張榆鈞

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

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國家秘密文件免除公開的司法審查制度概述

張榆鈞

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

涉及國家秘密文件公開的政府信息公開訴訟案件中，存在保障公民知情權(quán)利益與保護(hù)國家秘密利益的沖突，其審理過程中如何兼顧保密與公開的難度也最高。因此，探究并完善此類案件的司法審查制度，對(duì)保障公民的知情權(quán)、保護(hù)國家秘密及防止行政機(jī)關(guān)濫用標(biāo)準(zhǔn)拒絕公開信息有重要意義。本文將結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，從司法審查中的舉證規(guī)定、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查方式三個(gè)方面，對(duì)涉及國家秘密文件公開案件的司法審查制度進(jìn)行概述，并對(duì)制度完善提出建議。

國家秘密公開；信息公開訴訟；司法審查制度

一、國家秘密公開案件的舉證責(zé)任和證明特點(diǎn)

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條指明，涉及國家秘密的信息公開訴訟案件的舉證責(zé)任通常由被告承擔(dān)。即若行政機(jī)關(guān)拒絕向原告公開涉訴的政府信息，則需舉證證明是否已履行法定說明告知義務(wù)，并詳細(xì)說明拒絕公開的理據(jù)。但因涉及國家秘密的政府信息可能關(guān)乎國家安全等重大事項(xiàng)，其舉證內(nèi)容也在相關(guān)法律中作出特別規(guī)定。對(duì)于符合《信息公開若干規(guī)定》第五條第四款之規(guī)定，如果被告能有確鑿的證據(jù)材料充分證明政府所發(fā)布的信息確實(shí)屬于國家秘密的，人民法院應(yīng)準(zhǔn)許其不提交該文件。而對(duì)不予公開事項(xiàng)的舉證，即使已有充分的事實(shí)證明這些政府信息不屬于應(yīng)該公開的范疇，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，涉及案件訴訟的政府機(jī)關(guān)也負(fù)有向申請(qǐng)人履行告知和說明理由的法定義務(wù)。簡(jiǎn)而言之，如果政府主張涉訴信息屬于國家秘密而拒絕提交，要承擔(dān)舉證責(zé)任，提供充分證據(jù)證明該信息屬國家秘密的歸類正確，在此前提下可不提交涉密文件本身作為證據(jù)。

國家秘密公開案件的舉證規(guī)定有特殊性。由于在此類案件中，涉訴政府信息依照法律規(guī)定是否屬于國家秘密、是否能公開乃案件的核心問題，所以涉訴信息其自身應(yīng)是訴訟的主要證據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條，被告“應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。據(jù)此，被告本應(yīng)當(dāng)提交涉訴信息文件作為證據(jù)，但由于國家秘密的不可公開性及其定密程序所具有的專業(yè)性，且所涉事項(xiàng)通常關(guān)乎重大安全事項(xiàng)，所以其舉證規(guī)定特殊，被告不需向人民法院提交涉訴保密文件。即被告的舉證要點(diǎn)為，以充分詳實(shí)的書面證據(jù)資料，證明涉訴信息確實(shí)為政府依法認(rèn)定的國家秘密。在滿足此前提之下，政府可免于提供該政府信息的詳細(xì)內(nèi)容。當(dāng)政府信息數(shù)量龐大而不利于審理時(shí)，編制信息索引以闡明不公開理由的方式具有可采性，可借鑒美國的沃恩索引，避免涉訴政府機(jī)構(gòu)利用空洞籠統(tǒng)的理由，回避自己必須依法對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行公開的義務(wù)。①允許不提交涉訴文件主要是基于尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)于國家秘密定密問題的判斷，以及為了預(yù)防在訴訟過程中國家秘密的泄露風(fēng)險(xiǎn)。

但是，這種免予提交涉訴信息內(nèi)容的規(guī)定并不是絕對(duì)的，人民法院在特定的情況下也可以要求被告將涉訴秘密文件交由審查。例外一，當(dāng)人民法院對(duì)案件進(jìn)行嚴(yán)格審理后仍認(rèn)為被告提交的證據(jù)材料還未能充分證明涉訴信息歸類國家秘密屬正確時(shí)；例外二，涉訴信息中不應(yīng)公開和應(yīng)該公開的內(nèi)容并存，應(yīng)作區(qū)分處理，應(yīng)公開的內(nèi)容需依法予以公開。筆者認(rèn)為，人民法院在適用例外情況時(shí)仍應(yīng)以保持司法審查的謙抑性為前提謹(jǐn)慎判斷。

二、國家秘密公開案件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規(guī)定，我國在進(jìn)行行政案件審理時(shí)遵循“合法性審查”的審查標(biāo)準(zhǔn)。所謂“合法性審查”是指我國各級(jí)法院按照法律規(guī)定的程序，依法對(duì)行政案件進(jìn)行審理的時(shí)候，判定涉訴的行政行為是否符合相關(guān)法律規(guī)定的審查方式。②作為審查觸及國家秘密信息公開的行政訴訟時(shí)的國際慣例，法院一般僅審查保密的歸類是否符合法定程序，在無證據(jù)能證明行政機(jī)關(guān)有不法行為的情況下，行政機(jī)關(guān)要求對(duì)觸及國家秘密的信息免于公開的合法主張，通常會(huì)被予以尊重，法院不會(huì)對(duì)涉及國家秘密信息的文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

合法性審查的程度應(yīng)受到司法權(quán)自身的限制。具體而言，就是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)不能為法院的司法權(quán)所代替。③依照經(jīng)典的行政行為裁量理論，在審理行政案件時(shí)，司法權(quán)不能逾越該界線來干預(yù)或指導(dǎo)屬于行政裁量的內(nèi)容。④在涉及國家秘密文件的定密審查時(shí)，由于定密工作程序的專業(yè)性，所涉信息的特殊性，一般人員并不具備這種能力及權(quán)限，此屬行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，法官不具有定密工作的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和判斷能力，且沒有定密權(quán)限，因此，法院應(yīng)對(duì)行政權(quán)予以尊重。

但是，保持司法權(quán)的謙抑性不代表審查力度很弱。美國在政府信息公開司法審查采用最嚴(yán)格的審查強(qiáng)度，即重新審查標(biāo)準(zhǔn)。⑤我國各級(jí)人民法院對(duì)國家秘密公開類案件的合法性審查力度比其他同類信息公開案件也應(yīng)更大?！吨腥A人民共和國保守國家秘密法》及其《實(shí)施條例》中已較明確地規(guī)定了定密主管資格、確定國家秘密的各項(xiàng)依據(jù)及定密的具體程序。據(jù)此，法院需對(duì)確定國家秘密文件的程序進(jìn)行全面且嚴(yán)格的審查，尤其是在定密主管資格、手續(xù)、確定為秘密文件的理由這幾個(gè)方面，仔細(xì)考量涉訴文件是否確實(shí)達(dá)到免予公開的級(jí)別。若被告缺乏充分的證據(jù)證明該定密行為在主管權(quán)限、合法要件等方面符合法律的規(guī)定，法院即應(yīng)當(dāng)撤銷其免予公開的行為。而針對(duì)爭(zhēng)議較大、法律規(guī)定不夠清晰、內(nèi)容敏感的案件，法院更應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立審判的立場(chǎng)，嚴(yán)格執(zhí)合法性審查的要點(diǎn)，不能先入為主地傾向行政機(jī)關(guān)。一旦不符合審查標(biāo)準(zhǔn)，定密歸類錯(cuò)誤，即應(yīng)公開。

三、國家秘密公開案件的司法審查方式

信息公開案件司法審查的一大難點(diǎn)在于兼顧保密與公開，要在審理過程中防止因證據(jù)調(diào)查而泄露保密文件。因國家秘密信息公開案件有其特殊保密性，在法院最終裁判被告敗訴之前，都應(yīng)假設(shè)涉訴文件為國家秘密文件，不可公開。因而與一般行政案件相較而言，其審查方式也具備特殊性。

《信息公開若干規(guī)定》第六條規(guī)定，政府信息公開行政案件的審理，應(yīng)視情采取“適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健?。《行政訴訟法》第四十五條說明了“不公開審理方式”的適用范圍，包括涉及國家秘密、個(gè)人隱私和法律另有規(guī)定的案件。結(jié)合上述條文可知，其中“適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健敝笇?duì)涉及國家秘密的信息公開案件采取“不公開審理”的方式。不公開審理的一般涵義是指審理過程不對(duì)案件以外人員公開。我國的“不公開審理”與美國的“不公開單方審理”在基本制度的架構(gòu)上有著明顯的不同，法院有權(quán)對(duì)涉訴信息文件內(nèi)容進(jìn)行審查。但已有諸多理論認(rèn)為將來應(yīng)明確建立“不公開單方審理”制度。⑥

簡(jiǎn)單來說，目前我國所有涉及國家秘密公開案件的司法審查，因國家秘密的保密性要求，其審查方式均為不公開審理。筆者認(rèn)為，單方審理方式雖在某種程度上削弱了審理的透明度，但有利于在最小限度地影響國家秘密文件的泄密可能性的情況下，更為有效地保障公民知情權(quán)。未來則應(yīng)當(dāng)采用單方審理方式，法院在實(shí)踐中也更應(yīng)謹(jǐn)慎平衡雙方的訴訟公平利益，處理好保密和公開的關(guān)系。

四、結(jié)語

我國公民對(duì)政府信息有合法的知情權(quán)，而又因涉及國家秘密公開的信息公開訴訟案件因具有特殊的保密性，在舉證內(nèi)容、證明方法等方面有諸多特殊性，從而使此類案件的司法審查制度也有其特別之處。

綜上所述，依筆者所見，如何在司法實(shí)踐中把握“合法性審查”的標(biāo)準(zhǔn)，又如何在不公開審理的過程平衡雙方的訴訟利益，是法院在國家秘密信息公開訴訟司法審查實(shí)踐中會(huì)遇到的重要難題。只有嚴(yán)格遵循《中華人民共和國保守國家秘密法》第九條規(guī)定的七個(gè)領(lǐng)域國家秘密的具體規(guī)定，按照國家秘密及其密級(jí)的明確標(biāo)準(zhǔn)歸類，以及法定定密程序確定的才屬于國家秘密。對(duì)有關(guān)國家秘密公開案件的合法性審查，應(yīng)結(jié)合國家秘密的認(rèn)定要件，不能僅根據(jù)被告提交的形式證據(jù)，就認(rèn)定保密審查的合法性。合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合《保守國家秘密法》中具體規(guī)定來理解。有學(xué)者提出國家秘密的復(fù)合性構(gòu)成要件，即只有同時(shí)符合形式要件和實(shí)質(zhì)要件的要求，才能構(gòu)成國家秘密。形式要件是指保密的必要性，非公開性和不可濫用性；實(shí)質(zhì)要件是指定密的主體、依據(jù)和程序。⑦法院在進(jìn)行合法性審查的時(shí)候，應(yīng)有具體、明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。被告需提交充分證據(jù)證明保密的必要性、非公開性，同時(shí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)是否濫用保密標(biāo)準(zhǔn)以掩蓋不良目的和動(dòng)機(jī)。唯此，才能真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)在此類案件中為司法公正帶來的積極意義。當(dāng)然，司法審查仍應(yīng)以保持謙抑性為前提，法院不能隨意干預(yù)政府的行政權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)做出的保密決定必須給予足夠的尊重。隨著我國司法實(shí)踐的不斷發(fā)展和立法水平的逐漸提高，信息公開行政訴訟中，所有涉及國家秘密文件公開類案件訴訟的司法審查制度，也將必然會(huì)隨著時(shí)代進(jìn)步逐步得到提高，公民的訴訟知情權(quán)也必將由此會(huì)得到更好的保證。

[ 注 釋 ]

①江必新.最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定理解與適用[M].北京：中國法制出版社，2011.93.

②江必新.中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2016，8：51.

③江必新.中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2016，8：52.

④楊建順.我國行政訴訟制度與理論的現(xiàn)狀與課題[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，1998-2-5.

⑤楊建生.美國政府信息公開司法審查研究[D].西南政法大學(xué)，2014：80.

⑥張群.國家秘密司法審查研究[J].法治研究，2014(6).

⑦鄭春燕.政府信息公開與國家秘密保護(hù)[J].中國法學(xué)，2014(01).

[1]江必新.最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定理解與適用[M].北京：中國法制出版社，2011.

[2]江必新.中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2016.

[3]楊建順.我國行政訴訟制度與理論的現(xiàn)狀與課題[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，1998-2-5.

[4]楊建生.美國政府信息公開司法審查研究[M].北京：法律出版社，2014.

[5]鄭春燕.政府信息公開與國家秘密保護(hù)[J].中國法學(xué)，2014(1)：144-157.

[6]張群.國家秘密司法審查研究[J].法治研究，2014(6).

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2095-4379-(2017)18-0153-02

張榆鈞(1996-)，女，漢族，湖北洪湖人，武漢大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法律。