鄭必超

（210012 南京市雨花臺(tái)區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì) 江蘇 南京）

城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能的法律探討

鄭必超

（210012 南京市雨花臺(tái)區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì) 江蘇 南京）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，環(huán)境和交通等城市管理問(wèn)題也越來(lái)越突出，城市生態(tài)與人類(lèi)活動(dòng)之間的矛盾也更加的集中和尖銳。有效提高城市管理水平，依法行使城市管理權(quán)力，優(yōu)化城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能是解決當(dāng)前矛盾的主要方法和措施。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在城市管理中起著基礎(chǔ)性作用。提高城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)法制化建設(shè)，有利于我國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)主義法制建設(shè)。

城管執(zhí)法；機(jī)構(gòu)職能；法制建設(shè)

現(xiàn)代社會(huì)的文明程度有兩個(gè)方面決定，分別是社會(huì)工業(yè)化水平和城市化水平。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深化，我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的速度也隨之加快，城市人口和城市規(guī)模迅速增大。由此而出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題、交通問(wèn)題以及教育和醫(yī)療等問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，并且逐漸成為制約我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的阻力。如何加強(qiáng)城市管理，加強(qiáng)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律建設(shè)，成為目前急需考慮和解決的問(wèn)題。

1 城管執(zhí)法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能

1.1 城管執(zhí)法的含義與范圍

1.1.1 城管執(zhí)法含義

城管執(zhí)法是指在城市管理范圍內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使其對(duì)應(yīng)的行政處罰權(quán)的過(guò)程。我國(guó)城市管理執(zhí)法通常被人們簡(jiǎn)稱(chēng)為“城管”，它不同于單純的城市管理，它比較側(cè)重于行政執(zhí)法方面，處于城市管理中決策和執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)。

1.1.2 城管執(zhí)法范圍

城管執(zhí)法行使的是綜合執(zhí)法權(quán)。所以，城管執(zhí)法包括的范圍十分廣泛，它包含了城市居民以及外來(lái)務(wù)工人員生活的方方面面。目前，我國(guó)并沒(méi)有對(duì)城管執(zhí)法范圍作統(tǒng)一的規(guī)范，只是要求各級(jí)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自己進(jìn)行規(guī)定。因此，不同的地方，所面對(duì)的城市環(huán)境與格局不同，其執(zhí)法范圍也會(huì)存在一定的差異性。

1.2 城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能

“職能”是職責(zé)和功能的簡(jiǎn)稱(chēng)。其中，職責(zé)和功能是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。我國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能是我國(guó)行政職能的一種，它屬于我國(guó)行政職能總體系的一部分。它主要負(fù)責(zé)城市管理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在城市管理過(guò)程中行駛行政手段和權(quán)利。目前，由于我國(guó)行政組織法體系不夠健全，我國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能在配置上存在職權(quán)范圍不清晰，執(zhí)法過(guò)程中缺乏執(zhí)法依據(jù)的問(wèn)題。

2 我國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能規(guī)制現(xiàn)狀

2.1 城管執(zhí)法體制不健全

首先，缺乏統(tǒng)一的城管執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建模式。目前，每個(gè)城管執(zhí)法部門(mén)的組織構(gòu)建都是自行決定，有些是獨(dú)立的行政主體，而有些則是隸屬于別的行政單位，這樣給執(zhí)法隊(duì)伍的管理帶來(lái)很大的不便。其次，沒(méi)有統(tǒng)一的名稱(chēng)，給管理上造成不便，并且也容易給人們?cè)斐刹徽?guī)的印象。最后，執(zhí)法隊(duì)伍組成人員編制不夠規(guī)范，大多執(zhí)法部門(mén)采用的是聘用制，執(zhí)法隊(duì)伍缺乏必要的穩(wěn)定性。

2.2 城管執(zhí)法使用法律法規(guī)的局限性

我國(guó)至今還沒(méi)有一套完整關(guān)于城管執(zhí)法的法律法規(guī)，以此為背景，我國(guó)城管執(zhí)法受到了一定限制。而且，如果有關(guān)人員在執(zhí)法時(shí)，遇到了抗法的行為，有些更嚴(yán)重的可能會(huì)出現(xiàn)暴力、辱罵等不良行為，因?yàn)闆](méi)有相關(guān)法律提供有效解決此類(lèi)問(wèn)題的依據(jù)，使得城管人員無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行工作。

2.3 城管執(zhí)法部門(mén)法律地位不明確

由于城管執(zhí)法部門(mén)在設(shè)立過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法的程序與授權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)的法律地位不夠明確。這就使得執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法利用法律來(lái)約束自己，而且不能夠按照合法的程序進(jìn)行執(zhí)法。我國(guó)行政處罰法沒(méi)有給城管執(zhí)法的范圍做出明確的規(guī)定，執(zhí)法無(wú)法得到法律保障。

3 規(guī)范我國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能的法律思考

3.1 健全城管執(zhí)法立法體系

我國(guó)建立統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法法規(guī)，健全立法體系。首先，要明確城管執(zhí)法的主體、范圍以及權(quán)限。明確規(guī)范執(zhí)法人員職責(zé)范圍，規(guī)范執(zhí)法人員行為，要求執(zhí)法人員做到文明執(zhí)法，使執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中能夠有法可依，有法必依。其次，要建立統(tǒng)一有序的執(zhí)法體制。對(duì)城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)做統(tǒng)一的系統(tǒng)規(guī)定，健全機(jī)構(gòu)編制，對(duì)各部門(mén)、各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位與職能做明確定義，規(guī)范工作性質(zhì)、工作任務(wù)以及執(zhí)法程序等。最后，完善程序法規(guī)，制定相關(guān)的行政程序法，加強(qiáng)有關(guān)部門(mén)對(duì)城管執(zhí)法行為的監(jiān)督和管理。

3.2 明確機(jī)構(gòu)法律地位

首先，要制定明確的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建程序和法律依據(jù)。我國(guó)城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為了能夠加強(qiáng)城市管理，是城市管理更加的法制化和合理化。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立和審批要嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律程序進(jìn)行。其次，作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其本身就應(yīng)該具備足夠的合法性。完善城管相關(guān)立法，確立其明確的法律地位，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)范化和合法化。最后，加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革。隨著時(shí)代的改變以及我國(guó)城市建設(shè)的加快，城市管理對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的功能與職責(zé)的需求也會(huì)隨著改變。應(yīng)該加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革，保障行政執(zhí)法的適用性和實(shí)時(shí)性。

3.3 準(zhǔn)確定位機(jī)構(gòu)職能

城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能應(yīng)該處于城市管理職能之上，但也應(yīng)該作相應(yīng)的限制。在職能的配置上，要以城市公共環(huán)境、城市建設(shè)秩序、城市交通網(wǎng)絡(luò)秩序以及城市居民生活等方面為主，要遵循有利于城市建設(shè)和發(fā)展的原則。同時(shí)，也要保證城管執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立，加強(qiáng)整體性管理，提高執(zhí)法效率。在規(guī)范城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)內(nèi)容的時(shí)候，應(yīng)該注意執(zhí)法內(nèi)容的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，要確保執(zhí)法內(nèi)容的性質(zhì)和方式上的緊密聯(lián)系。而且在執(zhí)法方式確立上要注重可行性，國(guó)家相關(guān)部門(mén)可以制定總體要求，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以圍繞總則進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。而且要注重執(zhí)法的必要性。在執(zhí)法前要充分考慮其必要性，必須具有相應(yīng)的法律依據(jù)，要做到先守法，后執(zhí)法。

4 總結(jié)

雖然隨著我國(guó)城管執(zhí)法體制改革的進(jìn)一步加深，執(zhí)法現(xiàn)象總體上有所改善，但依舊存在很多問(wèn)題。例如，在城管執(zhí)法過(guò)程存在無(wú)法可依、職責(zé)交叉、職權(quán)范圍不明確等問(wèn)題。建立健全的城管執(zhí)法法律體系，明確職責(zé)范圍，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)體制建設(shè)等，是促進(jìn)城市管理法制化，執(zhí)法機(jī)構(gòu)高效化的重要措施。執(zhí)法人員也要注重自身法律素養(yǎng)的提升，做到知法、守法。

[1]李海峰.提升職能管理與城管執(zhí)法部門(mén)間協(xié)同效能進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革[J].探求,2014,(z1):54-56.

[2]莫于川.從城市管理走向城市治理:完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2013,15(6):37-46.