逄承倩

（266200 山東省即墨市公證處 山東 青島）

政府信息公開濫訴的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制

逄承倩

（266200 山東省即墨市公證處 山東 青島）

《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《條例》）自2008年5月1日實施至今已近十年，十年間我國政府信息公開工作取得顯著成效，對于保障公民知情權(quán)、監(jiān)督行政機關(guān)權(quán)力運行和建設(shè)法治國家發(fā)揮了重要作用。隨著政府信息公開工作的不斷深入與發(fā)展，政府信息公開工作在法律和制度層面上的不完善也日趨凸顯。政府信息公開申請無資格限制，申請人一經(jīng)申請便與答復(fù)行為形成利害關(guān)系，即可進(jìn)行訴訟，政府信息公開的這種特殊性導(dǎo)致個別人基于發(fā)泄對公權(quán)力的不滿等目的向法院大量、反復(fù)提起政府信息公開行政訴訟，造成政府信息公開濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，浪費了大量司法資源。

政府；信息公開濫訴；標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)制

一、政府信息公開濫訴行為的特點

（1）客觀上，原告的訴訟超過正常訴訟需求，影響法院正常審判秩序。實踐中，原告先大量、反復(fù)向行政機關(guān)提出政府信息公開申請，或者數(shù)個申請人就同一事項提出政府信息公開申請，但這些政府信息申請往往不合法，如所申請的政府信息不屬于信息公開等。然后對行政機關(guān)所作的所有政府信息公開答復(fù)均提出行政復(fù)議、行政訴訟，甚至上訴、申訴。在司法資源有限的情況下，法院承擔(dān)著不必要的負(fù)擔(dān)和壓力，浪費大量司法資源。如青島市的李某常期向全國各地行政機關(guān)提出不同類型政府信息公開申請，即使行政機關(guān)作出的答復(fù)在程序、實體上均符合法律規(guī)定，也逐一向法院提出行政訴訟，甚至以此為業(yè)。

（2）主觀上，原告訴訟的目的不是獲取政府信息，而是實現(xiàn)某種非理性目的。部分原告訴訟的真實目的是實現(xiàn)個人利益訴求，尤其在土地、房屋征收、征用過程中，當(dāng)通過信訪等手段無法達(dá)到目的時，選擇提起大量政府信息公開申請和行政訴訟的手段實現(xiàn)其利益訴求。例如青島市某片區(qū)拆遷改造過程中，段某在簽署房屋拆遷征收協(xié)議并領(lǐng)取補償款后，又對補償金額不滿意，遂向四個行政機關(guān)申請政府信息公開，并提起行政訴訟。部分原告訴訟的真實目的是發(fā)泄對社會及權(quán)力機關(guān)的不滿情緒，甚至政治立場，這部分員工并不介意信息的內(nèi)容和行政訴訟案件的結(jié)果，僅僅是盡一切可能加大行政機關(guān)和司法機關(guān)的工作壓力，并在申請及行政訴訟程序中給工作人員制造困難和找工作漏洞。

（3）對于政府信息公開濫訴的判斷上要把握好度。不能因為有少數(shù)人濫訴而縮小政府信息公開的范圍或提高政府信息公開的門檻，非正常申請僅是少數(shù)，絕大多數(shù)政府信息公開行政訴訟是正當(dāng)合理的，不應(yīng)被施加過度限制。

二、濫訴行為產(chǎn)生的原因

（1）政府信息公開制度層面，《條例》缺少預(yù)防及應(yīng)對大量、反復(fù)申請政府信息公開行為的規(guī)定。首先，《條例》在整體架構(gòu)上缺乏必要的程序彈性和制度約束，使行政機關(guān)難以限制大量、反復(fù)的非正常政府信息公開申請，進(jìn)而使“一事不再理”制度難以適用于政府信息公開行政訴訟。根據(jù)《條例》規(guī)定，對公民的政府信息公開申請，行政機關(guān)總有答復(fù)的義務(wù)，即對提出政府信息公開申請無限制，并要求行政機關(guān)必然答復(fù)。行政機關(guān)的答復(fù)屬于行政行為，可以就該行為提起行政訴訟，由此實現(xiàn)了實質(zhì)上的無限制的重復(fù)起訴。

（2）行政訴訟案件的起訴費過低，無法發(fā)揮限制訴訟的功能。根據(jù)《訴訟費繳納辦法》的規(guī)定，政府信息公開行政訴訟案件每件訴訟費50元，相比信訪、上訪的高額成本，行政訴訟成本較低，甚至不需要成本，但是卻可以獲得與行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在法庭上平等陳述和辯論的機會，還可以通過訴訟向行政機關(guān)施壓，使行政機關(guān)妥協(xié)，進(jìn)而獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益。政府信息公開濫訴成本較低，但是法院和行政機關(guān)卻要為濫訴行為付出巨大代價，這就促使少數(shù)人通過濫訴進(jìn)行惡意訴訟。

（3）政府信息公開濫訴發(fā)生的根本原因在于“重保護(hù)訴權(quán)輕防止濫用訴權(quán)”立法思想，導(dǎo)致保護(hù)訴權(quán)與防止濫用訴權(quán)的制度失衡。為了改變行政訴訟案件數(shù)量較少的現(xiàn)狀，從立法上加強訴權(quán)保護(hù)，擴(kuò)大行政訴訟案件受案范圍，以增加案件數(shù)量，而對于預(yù)防和制裁濫訴行為進(jìn)行缺乏有力且系統(tǒng)的措施。

三、規(guī)制途徑

（1）從立法層面，鑒于政府信息公開濫訴問題的嚴(yán)峻性，2017年6月國務(wù)院法制辦公室發(fā)布的關(guān)于《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）對信息公開申請環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，從源頭防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。《征求意見稿》在明確“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的同時，完善了依申請公開的程序，設(shè)置了程序彈性以容納、消化大量、反復(fù)的政府信息公開申請。第二十九條第二款第（二）項規(guī)定，“政府信息公開申請應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（二）申請公開政府信息的名稱、文號或者便于行政機關(guān)查詢的其他特征性描述”，第三十一條第（六）項規(guī)定，“行政機關(guān)已就政府信息公開申請作出答復(fù)，申請人向該行政機關(guān)重復(fù)提出相同或者相似申請的，應(yīng)當(dāng)告知申請人不予重復(fù)處理”，第三十六條第三款規(guī)定，“申請人向行政機關(guān)申請公開大量政府信息，行政機關(guān)無法在前款規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)申請人的，行政機關(guān)可以延遲答復(fù)并告知申請人”。

（2）從制度層面，建立訴后懲罰制度。法院如認(rèn)定當(dāng)事人嚴(yán)重濫訴影響訴訟秩序，有權(quán)對其你進(jìn)行制裁，如拘留、罰金或者禁止令，能夠在增加濫訴行為成本的同時，有效減少政府信息公開濫訴行為。特別是限制當(dāng)事人提起政府信息公開訴訟的禁止令，限制了提起信息公開申請及訴訟的權(quán)利。

（3）從司法層面，推行案件繁簡分流,建立庭前多元和解調(diào)處制度。首先，進(jìn)一步推行案件繁簡分流機制，擴(kuò)大簡易程序及表格式裁判文書的適用范圍，充分發(fā)揮簡易程序的簡便、快捷及節(jié)約司法資源的作用，探索對政府信息公開濫訴案件建立速裁程序，不但能夠提高辦案效率，更能節(jié)約司法資源。其次，建立庭前多元和解調(diào)處制度，構(gòu)建以法院為主導(dǎo)，政府職能部門和村委會、居委會等群眾自治組織共同參與的多元化解矛盾糾紛格局，加大庭前和解調(diào)處力度，促進(jìn)原告與行政機關(guān)之間達(dá)成和解，避免因不服判決引發(fā)的上訴甚至涉法、涉訴信訪。

四、結(jié)語

政府信息公開制度的建立充分保障和實現(xiàn)了公民的知情權(quán)，政府信息公開行政訴訟對我國法治國家建設(shè)發(fā)揮著重要作用，但是杜絕其中的濫訴行為需要全社會的共同努力，不但需要全體公民合法、合理地行使自己的訴權(quán)，更需要政府從立法、司法等層面進(jìn)行完善，切實對政府信息公開行政訴訟案件濫訴行為進(jìn)行規(guī)制，以保障公民的知情權(quán)及其他訴訟權(quán)利。