■ 盛 艷/王桂華/包斯琴

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)沙漠治理學(xué)院，呼和浩特 010011）

青年論壇

國外土地征收制度對(duì)我國征地制度改革的啟示
——以和林格爾縣農(nóng)村土地改革試點(diǎn)為例

■ 盛 艷/王桂華/包斯琴

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)沙漠治理學(xué)院，呼和浩特 010011）

目前我國正在開展農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革，完善土地征收制度是改革的重要內(nèi)容之一?，F(xiàn)行土地征收制度與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已不相適應(yīng)，必須通過深化改革來破解。文章對(duì)美國、德國、日本和法國的土地征收制度進(jìn)行了全面分析，針對(duì)和林格爾縣土地征收制度改革的現(xiàn)狀及存在的問題，建議從以下五方面對(duì)和林格爾縣農(nóng)村土地征收制度改革進(jìn)行積極探索實(shí)踐：(1)嚴(yán)格確定公共利益范圍及其認(rèn)定程序；(2)打破政府對(duì)征收程序的壟斷,構(gòu)建開放性的制衡機(jī)制；(3)打破“城鄉(xiāng)二元化”的土地征收模；(4)構(gòu)建多元補(bǔ)償方式；(5)構(gòu)建立法保障體系。

土地征收制度；改革；和林格爾縣

Abstract:Three reforms with regard to the rural land system are under way. The system improvement for land expropriation constitutes one of important aspects of the reform. In China, the current land expropriation is ill-suited for socialist market economy system; the obvious solution would be deepening the reform of land expropriation. In view of the situation and problems that Helingeer County faces in its efforts to promote the reform of land expropriation system, as well as using the experience of other countries such as America, Germany, Japan, and France for reference, this paper argues that fi ve aspects must be focused on for improving the reform of rural land expropriation system of Helingeer County. These include: strictly designating the scope of public interest and its identi fi cation procedures; breaking the government's monopoly on expropriation procedure and building the open check-and-balance system; breaking urban-rural dual land expropriation mode; and building multiple compensation methods and lawmaking guarantee system.

Key words:land acquisition system; reform; Helingeer County

0 引言

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，我國現(xiàn)行土地制度出現(xiàn)了一些與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題，特別在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中所凸顯的土地問題：嚴(yán)重的土地城鄉(xiāng)二元化、土地市場準(zhǔn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公平等現(xiàn)象，已經(jīng)成為被社會(huì)關(guān)注的核心問題[1]。因此，必須通過不斷深化土地制度改革加以解決，改革目標(biāo)是建立兩種所有制形成的土地同權(quán)、同價(jià)、增值收益合理分配的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[2]。世界上眾多國家的土地征收制度都能夠適應(yīng)其工業(yè)化、城市化和農(nóng)村地區(qū)建設(shè)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文對(duì)美國、德國、日本和法國的土地征收制度進(jìn)行了全面分析，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)促進(jìn)我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 國外土地征收制度解析

1.1 美國

美國是一個(gè)典型的土地私有制國家，土地征收權(quán)在建國之初即被認(rèn)定為是聯(lián)邦政府毋庸置疑的權(quán)力，不需要各州政府憲法承認(rèn)，但對(duì)聯(lián)邦政府的土地征收權(quán)行使進(jìn)行了嚴(yán)格限制[3-4]。主要是從三個(gè)方面進(jìn)行了限制：征收目的、征收程序和補(bǔ)償原則。

(1)為了防止政府濫用土地征收權(quán)，美國憲法確立了較為明確合理的認(rèn)定程序與判斷標(biāo)準(zhǔn)。在土地征收過程中，對(duì)于“公共使用目的”的界定非常重要，所以美國立法機(jī)關(guān)在法律中明確了土地征收的公共用途[5]。關(guān)于公共用途的界定權(quán)利完全屬于立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)可以有選擇性地更新或改變法律條款中規(guī)定的公共用途。

(2)在美國的《土地征收法》中，嚴(yán)格規(guī)定了土地征收程序，要求在整個(gè)土地征收過程中，嚴(yán)格按程序進(jìn)行。美國的土地征收程序主要包括以下內(nèi)容：首先是政府發(fā)公告，將征地相關(guān)事宜必須告知有關(guān)利益方；其次是有關(guān)利益方可請(qǐng)求進(jìn)行聽證，主要是針對(duì)征地的合法性和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)開展聽證[6]；然后通過雙方協(xié)商，達(dá)成一致補(bǔ)償價(jià)格，否則可以通過司法程序決定補(bǔ)償價(jià)格，由法院組成陪審團(tuán)或者仲裁法庭裁定，使得協(xié)商程序有了保障和存在的意義，較好地保障了程序的救濟(jì)性[7]。

(3)美國對(duì)土地征收在補(bǔ)償原則方面也進(jìn)行了嚴(yán)格限制，征收土地時(shí)不以土地原用途而以土地的市場價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即為公正補(bǔ)償[8]。在美國財(cái)產(chǎn)法中明確規(guī)定：依據(jù)征收時(shí)土地的公開市場價(jià)格確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅要考慮土地的現(xiàn)有價(jià)值，同時(shí)也要結(jié)合土地未來的預(yù)期收益、未來盈利的價(jià)值[9]，同時(shí)征地補(bǔ)償方式多樣化。

1.2 德國

德國很早就頒布了《普魯士土地征收法》，同時(shí)各州也制定了本州的《土地征收法》。國家與州各自擁有不同的立法權(quán)限，互相參引,構(gòu)成了完善的土地征收法律體系。德國的土地征收也是用于公共目的，對(duì)于公共目的的鑒定比較詳細(xì)，但基本原則是通過對(duì)土地實(shí)行征收，來實(shí)現(xiàn)更為公益的目標(biāo)[10]。

德國《土地征收法》中明確規(guī)定：土地征收補(bǔ)償主要由實(shí)體損失補(bǔ)償、其他財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償與負(fù)擔(dān)損失補(bǔ)償構(gòu)成[11-12]。并在《土地征收法》中詳細(xì)規(guī)定了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：

(1)實(shí)體損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是德國土地征收官署嚴(yán)格按照市價(jià)來征收土地。市價(jià)主要是指在正常交易的狀態(tài)下，被征收的土地與其他附屬物所具有的完整法律權(quán)利、事實(shí)特征、其他狀況所具有的價(jià)值[13-14]。

(2)其他財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在實(shí)體損失補(bǔ)償后，財(cái)產(chǎn)權(quán)人的其它損失，主要包括營業(yè)損失補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償與遷徙費(fèi)補(bǔ)償。

(3)負(fù)擔(dān)補(bǔ)償主要是為保護(hù)土地上建筑物的租賃契約關(guān)系而規(guī)定的，由于征收土地而受到影響的租賃契約當(dāng)事人可以向土地征收機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)要求補(bǔ)償，申請(qǐng)后土地征收機(jī)關(guān)有法定義務(wù)依據(jù)其損失而給予補(bǔ)償[15]。

1.3 日本

日本的土地征收法律制度是以土地私有制為前提的單一結(jié)構(gòu)。日本在1889年制定了第一部《土地征收法》，之后不斷修改和完善，主要是為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求[16]。《土地征收法》的核心內(nèi)容主要為：公共利益、征收程序和征收補(bǔ)償。

(1)土地征收目的是為了滿足社會(huì)公共利益用地需求,對(duì)有關(guān)公共利益的界定，日本設(shè)立了專門認(rèn)定機(jī)構(gòu)——代表國家利益的內(nèi)閣或都、道、府、縣。公益事業(yè)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)為：一是公益事業(yè)必須符合科學(xué)、合理利用土地的要求；二是認(rèn)定公益事業(yè)的信息要求公開,被征地人有參與權(quán),召開聽證會(huì)和公布認(rèn)定公益事業(yè)理由，并作為該機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)[17-18]。

(2)日本的土地征收程序分兩個(gè)階段：公益事業(yè)的認(rèn)定和征收裁決，由專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定公益事業(yè)用地需求，由土地征收委員會(huì)申請(qǐng)征收裁決。在法律中明確劃分了公益事業(yè)認(rèn)定廳和征收委員會(huì)的職責(zé)分工,規(guī)定征收委員會(huì)的職責(zé)是以第三方的立場就征收事宜做出公正的判斷[19]。

(3)日本的土地征收補(bǔ)償屬于完全補(bǔ)償，是對(duì)由于土地征收導(dǎo)致土地所有者產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)方面等所有的損失進(jìn)行全額補(bǔ)償。完全補(bǔ)償由對(duì)土地的補(bǔ)償、剩余土地的補(bǔ)償和通常損失補(bǔ)償構(gòu)成。土地補(bǔ)償主要針對(duì)被征收土地、房屋等所有權(quán)及其他具有財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的權(quán)利的補(bǔ)償[20]。剩余土地的補(bǔ)償是指由于征地導(dǎo)致剩余的土地不成形狀或面積狹小時(shí)，使其價(jià)格下降而產(chǎn)生的損失應(yīng)予以補(bǔ)償。通常損失補(bǔ)償是指由于土地征收可能導(dǎo)致被征收人產(chǎn)生附帶性的損失。

1.4 法國

法國擁有完善的土地征收法律體系，主要由憲法規(guī)范確定財(cái)產(chǎn)私有以及征收的總原則性，法國還專門頒布了《公益征收法典》，對(duì)公益征收的征收對(duì)象、征收主體、征收程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。法國土地征收程序主要有行政階段與司法階段[21]。行政階段主要審批公用征收的目的,當(dāng)對(duì)公益性征收有爭議時(shí)，行政法院才介入征收程序,同時(shí)行政法院參與公用征收程序?qū)儆谛姓绦?。司法階段也要解決兩個(gè)問題：一是所有權(quán)轉(zhuǎn)移,二是補(bǔ)償金確定,由普通法院管轄。司法階段應(yīng)在行政階段進(jìn)行之后,并確定了公益性后才能完成財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，再確定補(bǔ)償金額。征收補(bǔ)償金的確定是專門征收法庭的權(quán)限。征收法庭主要執(zhí)行由征收人和被征收人所達(dá)成的協(xié)議價(jià)格、實(shí)物補(bǔ)償和損害的補(bǔ)償[22]。此外,征收法院對(duì)確定贖回價(jià)格也有一定的權(quán)限,而估價(jià)以外的爭議則屬于行政法院的權(quán)限。一般情況下,法官確定征收補(bǔ)償額主要是以被征收財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)值作為依據(jù),此外還考慮附加次要補(bǔ)償金,如安置補(bǔ)償, 主要按照征收補(bǔ)償金的比例來確定[23]。

2 和林格爾縣農(nóng)村土地征收制度改革進(jìn)展

2015年2月27日，和林格爾縣被國務(wù)院確定并報(bào)請(qǐng)全國人大常務(wù)委員會(huì)授權(quán)為全國農(nóng)村土地“三項(xiàng)制度”改革33個(gè)試點(diǎn)縣之一，也是內(nèi)蒙古自治區(qū)唯一的試點(diǎn)縣。和林格爾縣是內(nèi)蒙古未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極和重要?jiǎng)恿υ?，?duì)建設(shè)用地需求十分強(qiáng)勁，“資源需求剛性上升、資源供給剛性制約”所形成的“兩難”局面和雙重壓力日益突出，要破解這個(gè)難題，迫切需要加大土地制度改革創(chuàng)新力度。

和林格爾縣在土地制度改革試點(diǎn)之前，一直沿用現(xiàn)行的集體土地征收制度，由于現(xiàn)行的土地征收制度存在諸多問題。如：公共利益的界定比較模糊；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的非市場化；征地權(quán)的濫用及農(nóng)民參與程度受限；缺乏必要的監(jiān)督和救濟(jì)制度；安置方式單一，使得農(nóng)民利益受損；社會(huì)保障相關(guān)體系仍不健全等。針對(duì)現(xiàn)行土地征收制度存在的問題，結(jié)合和林格爾縣的實(shí)際情況，這次試點(diǎn)明確了本次農(nóng)村土地征收制度改革重點(diǎn)。按照“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控、及時(shí)糾偏”的要求，篩選確定12個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，通過試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施和探索實(shí)踐，并初步形成了一些創(chuàng)新性的改革做法和經(jīng)驗(yàn)：建立公共利益認(rèn)定機(jī)制，嚴(yán)格限制土地征收范圍；完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制初見成果；規(guī)范土地征收程序，同時(shí)在征收程序方面有所突破與創(chuàng)新；強(qiáng)化被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障。

雖然在改革中取得了一定的成效，但依然存在眾多問題：

(1)試點(diǎn)地區(qū)改革前后銜接難度較大，土地征收制度改革試點(diǎn)工作對(duì)地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民來說是一個(gè)新的探索，相關(guān)配套制度和辦法的出臺(tái)，若與以前征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過大，會(huì)引起以往被征地農(nóng)民連鎖反映，影響改革試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)。雖然完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然較低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較改革前僅提高15%左右。

(2)由于試點(diǎn)案例較少，暫時(shí)難以取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要是因缺少法律保障，用地單位的積極性不高，由此也影響了新增試點(diǎn)項(xiàng)目的選定，需要在今后新實(shí)施的重大項(xiàng)目中進(jìn)一步探索。

(3)在改革中制定實(shí)施了《和林格爾縣被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（試行）》，規(guī)定被征地農(nóng)民可自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但與自治區(qū)有關(guān)社保條款規(guī)定相沖突，不能轉(zhuǎn)換，而且不能補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

3 國外土地征收制度對(duì)和林格爾縣的借鑒

土地征收制度改革是一項(xiàng)重要的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全面、系統(tǒng)、科學(xué)和有序地推進(jìn)[24]。目前在和林格爾縣開展的農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)過程中，在遵循確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的原則下，借鑒國外土地征收制度的經(jīng)驗(yàn)并針對(duì)和林格爾縣土地征收制度改革的現(xiàn)狀，可以從以下五方面對(duì)和林格爾縣農(nóng)村土地征收制度改革進(jìn)行積極探索。

3.1 嚴(yán)格確定公共利益范圍及其認(rèn)定程序

世界各國在土地征收時(shí)都是以“公共利益”的需要為目的，與其他各國相比，何為公共利益，當(dāng)前我國的相關(guān)法律條文還沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的解釋，同時(shí)對(duì)土地征用目的和范圍未作出準(zhǔn)確的界定，缺乏公共利益認(rèn)定程序。公共利益成為土地征收中集體土地所有權(quán)讓渡的唯一正當(dāng)理由[25]。

為解決目前普遍存在的公共利益用地認(rèn)定不清、各類建設(shè)項(xiàng)目隨意征地的問題，從條例制定與政府決策機(jī)制兩個(gè)方面來探索界定公共利益用地范圍，縮小土地征收范圍：

(1)明確列舉規(guī)定屬于公共利益的事項(xiàng)，參照《劃撥用地目錄》和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，結(jié)合和林格爾縣實(shí)際，采取概括加列舉法與專家征詢意見方法編制《和林格爾縣土地征收目錄（試行）》。

(2)對(duì)公共利益的認(rèn)定程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，建立公共利益認(rèn)定爭議解決機(jī)制。對(duì)未列入土地征收目錄的項(xiàng)目，對(duì)擬建項(xiàng)目用地是否屬于公共利益存在異議的，由縣人民政府組織相關(guān)部門召開聽證會(huì)，同時(shí)讓被征地農(nóng)民也積極參與聽證，確定是否屬于公共利益范疇。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，更多的是對(duì)城鎮(zhèn)工業(yè)用地的需求，在合理鑒定公共利益用地的同時(shí)，探索縮小非公益性項(xiàng)目用地的征地范圍具有更重要的意義：①結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，盤活存量集體建設(shè)用地，采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營或入股的方式使用集體建設(shè)用地，如和林發(fā)電廠貯灰場項(xiàng)目。②依法盤活現(xiàn)有閑置土地，對(duì)閑置的國有建設(shè)用地進(jìn)行收回再利用，節(jié)約集約利用土地。③開展緣河治理工程，調(diào)整利用水工用地。

3.2 打破政府對(duì)征收程序的壟斷,構(gòu)建開放性的制衡機(jī)制

世界眾多國家在土地征用及補(bǔ)償過程中，都非常重視公眾的參與性，尤其被征用土地的利益相關(guān)者的參與。國外土地征收的程序如下: 首先是發(fā)布征地通告；其次聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估；然后召開有公眾參與的聽證會(huì)，通過協(xié)商達(dá)成征地協(xié)議；如果協(xié)商無果，可申請(qǐng)由法院裁定。應(yīng)借鑒國外土地征收方面的成功經(jīng)驗(yàn)，在完善原有調(diào)處機(jī)制的基礎(chǔ)上，增設(shè)土地征收糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，建立司法救濟(jì)手段[26-27]。

在和林格爾縣設(shè)立土地征收補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決委員會(huì)，制定《協(xié)調(diào)裁決辦法（試行）》，彌補(bǔ)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》中不受理“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生糾紛”的空缺。委員會(huì)主任委員由縣委常委、政法委書記擔(dān)任，副主任委員突破縣級(jí)行政層面，加入?yún)^(qū)、市國土資源等部門領(lǐng)導(dǎo)，委員會(huì)成員中也加入?yún)^(qū)、市、縣法律顧問，避免縣政府既是征地補(bǔ)償方案的制定者，又是征地補(bǔ)償爭議的裁決者。

實(shí)行“兩公告、一聽證、一評(píng)估、兩協(xié)議、一登記”的土地征收程序。兩公告中的一公告是指建設(shè)項(xiàng)目用地組件報(bào)批前土地征收方案公告，告知被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民；另一公告是指收到自治區(qū)人民政府或國務(wù)院征收轉(zhuǎn)用批復(fù)文件后的公告。一聽證是指被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民對(duì)土地征收方案有異議，需要召開聽證會(huì)的，須按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序和要求召開聽證會(huì)。一評(píng)估是指主要負(fù)責(zé)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測分析和研究，提出意見和建議，形成評(píng)估報(bào)告。兩協(xié)議是指由土地收儲(chǔ)中心與被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的征收土地協(xié)議、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人簽訂的土地補(bǔ)償安置協(xié)議。一登記是辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?，兌現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)用。采取“兩公告、一評(píng)估、一聽證、兩協(xié)議、一登記”的程序，可以讓被征地農(nóng)民參與征地全過程，使被征地農(nóng)民充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，最大限度地完善土地征收程序，實(shí)現(xiàn)土地征轉(zhuǎn)補(bǔ)償同步進(jìn)行。

3.3 打破“城鄉(xiāng)二元化”的土地征收模式

上文所述的美國、德國、日本和法國關(guān)于土地征收補(bǔ)償價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)都是遵照市場價(jià)格來進(jìn)行補(bǔ)償，屬于完全、公正的補(bǔ)償。在改革過程中應(yīng)實(shí)行市場化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場為導(dǎo)向，將征地補(bǔ)償按公開市場價(jià)值來計(jì)算，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[28]。借鑒其他國家的做法，結(jié)合我國國情，可以引入市場評(píng)估機(jī)制，依據(jù)土地市場對(duì)被征收土地進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)估，合理確定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保同地、同權(quán)、同價(jià)，按征用后用途的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低并得到有效改善。

根據(jù)和林格爾縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活水平提高的需要，開展“和林格爾縣征地區(qū)片綜合地價(jià)測算”專題研究工作，綜合考慮征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)、土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入以及農(nóng)用地生產(chǎn)收益等情況，采用多種測算結(jié)果加權(quán)疊加的方法，確定科學(xué)、合理、符合實(shí)際的征地區(qū)片綜合地價(jià)，突破以往統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償倍數(shù)的限制。這樣可以為指導(dǎo)各類城鎮(zhèn)建設(shè)用地尤其是公益性建設(shè)用地供應(yīng)提供充分的依據(jù)；為土地征收帶來的土地增值收益在國家與集體間分配機(jī)制的建立提供依據(jù)；同時(shí)探索建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，為土地利用總體規(guī)劃確定的集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股提供參考依據(jù)，探索城鄉(xiāng)一體化的土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。首先應(yīng)對(duì)和林格爾縣中心城鎮(zhèn)（城關(guān)鎮(zhèn)、盛樂經(jīng)濟(jì)園區(qū)、服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、盛樂鎮(zhèn)、新店子鎮(zhèn)）進(jìn)行土地定級(jí)、全用途城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估，并建立覆蓋城鎮(zhèn)用地二級(jí)類的全用途修正體系。其次，對(duì)巧什營鄉(xiāng)、大紅城鄉(xiāng)等其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行全用途建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估，建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，指導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地價(jià)值核算。

3.4 構(gòu)建多元補(bǔ)償方式

國外征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕鞋F(xiàn)金、實(shí)物和債券等多種，不是以貨幣作為單一的補(bǔ)償方式。如日本在征地補(bǔ)償中既可以用現(xiàn)金進(jìn)行補(bǔ)償，也可以通過土地征用委員會(huì)裁決，采用提供替代土地的方式進(jìn)行補(bǔ)償，具體采用何種補(bǔ)償方式，可以協(xié)商解決。大多數(shù)國家采用以貨幣為主、多種保障形式為輔的模式，為被征地農(nóng)民提供完備的養(yǎng)老保障、再就業(yè)的機(jī)會(huì)等等多種征地補(bǔ)償方式，以此解決被征地農(nóng)民在失去土地后的生活保障[29-30]。

具體講，和林格爾縣可采取多種措施保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，引入“1+N”的保障模式。在制定土地征收和土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，制定一系列旨在保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的規(guī)則和辦法，保障被征地農(nóng)民生活水平不降低和農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，主要有：①制定《和林格爾縣被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（試行）》，將被征地農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。②積極扶持被征地農(nóng)民再就業(yè)?？h政府應(yīng)主動(dòng)搭建平臺(tái)，成立公司，組織開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后推薦從事園區(qū)園林綠化、物業(yè)管理、保安等工作，同時(shí)積極協(xié)調(diào)入?yún)^(qū)企業(yè)和工程建設(shè)單位優(yōu)先安置當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)。③鼓勵(lì)被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)從事種養(yǎng)殖業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、購買商業(yè)用房的失地農(nóng)民給予一定創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。④采取留地、留物業(yè)方式保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)被征地農(nóng)民在實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，因地制宜引入社保、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、留地、留物業(yè)、興辦企業(yè)或商鋪開發(fā)等多種方式，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。

3.5 構(gòu)建立法保障體系

國外關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定相對(duì)而言較為完善，條款詳實(shí)細(xì)化，可實(shí)踐操作性強(qiáng)。國外對(duì)土地征收的立法都是從保障私有財(cái)產(chǎn)角度出發(fā),保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。因此，我國需要完善土地制度的法律體系，對(duì)一些規(guī)范模糊、定義不清晰的地方進(jìn)行修訂，盡快制定獨(dú)立的《土地征收法》，使得在實(shí)際執(zhí)行過程中有明確的標(biāo)準(zhǔn)，有法可依。

目前為止，我國尚無完整的土地征收補(bǔ)償法律,有關(guān)的規(guī)章制度分散在少數(shù)的單行的法律中,導(dǎo)致在征收過程中對(duì)政府行政行為缺乏有效監(jiān)督,農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。我國過于注重征地過程中的公共利益,而忽視了被征收人的權(quán)利。因此應(yīng)該盡快制定《土地征收法》，主要包括以下內(nèi)容：①土地征收法的立法目的和指導(dǎo)思想；②土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t與適用范圍；③土地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w和內(nèi)容；④土地征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝驼鞯匮a(bǔ)償款的分配程序；⑤土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑[32]。在《土地征收法》中應(yīng)明確土地征收合法性的基礎(chǔ)，即土地征收補(bǔ)償中公共利益的界定范圍，可以借鑒國外的列舉法,在司法審判中不斷地完善公共利益范圍。同時(shí)確立征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t，應(yīng)以征地相對(duì)人為核心，確立被征地農(nóng)民為土地征收補(bǔ)償?shù)氖找嬷黧w。

4 結(jié)語

土地征地制度改革是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程,它涉及我國土地法律法規(guī)、體制、利益分配及調(diào)整等各個(gè)方面，不可能一蹴而就，應(yīng)該循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)。和林格爾縣應(yīng)按照中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)要求，充分借鑒國外土地征收中一些好的做法和成熟經(jīng)驗(yàn)，積極探索推進(jìn)農(nóng)村土地征地制度改革，突破思維定勢，爭取試點(diǎn)工作取得顯著成果，在土地征收制度改革中試出新路徑，為我國農(nóng)村土地征收制度改革提供借鑒。

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Enlightenment Gained from the Land Acquisition System of Foreign Countries—A Case Study of Helingeer County in Hohhot City of Inner Mongolia

SHENG Yan, WANG Guihua, BAO Siqin
(Desert Control School of Inner Mongolia Agricultural University, Hohhot 010011, China)

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）09-0047-06

2017-05-03；

2017-05-17

“和林格爾縣土地征收制度改革政策和法律研究”（201766）

盛艷（1979-），女，內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市人，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)沙漠治理學(xué)院講師，博士，主要從事土地利用管理方面的研究工作。