王 丹

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095

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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的法律對策
——以完善城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為視角

王 丹

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095

現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)一體化的核心問題，同時也是加劇社會不公平的重要原因。但是城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)既有歷史原因，又有現(xiàn)實原因，因此必須通過深化改革土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，促進城鄉(xiāng)土地市場一化，才能促進城鄉(xiāng)平等發(fā)展，維護社會公平正義。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)

如今我國經(jīng)歷了改革開放三十多年后，已經(jīng)進入世界第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展迅速，綜合國力不斷提升。當(dāng)然取得這些成就的令人可喜，但是隱藏在經(jīng)濟高速發(fā)展下的矛盾仍然突出。例如，現(xiàn)今目前制約我國經(jīng)濟進一步發(fā)展重要因素就是城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的二元結(jié)構(gòu)。尤其以土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)矛盾為核心問題。同時城市與農(nóng)村之間的關(guān)系問題一直是中國的重大問題之一，而農(nóng)村與城市之間不合理的土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中核心的問題。因此探討如何完善城鄉(xiāng)土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)是促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大積極因素。

一、城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)形成的歷史原因

(一)從新中國建立到改革開放前的一段時間以來城市土地一直是國家公有，國家統(tǒng)一規(guī)劃土地用途，來進行城市國防、工業(yè)建設(shè)。而農(nóng)村土地經(jīng)歷一個變化：從農(nóng)民的私有，到農(nóng)村合作社所有，再到人民公社所有。

1.農(nóng)村土地私有制階段：1950年國家進行土地改革，廢除了地主階級封建剝奪所有制，變農(nóng)民所有制。農(nóng)村擁有土地所有權(quán)，成為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，但是只有占有、使用、收益的權(quán)利，沒有自由處分的權(quán)利。

2.農(nóng)村合作社階段：1953年起，我國農(nóng)村開始農(nóng)村合作化的制度，通過互助合作的形式將農(nóng)村私有制的小農(nóng)經(jīng)濟逐步改變?yōu)橥恋刭Y料公有制的合作社經(jīng)濟過程。

3.人民公社：1958年起，中央決定在農(nóng)村建立人民公社。人民公社主要特點是“一大二公”。一大指的是規(guī)模大，二公指的是公有化程度高，社員的一切生產(chǎn)資料包括土地都歸公社所有。[1]人民公社采用集體勞作，干活不記工，吃飯不掏，這是人民公社化形式下的主要現(xiàn)象。

4.改革開放以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點，掀起了“包產(chǎn)到戶，包干到戶的形式高潮，這極大地促進了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。同時這也慢慢在農(nóng)村集體土地權(quán)權(quán)利上面衍生了一種新型權(quán)利：土地承包經(jīng)營權(quán)。

5.1986年因為家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制導(dǎo)致農(nóng)村土地碎片化、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不足的弊病逐漸顯露，國家發(fā)布了《關(guān)于加強土地管理制止亂占耕地的通知》開始對亂占耕地進行調(diào)控，并將農(nóng)村集體土地建設(shè)用地審批權(quán)收回了國家自己手里。[2]而農(nóng)村土地不能進行商品交易，只能農(nóng)村集體內(nèi)部成員之間中流轉(zhuǎn)。

(二)城市土地一直是屬于國家所有，全部按照國家的計劃、劃撥，建設(shè)使用。而到了90年代初期，隨著國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》后，城市國有土地有償出售，逐步形成了城市土地商品市場。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地二元權(quán)利結(jié)構(gòu)之間的矛盾

(一)現(xiàn)行的城市與農(nóng)村之間的土地法律規(guī)范是二元對立的體系

城市國有土地的法律法規(guī)和政策基本上是規(guī)定城市土地商品市場如何運行的，而農(nóng)村土地則嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)規(guī)定的嚴(yán)格的使用用途，不可以在商品市場中隨意流轉(zhuǎn)。因此現(xiàn)行國家對于城鄉(xiāng)與土地兩種政策設(shè)計安排會導(dǎo)致進一步強化城鄉(xiāng)之間的不平等的二元現(xiàn)象。

(二)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)矛盾特征主要有

1.土地配置方式不合理?，F(xiàn)今城市土地是國家所有，除了國家機關(guān)用地，軍事用地，和基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益用地等必要性用地外，城市土地基本上按國家審批、出租、租賃等有償劃撥方式進入土地商品市場。城市土地進入商品市場后，可以按照市場化經(jīng)營方式，自由流通。[3]而農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，農(nóng)村土地只能按照特定的用途使用，不能隨便改變用途，更不能隨便在商品土地市場中自由流轉(zhuǎn)。例如農(nóng)村耕地只能用來耕種，宅基地只能用作農(nóng)民住房。這種嚴(yán)重分立的土地配置方式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間不平等的差距的越來越大。

2.土地權(quán)利分配不合理。城市土地所有權(quán)歸國家，但是國家將土地所有權(quán)分離出來，產(chǎn)生了建設(shè)用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，可以自由流轉(zhuǎn)。用益物權(quán)人可以有占有、使用、處分、收益的權(quán)利。而農(nóng)村土地是集體所有，農(nóng)民對于土地只有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。這兩種權(quán)利雖然都是用益物權(quán)。但是它們只有占有、使用的權(quán)利，不能隨意轉(zhuǎn)讓其土地權(quán)利。而城市土地權(quán)利人擁有完全市場的權(quán)利，而農(nóng)村土地權(quán)利人只是有限土地權(quán)利，這樣進一步導(dǎo)致兩者之間權(quán)利的不平等，會導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)的固化。

3.土地權(quán)利受到侵害救濟方式不平等。(1)首先，當(dāng)城市居民權(quán)利人的土地權(quán)利受到侵害的時候，有《憲法》、《物權(quán)法》嚴(yán)格的保護。這使得城市土地權(quán)利人的保護方式十分成熟。而農(nóng)村土地權(quán)利人受到損害時，雖然可以援用《憲法》和《物權(quán)法》的保護，但是《物權(quán)法》、《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定①，當(dāng)農(nóng)村土地權(quán)利受到侵害的時候，賠償金額只能按照土地的原先使用用途進行賠償，賠償金額很少。所以農(nóng)民無法保障自己的權(quán)利。因此這兩種不同的救濟方式使得城市與農(nóng)村之間土地權(quán)利進一步不平。(2)其次，按照《物權(quán)法》、《土地管理法》有關(guān)規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。但是城市土地權(quán)利人享有更完整的權(quán)利。當(dāng)他們的房屋、土地被政府征收的時候，完全是按照市場價格來計算，這充分保障了城市土地權(quán)利人的利益。而農(nóng)村土地權(quán)利人，當(dāng)他們農(nóng)業(yè)耕地、宅基地被政府征用的時候，只是按照原耕地使用的價格補償農(nóng)民。而且對于土地增值收益這一塊，農(nóng)民完全不享有其利益。征地補償費標(biāo)準(zhǔn)過低，低價強征農(nóng)民承包地，加上各種方式的截留與扣繳農(nóng)民的補償安置費用，帶給農(nóng)民的收益非常少等。[4]

4.土地用途管制制度不合理?，F(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，通過編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。[5]因此城市土地除了國家的國防、軍事、機關(guān)等專門機構(gòu)用地使用規(guī)劃是嚴(yán)格按照劃撥程序進行的。其他土地都是國家批復(fù)，進入土地二級市場上面，作為商品可以自由買賣流轉(zhuǎn)。而對于農(nóng)村土地則是實行嚴(yán)格的用途管制制度。這使得農(nóng)村土地想要能夠自由流轉(zhuǎn)，必須先由國家征地，轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地后，才可以自由流通。這種不合理制度安排會使得政府為了利益會不斷侵占農(nóng)民土地，會導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利嚴(yán)重受到侵害。

三、完善城鄉(xiāng)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)一體化的建議

經(jīng)過上述對于城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)形成的歷史原因和現(xiàn)行矛盾的分析后，本人認(rèn)為要促進城鄉(xiāng)一體化，必須建立、健全、完善城鄉(xiāng)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)一體化。對此本人對于完善城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)一體化有以下建議：

(一)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場

前面已經(jīng)指出城市土地建設(shè)土地配置基本上按照市場運行方式，可以進行商品交易。農(nóng)村土地只能按照其規(guī)定的用途來進行運作，這導(dǎo)致農(nóng)村土地根本沒有真正的土地商品市場。所以國家必須建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化的土地交易市場，才能進一步打破不平等的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)。

(二)建立公平的土地權(quán)利分配方式

前面筆者已經(jīng)分析了城市土地權(quán)利與農(nóng)村土地權(quán)利完全是兩種權(quán)利配置方式。城市土地權(quán)利是完整物權(quán)可以自由交易，而農(nóng)村土地權(quán)利是有限物權(quán)，只能享有占有、使用的權(quán)利，不能在商品市場自由流轉(zhuǎn)。所以國家必須重新設(shè)置農(nóng)村集體土地權(quán)利，尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。第一，在將農(nóng)村集體土地分為農(nóng)村集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的國家重大政策的背景下，一些地方已經(jīng)試點將將土地承包經(jīng)營權(quán)分離，將土經(jīng)營權(quán)入市，進行商品化運行。在現(xiàn)行試點地區(qū)下，農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，可以將土地經(jīng)營權(quán)投入土地市場進行商品化交易。這可以使得農(nóng)民與城市居民取得相同的土地權(quán)利。第二，對于農(nóng)村宅基地來說，農(nóng)民不能把它與農(nóng)村集體組織成員外的人進行交易，導(dǎo)致宅基地不能進行正常的市場化流轉(zhuǎn)，不能保證農(nóng)民利益。因此現(xiàn)行國家一些地區(qū)也開始試點，允許符合條件的宅基地可以入市，進行商品化交易。這兩種方式可以更好地保護農(nóng)民利益，進一步促進城鄉(xiāng)之間土地權(quán)利平等化。

(三)完善相關(guān)法律法規(guī)的救濟方式

前面本人已經(jīng)指出，對于城市居民來說，當(dāng)他們相關(guān)土地權(quán)利，受到侵害的時候，救濟方式已經(jīng)十分成熟。而且他們土地權(quán)利受到侵害，完全按照市場化商品價格進行賠償，但是農(nóng)村土地權(quán)利人受到侵害，賠償金額很少不足以保護農(nóng)民利益。因此國家及有關(guān)部門應(yīng)該完善現(xiàn)行的法律法規(guī)來使得農(nóng)村土地權(quán)利保護與城市土地權(quán)利保護之間平等，使得農(nóng)村經(jīng)濟進一步平穩(wěn)發(fā)展。

(四)完善土地管理制度

前面已經(jīng)說明：農(nóng)村土地有有嚴(yán)格的土地管理制度，必須堅持耕地紅線不能變，嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)非，這對于促進城鄉(xiāng)土地市場一體化來說，有著巨大阻礙作用。因此必須在現(xiàn)有堅持十八億畝紅線耕地情況不變情形，適當(dāng)允許一些符合標(biāo)準(zhǔn)的耕地進行商業(yè)化運作，這樣對于穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展和保護農(nóng)民利益來說，具有巨大作用。

綜上所述，城鄉(xiāng)土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)是目前制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心問題，因此必須促進城鄉(xiāng)土地一體化市場，維護農(nóng)村、農(nóng)民利益，這對于維護社會穩(wěn)定，促進社會公平正義具有重大意義。

[ 注 釋 ]

①<物權(quán)法>第42條，<土地管理法>第31條規(guī)定.

[1]李景剛.我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與一體化土地市場制度改革及政策[Z].中國會議，2016(07)：2-3.

[2]李景剛.我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與一體化土地市場制度改革及政策[Z].中國會議，2016(07)：5-7.

[3]劉守英.中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征問題與改革[J].國家經(jīng)濟評論，2014(03)：2-3.

[4]何立勝.我國城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)特性與農(nóng)民土地權(quán)益的制度保障[J].貴州科學(xué)，2011(10)：46.

[5]國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村課題組，葉興慶，徐小青.從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向[J].管理世界，2014：5-6.

D922.181；D

A

2095-4379-(2017)18-0123-02

王丹(1991-)，男，漢族，安徽人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，經(jīng)濟法專業(yè)研究生，研究方向：市場規(guī)制法。