張玉平 單麗雪

遼寧師范大學(xué)，遼寧 大連 116029

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營的現(xiàn)狀研究*
——以遼寧省部分農(nóng)村為例

張玉平 單麗雪

遼寧師范大學(xué)，遼寧 大連 116029

新農(nóng)村建設(shè)是近幾年的熱點(diǎn)話題，由此農(nóng)村土地承包經(jīng)營在近期受到特別的推崇。但由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營本身存在的巨大利益誘惑，由此農(nóng)村土地承包就不免被一些不法者所利用，使農(nóng)民遭受不必要的損失。其中在農(nóng)村土地承包經(jīng)營的主體、“非糧化”和“非農(nóng)化”等方面存在諸多問題。所以本文以遼寧省為切入點(diǎn)，主要從發(fā)現(xiàn)問題與制定對(duì)策入手，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究。

土地；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)戶；土地承包經(jīng)營主體

一、界定土地承包經(jīng)營權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵與外延

(一)明確土地承包經(jīng)營權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵

目前我國學(xué)界對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的定義諸多，但當(dāng)下學(xué)界較為公認(rèn)的一種說法是“土地承包經(jīng)營權(quán)就是土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的農(nóng)民集體所有或國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！雹俚P者認(rèn)為，此定義沒能將現(xiàn)如今的土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)際內(nèi)涵完整的表現(xiàn)，因?yàn)殡S著時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步，我們應(yīng)當(dāng)在其定義中融入新的社會(huì)特性。由此筆者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶以及集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，依法承包經(jīng)營由農(nóng)民集體使用的依法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等農(nóng)用土地而享有的占有、使用和收益的權(quán)利?！边@一內(nèi)涵的界定主要以目價(jià)值的為導(dǎo)向，將土地承包經(jīng)營的主體、可承包土地的范圍范式化，意在凸顯土地的利用價(jià)值，較為全面的抓住了農(nóng)村土地承包經(jīng)營未來的發(fā)展趨勢(shì)。

(二)探求土地承包經(jīng)營權(quán)的外延

1.把握土地承包經(jīng)營主體的發(fā)展趨勢(shì)

從2016年頒布的《三權(quán)分置意見》的初衷來看，其目的是賦予土地經(jīng)營主體更自由的土地經(jīng)營權(quán)。所以根據(jù)這種自由化趨勢(shì)，筆者認(rèn)為現(xiàn)行的法律應(yīng)對(duì)承包經(jīng)營主體的的限制條件做出適當(dāng)更改。

第一個(gè)方面，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人可承包的土地范圍予以適當(dāng)放寬，不應(yīng)局限于四荒土地，應(yīng)擴(kuò)大到一般意義上的耕地、林地、草地。第二個(gè)方面，對(duì)于集體以外的第三人承包土地的方式應(yīng)由簡至繁，從以前的拍賣、招標(biāo)等承包方式向一般性的承包土地方式轉(zhuǎn)化。第三個(gè)方面，“需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)才可承包”的這一條件限制亦應(yīng)修改，應(yīng)修改為“經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或村民代表同意”即可承包，從而將“經(jīng)過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”這一限制條件剔除，使承包流程簡化，實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)化。

2.突破土地承包經(jīng)營主體限制條件的現(xiàn)實(shí)原因

現(xiàn)如今的土地承包經(jīng)營主體仍以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員為主，而由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包土地的所占比例不足2%。并且從調(diào)研的具體情況來看，亦有部分農(nóng)戶明確表示其想要放棄土地承包轉(zhuǎn)向其他行業(yè)的意向。所以面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織以外的承包經(jīng)營主體的限制條件進(jìn)行適當(dāng)放寬，以此鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人積極進(jìn)行土地承包經(jīng)營，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營注入新鮮血液，讓土地承包經(jīng)營主體更為多樣化、靈活化，也由此來契合當(dāng)下中國土地承包經(jīng)營的自由之風(fēng)。

3.土地承包經(jīng)營主體的匯報(bào)監(jiān)管機(jī)制

那么我們一味地打破承包經(jīng)營主體的限制，是否會(huì)造成土地的不當(dāng)利用或者流失呢？在此，筆者設(shè)計(jì)了一套與此相契合的匯報(bào)監(jiān)管機(jī)制，該機(jī)制的適用主體不僅僅包括集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，還包括一般意義上的土地承包經(jīng)營主體和土地實(shí)際經(jīng)營主體。該機(jī)制的主要內(nèi)容就是國家應(yīng)當(dāng)在今后的土地承包經(jīng)營中，設(shè)立專門的土地承包經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，制定出相應(yīng)的管理規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于承包地的承包、流轉(zhuǎn)、使用等行為進(jìn)行專門管理，對(duì)土地承包經(jīng)營實(shí)行年檢匯報(bào)監(jiān)管制度，具體的操作流程如下：

首先，由土地承包經(jīng)營主體對(duì)于土地承包經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)情況和未來規(guī)劃進(jìn)行匯報(bào)和梳理，主要是將上一年度的實(shí)際種植情況、實(shí)際收支和在種植經(jīng)營過程中發(fā)現(xiàn)的一系列問題以及下一年度的種植規(guī)劃等情況進(jìn)行系統(tǒng)化匯報(bào)。之后，由土地承包經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營主體匯報(bào)的情況進(jìn)行審查，同時(shí)該機(jī)構(gòu)再依據(jù)日常對(duì)土地承包經(jīng)營主體調(diào)查的實(shí)際情況，對(duì)土地承包經(jīng)營主體進(jìn)行綜合等級(jí)資質(zhì)評(píng)定。然后，對(duì)于符合一定標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)資質(zhì)的土地承包經(jīng)營主體鼓勵(lì)其繼續(xù)進(jìn)行土地承包，同時(shí)允許其適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大土地承包經(jīng)營范圍，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。而對(duì)于低于相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)或等級(jí)資質(zhì)的土地承包經(jīng)營主體進(jìn)行相應(yīng)限制，減少或者剔除其土地承包資格和地位，對(duì)其實(shí)行懲罰機(jī)制，由此對(duì)土地承包經(jīng)營主體進(jìn)行系統(tǒng)化管理，讓真抓實(shí)干者從土地中獲益，讓慵懶不前者知難而退，這樣才能夠讓土地發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營問題匯總

(一)農(nóng)民的權(quán)利認(rèn)識(shí)相對(duì)薄弱

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是新時(shí)代的產(chǎn)物，具有鮮明的獨(dú)特性，與農(nóng)民們也息息相關(guān)。但據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，有高達(dá)55.4%的受訪者認(rèn)為農(nóng)村土地所有權(quán)歸國家所有，認(rèn)為其屬于農(nóng)民個(gè)人所有的受訪者占有10.9%，認(rèn)為農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有的受訪者占33.7%。②同時(shí)依據(jù)筆者前期的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，當(dāng)下的人們對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的了解存在嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)不足。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營有明確了解的受訪者僅占有8.25%，表示完全不了解的受訪者有25.24%，了解一些的受訪者占66.5%。我們從現(xiàn)有數(shù)據(jù)不難看出，當(dāng)下對(duì)于和自己息息相關(guān)的土地權(quán)利的認(rèn)識(shí)不足的農(nóng)民們還是占有大多數(shù)的。

(二)耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、非農(nóng)化趨勢(shì)突顯

隨著城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，農(nóng)民們逐漸從單一性的社會(huì)主體向多樣性轉(zhuǎn)變，由此也引發(fā)了當(dāng)下農(nóng)地被大量拋荒、閑置等現(xiàn)象，逐步形成了“有人無地種”和“有地?zé)o人種”的局面，人地矛盾日益突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。③同時(shí)，新興農(nóng)業(yè)快速膨脹，養(yǎng)殖業(yè)和林果業(yè)也飛速發(fā)展。由此，我們口中的土地也開始悄悄的發(fā)生重大變化，土地資源浪費(fèi)情況也日益突顯。

除此之外，依據(jù)現(xiàn)有的調(diào)查數(shù)據(jù)可知，目前在農(nóng)用地之上建筑墳?zāi)沟默F(xiàn)象較為突出。表示在其身邊存在此種情況的受訪者有75.1%，僅有24.75%的受訪者表示沒有或不清楚。并且在我國的諸多農(nóng)村都存在這種情況，且每個(gè)農(nóng)民家中目前至少有3座墳?zāi)?，在根?jù)3×3的計(jì)算方法推算，每一家的墳?zāi)怪辽僬加?7平方米的土地。在根據(jù)前期實(shí)地調(diào)研的結(jié)果來看，在約有8平方公里的土地上，建筑了將近120座墳?zāi)?，占地面積約1000平方米，并且大部分墳?zāi)苟冀ㄖ谳^好的耕地之上，由此推算耕地被占用的面積與浪費(fèi)的實(shí)際價(jià)值不可估量。同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂和采摘節(jié)等項(xiàng)目快速在農(nóng)村興起，有些項(xiàng)目甚至違法占用農(nóng)田進(jìn)行養(yǎng)殖、建設(shè)高爾夫球場(chǎng)等。④

三、上述問題的應(yīng)對(duì)策略

(一)由土地承包經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地承包方面的信息推廣

在前面的論述中筆者有提到要在農(nóng)村設(shè)立專門的土地承包經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，其主要職能是對(duì)土地承包主體進(jìn)行評(píng)定監(jiān)督，但是，由于當(dāng)下農(nóng)民對(duì)于土地承包方面的認(rèn)識(shí)不夠深入、土地權(quán)利意識(shí)薄弱等原因，所以有必要將土地承包方面的信息推廣這一重任交由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)在土地承包經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)下設(shè)立一個(gè)獨(dú)立信息部，而信息部門日常的主要職責(zé)就是負(fù)責(zé)信息的收集與推廣，然后在根據(jù)各地方的實(shí)際村落情況，由部門向下設(shè)立與該地方實(shí)際村落數(shù)量相匹配的信息員。

(二)加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范農(nóng)地利用

首先，針對(duì)農(nóng)村喪葬問題筆者提出兩點(diǎn)解決辦法。第一，政府要加大對(duì)遷墳入墓的宣傳，讓農(nóng)民了解墓地下葬的優(yōu)點(diǎn)和好處。同時(shí)，還可以適當(dāng)采取調(diào)整喪葬價(jià)格、政策補(bǔ)助等措施來降低喪葬成本。第二，農(nóng)村專用的集體墓地對(duì)于減少農(nóng)田被墳地占用有很大的作用，可以作為一個(gè)解決問題的好辦法，而這就需要政府或者集體組織專門批出一部分土地進(jìn)行集體墓地建設(shè)，實(shí)行集體墓地?zé)o償使用制度。

其次，針對(duì)其他種類的非農(nóng)化現(xiàn)象，筆者提出以下意見。第一，要嚴(yán)格限制與提高其他經(jīng)濟(jì)類種植業(yè)的投放標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樵诋?dāng)下，大多數(shù)農(nóng)民為了追求經(jīng)濟(jì)利益將基本農(nóng)田改建成蔬果經(jīng)濟(jì)種植，而這種改建在廣大農(nóng)村無需任何審批，由此果蔬種植對(duì)我國的糧食產(chǎn)量構(gòu)成極大威脅。所以，政府部門應(yīng)快速制定果蔬經(jīng)濟(jì)的投放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)本地區(qū)內(nèi)的果蔬種植，進(jìn)行集約化管理，嚴(yán)格限制果蔬種植面積。第二，政府要守住基本農(nóng)田這一基本底線，不要為盲目追求GDP的提高而以犧牲土地為代價(jià)。前期在綏中縣調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)的開發(fā)新區(qū)建設(shè)已基本完成，但是整個(gè)開發(fā)區(qū)卻沒有任何經(jīng)濟(jì)氣息，周邊的爛尾樓、被荒廢的土地比比皆是，經(jīng)過詢問才知道，本地區(qū)只有在夏季才會(huì)有很多所謂的住戶、游客。所以，筆者希望政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)新區(qū)、旅游開發(fā)時(shí)，不要為追求一時(shí)之利而浪費(fèi)大量土地，要嚴(yán)格守住基本農(nóng)田這一基本底線。

四、結(jié)語

雖然我國的農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀仍然還有很多的問題，但值得欣喜的是，我們國家也正在積極的對(duì)其進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制。所以筆者相信，在土地承包方面的不公平、不公正、不合理等問題會(huì)得到有效的控制和解決，屬于農(nóng)民們的春天正在向我們大步走來。

[ 注 釋 ]

①魏振瀛主編.<民法>全國高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)核心課程教材[M].北京：北京大學(xué)出版社.北京：高等教育出版社，2013：285.

②高云，劉萬兆，王春平.關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營發(fā)展趨勢(shì)的調(diào)查研究[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2006(1).

③張紫東.論農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)展及其對(duì)策[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(3).

④劉艷.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)與法律防范[J].太原大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(2).

* 遼寧師范大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營的現(xiàn)狀研究”(201610165000031)的最終成果，項(xiàng)目指導(dǎo)教師：單麗雪。

F

A

2095-4379-(2017)18-0071-02

張玉平(1995-)，男，滿族，遼寧葫蘆島人，遼寧師范大學(xué)，本科在讀，研究方向：法學(xué)。