李欣楠

北京大成(長(zhǎng)春)律師事務(wù)所，吉林 長(zhǎng)春 130000

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土地征收法律制度在我國(guó)農(nóng)村的研究

李欣楠

北京大成(長(zhǎng)春)律師事務(wù)所，吉林 長(zhǎng)春 130000

目前，我國(guó)在《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》以及《物權(quán)法》等都有關(guān)于土地征收的規(guī)定，但在一些方面仍存在問(wèn)題，筆者認(rèn)為在制度完善、土地征收程序和合理補(bǔ)償?shù)确矫妫夹枰倪M(jìn)和提高。

土地征收制度；土地征收程序；土地征收補(bǔ)償

土地是人類(lèi)社會(huì)最重要得財(cái)產(chǎn)，土地征收指的是根據(jù)公共利益需要，國(guó)家依照法律規(guī)定將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并給予合理補(bǔ)償和妥善安置的行為。目前，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，在農(nóng)村土地征收方面，還存在著亟待解決的問(wèn)題和需要改革的方面。

一、我國(guó)土地征收制度及其存在問(wèn)題

(一)我國(guó)現(xiàn)有的土地征收相關(guān)制度

我國(guó)在世界上是人口數(shù)量龐大的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村集體土地的征收關(guān)乎國(guó)家的命脈，在城市化發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁盛的現(xiàn)代社會(huì)，土地的供求矛盾日益突出，所以在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下，為了保護(hù)土地資源，保證對(duì)社會(huì)和財(cái)產(chǎn)的公平對(duì)待，我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體土地的征收制定了嚴(yán)格的規(guī)定。

2004年我國(guó)的《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！标P(guān)于土地征收和征用，其最主要的區(qū)別在于，征收是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有，變?yōu)閲?guó)家所有；征用只是使用權(quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束后，需要將土地交還給農(nóng)民集體所有。另外，我國(guó)還制定有《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》以及《物權(quán)法》等，完善我國(guó)的土地征收制度。

(二)土地征收制度存在的問(wèn)題

在現(xiàn)如今，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，法治社會(huì)的逐步建設(shè)，在保障被征地農(nóng)民的權(quán)益方面，現(xiàn)有的土地征收制度仍然有很多問(wèn)題存在。

1.農(nóng)村集體土地制度不完善

《土地管理法》中有一條規(guī)定是“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但在現(xiàn)行法律中，對(duì)“公共利益”并沒(méi)有進(jìn)行明確的界定。所以，在現(xiàn)實(shí)狀況中，也就是對(duì)農(nóng)村集體土地征收的過(guò)程中，難免會(huì)發(fā)生濫用土地正授權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致被征收土地者的合法權(quán)益受到侵害。

2.農(nóng)村集體土地征收程序不完善

在我國(guó)，關(guān)于土地征收糾紛事件仍時(shí)有發(fā)生，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征收程序不完善是導(dǎo)致土地征收糾紛發(fā)生的原因之一。國(guó)家在征地過(guò)程中，其征收對(duì)象是集體，而并不是個(gè)人。所以，被征地的農(nóng)民個(gè)人對(duì)土地征收的決策并沒(méi)有真正參與進(jìn)去，對(duì)補(bǔ)償、安置等一系列關(guān)鍵問(wèn)題也無(wú)法提出自己的建議和訴求，土地征收過(guò)程的全面管理、有效監(jiān)督和意見(jiàn)反饋，就無(wú)法真正的實(shí)現(xiàn)。

另外，我國(guó)在土地征收程序方面，在公告內(nèi)容方面比較簡(jiǎn)單，形式比較單一，甚至在發(fā)布公告時(shí)間方面可能會(huì)有滯后的現(xiàn)象，這都可能使群眾對(duì)征收程序的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

3.征收補(bǔ)償費(fèi)用及農(nóng)民安置不合理

土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用分為三種，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。但這是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而并不是現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。普遍來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用偏低，而且并不能為農(nóng)民提供其他的工作來(lái)彌補(bǔ)收入。也就是說(shuō)，補(bǔ)償費(fèi)用只能暫時(shí)解決農(nóng)民的基本生存問(wèn)題，更多的現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)民的文化水平普遍偏低，年齡偏大，大多數(shù)沒(méi)有職業(yè)技術(shù)能力，離開(kāi)賴(lài)以生存的耕種的農(nóng)村土地，沒(méi)有其他獲得生活來(lái)源的途徑，無(wú)法找到可以謀生的工作，尤其是在企業(yè)用工盛行的今天，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)市場(chǎng)中，農(nóng)民階層明顯處于劣勢(shì)，他們?cè)谕恋乇徽魇罩?，生活水平逐步下降?/p>

相反，行政主體等依法從農(nóng)民手中征得土地，繼而用于企業(yè)、工業(yè)園區(qū)或者住宅區(qū)的建設(shè)，開(kāi)發(fā)商等會(huì)從其中獲得極大的利益，但對(duì)農(nóng)民的賠償標(biāo)準(zhǔn)，卻不會(huì)考慮土地增值部分的差價(jià)，這些補(bǔ)償?shù)慕痤~不能讓農(nóng)民保持原有土地帶給他們的收入水平，也不足以彌補(bǔ)失去土地給農(nóng)民帶來(lái)的損失，這顯然沒(méi)有維護(hù)農(nóng)民應(yīng)有的利益。

二、關(guān)于我國(guó)土地征收制度的思考

(一)關(guān)于土地征收的相關(guān)制度建設(shè)

通過(guò)上文對(duì)我國(guó)土地征收存在問(wèn)題的分析，引發(fā)出對(duì)現(xiàn)行土地征收相關(guān)建設(shè)的一些思考。對(duì)現(xiàn)有法律中有關(guān)農(nóng)村土地征收制度的規(guī)定進(jìn)行限定、補(bǔ)充、解釋和說(shuō)明，需要詳細(xì)明確和劃分各級(jí)土地的征收范圍、征收主體、征收目的和征收用途，以此可以對(duì)伴隨土地征收而產(chǎn)生的腐敗和濫用權(quán)利的加以限制。如上文提到過(guò)的關(guān)于“公共利益”的限定，加強(qiáng)和統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村土地的等級(jí)制度、以及科學(xué)的、合法的調(diào)查、審批和監(jiān)督程序及制度，要建立依法依規(guī)、自愿有償，并且對(duì)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的保障土地使用權(quán)的法律制度。

(二)關(guān)于土地征收程序

我國(guó)現(xiàn)行的土地征收程序，對(duì)公共利益的模糊界定，對(duì)被征地人知情權(quán)和參與權(quán)的保護(hù)度不足，對(duì)土地征地后期監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村土地的征收、使用以及補(bǔ)償費(fèi)混亂的現(xiàn)象嚴(yán)重。

因此，設(shè)定和完善土地征收的相關(guān)程序，是在征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保障，也是維護(hù)被征地的農(nóng)民的基本權(quán)益的途徑之一。應(yīng)該在土地征收的法律法規(guī)中專(zhuān)門(mén)設(shè)置“土地征收程序”的章節(jié)，將征收程序清晰、詳細(xì)的規(guī)定出來(lái)；可以在我國(guó)已經(jīng)完成土地征收的實(shí)際案例中，汲取可操作的、合理的、成功的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)土地征收的機(jī)構(gòu)，保證土地征收程序的是細(xì)致、科學(xué)、合理的，要加強(qiáng)土地征收行政程序，包括建立公共利益的認(rèn)定程序、完善參與和聽(tīng)證程序、建立收回權(quán)制度等。

(三)關(guān)于建立合理的土地補(bǔ)償及農(nóng)民安置

補(bǔ)償環(huán)節(jié)是土地征收制度的核心，有征收必須有補(bǔ)償，根據(jù)《憲法》規(guī)定，“對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償”。我國(guó)當(dāng)前土地征收補(bǔ)償以農(nóng)產(chǎn)值來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。但農(nóng)民是永遠(yuǎn)失去了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去了固有的生活來(lái)源和保障方式，所以，國(guó)家現(xiàn)行的這種以農(nóng)產(chǎn)值確定補(bǔ)償費(fèi)，在現(xiàn)實(shí)中并不科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低；對(duì)農(nóng)民的安置方式較為單一，以撫慰的態(tài)度為主，被征地農(nóng)民的生活水平很難維持或達(dá)到原有水平；部分地區(qū)對(duì)征地補(bǔ)償安置費(fèi)的管理不到位，補(bǔ)償費(fèi)拖欠、挪用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償，均是建立在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，再給予農(nóng)民完全的市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)還會(huì)考慮搬遷費(fèi)等作為額外補(bǔ)償。所以，我國(guó)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法，對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償給予公平的原則，按實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行科學(xué)、合理的補(bǔ)償，補(bǔ)償以實(shí)際發(fā)生的物質(zhì)損失為準(zhǔn)，也可以通過(guò)村民自治權(quán)和履行民主程序等，來(lái)解決補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題。

對(duì)于失地農(nóng)民，應(yīng)按照其實(shí)際的社會(huì)安置成本和需求等情況，在補(bǔ)償機(jī)制、招工安置、住房安置、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等諸多方面，都建立多效的、可行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，為失地農(nóng)民提供可靠的制度保障。

三、結(jié)論

我們需要以我國(guó)的實(shí)際國(guó)情、省情、市情等的基礎(chǔ)上，辯證得吸收和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定出真正適合本土的、科學(xué)的土地征收法制體系，完善土地利用、規(guī)劃和管理制度，合理利用土地資源。

[1]慎現(xiàn)金，董偉大.完善我國(guó)農(nóng)村土地征收法律制度的思考[J].三峽大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2006，3(2)：74-77.

[2]王英霞.重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的法律思考[D].蘭州大學(xué)，2006.

[3]周銀燕.我國(guó)農(nóng)村土地征收法律制度研究[J].廣東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，2(39)：75-79.

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李欣楠(1981-)，男，漢族，吉林長(zhǎng)春人，碩士，北京大成(長(zhǎng)春)律師事務(wù)所，四級(jí)律師，研究方向：民商法等。