chǎn)、消費與出口大國，每年的生產(chǎn)量、國內(nèi)消費量與出口量均居世界前列。自1999年以來，我國有關(guān)部門就出臺了螢石行業(yè)與產(chǎn)業(yè)政策，特別是國土資源部下達的《2010年高鋁黏土礦螢石礦開采總量控制指標的通知》，規(guī)定2010年全國螢石礦開采總量控制指標為1100萬噸（礦石量）。這是我國第一次對螢石礦實行開采總量控制管理。螢石礦開采總量控制措施的實施，使得螢石的開采秩序得到有效改善。但是此后，該項措施沒有繼續(xù)實施。

2016年，我國螢石資源開采儲量為4000萬噸，約占世界比重的15.4%；產(chǎn)量為420萬噸，占世界比重的65.6%。2016年，世界螢石儲采比為40.6，我國儲采比僅為9.5，資源稟賦與供應(yīng)配比嚴重失衡，螢石由優(yōu)轉(zhuǎn)劣的趨勢明顯。建議降低螢石的開發(fā)強度，使之與國內(nèi)有效消費強度相匹配，以保障我國螢石產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.7 石墨

我國石墨資源礦石種類齊全，以晶質(zhì)石墨為主；礦產(chǎn)地分布廣泛，其中，黑龍江保有晶質(zhì)石墨礦儲量為全國之冠。近年來，我國石墨資源優(yōu)勢地位不斷弱化。全球范圍內(nèi)，巴西、印度石墨儲量大幅度增加，我國在世界的儲量比重由2002年的86.5%下降到2016年的22.0%；儲采比也下降明顯，由148.8滑至70.5，遠低于世界平均水平208.3。同時，我國石墨出口位居高位，過量供應(yīng)明顯。2016年，我國天然石墨產(chǎn)量78.0萬噸，出口量25.1萬噸，出口量占產(chǎn)量的比重高達32.2%。此外，石墨產(chǎn)業(yè)的低端任性化發(fā)展，已經(jīng)嚴重影響了資源保護和產(chǎn)業(yè)升級。隨著采選規(guī)模的不斷擴大，土地林地破壞、水土污染和揚塵等環(huán)境問題不容樂觀。

建議國家制定出臺限制初級產(chǎn)品出口政策，抬高出口門檻，鼓勵產(chǎn)品深加工增值。引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)組建全國性企業(yè)集團，聯(lián)合起來應(yīng)對國際市場變化，控制初級產(chǎn)品供應(yīng)總量，合理調(diào)控市場價格，實現(xiàn)產(chǎn)品應(yīng)有的價值[11]，減少國外對我國石墨的技術(shù)和價值盤剝。

4.8 錫礦

錫的無毒、無污染、環(huán)保、用途廣泛等特性決定了錫礦資源在社會經(jīng)濟發(fā)展中的舉足輕重地位。為盡可能地保障、規(guī)范錫的開采和使用，國家不斷出臺了各類措施，包括錫出口配額管理、鼓勵資源整合、對錫礦實行限制性保護開采等。同時，國家工信部、國土資源部以及各地方政府也相繼出臺了多項資源整合、產(chǎn)能集中的政策，旨在提高產(chǎn)業(yè)集中度、優(yōu)化資源配置、提高運行效率，節(jié)約資源等。

目前，錫資源保障形勢較為嚴峻。截至2015年，我國錫資源儲量為150萬噸，基礎(chǔ)儲量靜態(tài)開采年限為10.2年，低于世界平均15.3年的開采年限，資源優(yōu)勢地位已蕩然無存，錫礦已從當(dāng)年的優(yōu)勢礦產(chǎn)，轉(zhuǎn)變成了戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)。我國也從錫資源出口大國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國。由于錫的稀缺性、戰(zhàn)略性地位明顯，政府有必要繼續(xù)對錫實行保護與限制開采，以解決其過量開采、過量出口等資源消耗過快問題。

4.9 鉬礦

鉬是一種重要的戰(zhàn)略性物資，在冶金、能源、化工、生物醫(yī)學(xué)、潤滑劑、化肥等許多方面都有廣泛的用途。近年來，尤其在高精尖領(lǐng)域大量應(yīng)用，引起了相關(guān)部門的高度重視。我國是鉬資源大國、生產(chǎn)大國和貿(mào)易大國，在國際上具有重要的地位[12]。與此同時，我國鉬礦開發(fā)問題突出：一是產(chǎn)能擴張過快，供應(yīng)嚴重過剩。2004—2016年間，我國鉬供應(yīng)量增加了4.51萬噸，貢獻了世界鉬產(chǎn)量增加量的57.6%。二是資源稟賦差，生產(chǎn)成本偏高，抗風(fēng)險能力弱。我國主產(chǎn)鉬礦山礦石品位較低，鉬礦品位小于0.1%的占總儲量的60%；中等品位（0.2%～0.3%）占總儲量的4%；品位大于0.3%的僅占總儲量的1%。由于生產(chǎn)規(guī)模和采選自動化程度較低等原因，國內(nèi)鉬精礦生產(chǎn)成本較高，我國鉬精礦平均成本約1400元/噸，比世界其他國家主產(chǎn)鉬精礦成本高50%，比副產(chǎn)鉬精礦成本高2倍左右。高成本影響了我國鉬礦產(chǎn)品的國際競爭力，在鉬價擊穿成本的情況下，不少鉬企業(yè)不得不選擇減產(chǎn)或者停產(chǎn)。三是環(huán)境污染嚴重。除少數(shù)大型鉬采選企業(yè)重視安全環(huán)保外，眾多小型鉬采選企業(yè)為減少成本，在利益驅(qū)動下，工藝裝備落后，安全環(huán)保措施都不健全。

建議將鉬礦資源納入我國總量調(diào)控礦種。近年來，我國鉬礦資源開發(fā)，完全依靠市場調(diào)節(jié)已經(jīng)失靈。必須加強政府行政調(diào)控，將鉬礦列入保護性開采的特定礦種。此外，建議調(diào)整出口政策，將出口壓縮到合理的水平[13]。通過進一步提高礦產(chǎn)品與初級加工產(chǎn)品的出口關(guān)稅，達到限制鉬精礦出口，減少鉬初級加工產(chǎn)品出口的目的；通過減免關(guān)稅與提高出口退稅率，支持高附加值鉬產(chǎn)品的出口，鉬產(chǎn)品的出口配額分配向高附加值鉬產(chǎn)品傾斜。

[1]推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式 為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境[N].人民日報,2017-05-28(01).

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Understanding of Speeding Up the Upper Limit Construction of Natural (Mineral) Resource

YU Lianghui, YU Yun, ZHU Xinran, WANG Qiang
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Key Laboratory for Accessing Carrying Capacity of Resources and the Environment, Ministry of Land and Resources, Beijing 101149, China)

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）09-0008-07

2017-08-18；

2017-08-21

部門二級項目（121102000000150006）；中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查工作項目“基于市場動態(tài)監(jiān)測的國土資源形勢分析與戰(zhàn)略實施評估”（12120115057101）

余良暉(1977—)，男，江西省上饒市廣豐區(qū)人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟博士，主要從事礦產(chǎn)經(jīng)濟與管理研究工作。