沈 策

（中國(guó)藝術(shù)研究院，北京 100029）

美國(guó)國(guó)家公園建制對(duì)我國(guó)建立國(guó)家公園體系戰(zhàn)略發(fā)展的借鑒意義

沈 策

（中國(guó)藝術(shù)研究院，北京 100029）

加快推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)的一系列文件政策的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)希望通過(guò)建立國(guó)家公園，來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源和國(guó)家自然文化遺產(chǎn)。文章簡(jiǎn)要介紹了美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的歷史沿革及初建立意，探析了美國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)狀及相關(guān)政策，給出了美國(guó)國(guó)家公園對(duì)建設(shè)中國(guó)國(guó)家公園的啟示。旨在通過(guò)借鑒美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的立意和導(dǎo)向、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及保護(hù)開發(fā)的具體措施，為我國(guó)建立國(guó)家公園體系提供有益的參考。

國(guó)家公園體系；美國(guó)國(guó)家公園政策；保護(hù)與使用；有益借鑒

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出建立國(guó)家公園體制。2015年年初，我國(guó)出臺(tái)9省市開展建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案；同年5月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。2017年，中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》有關(guān)“加強(qiáng)重大生態(tài)工程建設(shè)”中強(qiáng)調(diào)：要加快推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。一系列文件政策的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)希望通過(guò)建立國(guó)家公園，來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源和國(guó)家文化遺產(chǎn)的理念已經(jīng)日趨明朗[1]。

美國(guó)是世界上唯一一個(gè)和中國(guó)相似，擁有豐富自然資源和多樣性地貌、處于相同緯度區(qū)域、并在國(guó)土面積上又相近的國(guó)家。同時(shí)，美國(guó)又有著百年建設(shè)國(guó)家公園的歷史傳統(tǒng)和成熟經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)國(guó)家公園從無(wú)到有，政府、民眾對(duì)其認(rèn)識(shí)不斷深化，國(guó)家對(duì)其管理不斷完善，其功能被不斷開掘，已發(fā)展成為龐大的國(guó)家公園系統(tǒng)[2]。因此，借鑒美國(guó)在國(guó)家公園自然資源保護(hù)和文化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)措施顯得尤為必要。

1 進(jìn)步主義時(shí)代美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的初建立意及歷史沿革

“國(guó)家公園”的概念開始于美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林。1832年，卡特林在達(dá)科塔斯一次旅行中，對(duì)美國(guó)西部開發(fā)中印第安文化、野生生物和荒原受到的沖擊感到擔(dān)憂。他在一篇文章中寫道：可以通過(guò)政府的保護(hù)政策，將它們保存下來(lái)。

隨后，國(guó)會(huì)決定把優(yōu)勝美地峽谷像州立公園那樣作為保護(hù)區(qū)贈(zèng)送給加利福尼亞州，又決定將位于懷俄明和蒙大拿州的黃石地區(qū)作為大眾公園或人民娛樂休閑地特別保留。但由于上述州政府都不愿對(duì)其接收、管理，于是，這些地區(qū)就作為國(guó)家公園由美國(guó)國(guó)家內(nèi)政部進(jìn)行監(jiān)管，此后，國(guó)會(huì)照此模式，又建立了一系列國(guó)家公園。同時(shí)，保護(hù)自然的理想主義沖動(dòng)開始和推進(jìn)旅游業(yè)講求實(shí)效的愿望聯(lián)系在一起；在公共土地上保存史前期印第安人遺址和工藝品的興趣也日益高漲。之后通過(guò)的《古跡法案》，授權(quán)總統(tǒng)把歷史的和史前的建筑物以及其他具有歷史或科學(xué)價(jià)值的地區(qū)，作為國(guó)家保護(hù)區(qū)，置于聯(lián)邦政府管理之下[2]。

19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，進(jìn)步主義時(shí)代的政治運(yùn)動(dòng)和意識(shí)形態(tài)來(lái)源于美國(guó)社會(huì)對(duì)工業(yè)化帶來(lái)的問(wèn)題的種種反思，在這一時(shí)代背景下，對(duì)新興自然資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)大力支持的美國(guó)總統(tǒng)西奧多·羅斯福面對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)無(wú)節(jié)制開發(fā)自然資源，對(duì)環(huán)境進(jìn)行野蠻破壞等一系列問(wèn)題，成為了首位質(zhì)疑長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于美國(guó)擁有無(wú)盡自然資源的神話的總統(tǒng)。他相信自然資源保護(hù)是“當(dāng)時(shí)重大的實(shí)際問(wèn)題”，為了長(zhǎng)期的公眾利益，必須以對(duì)國(guó)家自然資源的科學(xué)管理來(lái)替代個(gè)人和企業(yè)隨心所欲的環(huán)境開發(fā)。他在其任期內(nèi)強(qiáng)力推動(dòng)這一理念，也使得這成為其領(lǐng)導(dǎo)能力最為持久的遺產(chǎn)之一。

之后，時(shí)任佛蒙特州的外交官喬治·鉑金·瑪什提醒美國(guó)人需要進(jìn)行干預(yù)以保護(hù)環(huán)境的長(zhǎng)期健康，得到了很多人的響應(yīng)。

其實(shí)，當(dāng)時(shí)美國(guó)保護(hù)自然資源的最初倡導(dǎo)者都是社會(huì)精英階層中熱衷于打獵和釣魚的戶外活動(dòng)愛好者（包括西奧多·羅斯福），他們擔(dān)心貪婪的職業(yè)獵人和捕獵者會(huì)將獵物趕盡殺絕。例如，1886年的自然主義者和《森林和溪流》編輯喬治·波導(dǎo)·格林內(nèi)爾創(chuàng)立了奧杜邦協(xié)會(huì)，保護(hù)野鳥免因人類對(duì)其羽毛的垂涎而遭受殺戮。兩年后，格林內(nèi)爾、羅斯福和一些其他以打獵作為休閑消遣的愛好者組建了布恩和克羅克特俱樂部，它是為紀(jì)念兩位傳說(shuō)中的邊疆居民丹尼爾·布恩和大衛(wèi)·克羅克特而得名的。俱樂部的目標(biāo)是確保大獵物受到繁衍保護(hù)。一些全國(guó)發(fā)行的月刊，如《美國(guó)冒險(xiǎn)家》《森林和溪流》和《田野與溪流》，也以此為目標(biāo)并將它推廣開來(lái)。到1900年，大多數(shù)州都實(shí)施了管理狩獵的法律，并設(shè)立了獵物避難所和強(qiáng)制執(zhí)行新法規(guī)的看守人。

然而，西奧多·羅斯福就提倡在美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的立意中明確其在保護(hù)理念之外，更注重可供開發(fā)的功利性。他在1901年發(fā)表的第一次國(guó)情咨文中就明確：要確保總是有足夠的森林能夠“提升和維系我們國(guó)家的資源以及依賴于它們的工業(yè)”。被羅斯福任命的林業(yè)部部長(zhǎng)吉福德·平肖解釋道，自然資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)要致力于推動(dòng)“為最多數(shù)人帶來(lái)最長(zhǎng)時(shí)間的最大利益”。羅斯福和平肖既不是熱愛大自然的浪漫主義者，也不是生態(tài)學(xué)家，他們支持進(jìn)步主義提倡的效率和政府管理理念。他們認(rèn)為，“自然資源保護(hù)主義的第一原則是發(fā)展”，要確保“最明智地使用這塊大陸上現(xiàn)存的自然資源，以符合現(xiàn)在生活在此的人們的利益”[3]。

功利主義的保護(hù)主義者喜歡有節(jié)制的使用而不喜歡對(duì)自然的嚴(yán)格保護(hù)，他們致力于為了供水、發(fā)電、灌溉等目的，由公共當(dāng)局興建水壩。

當(dāng)時(shí)的保護(hù)情況是，隨著越來(lái)越多的國(guó)家保護(hù)地開始?xì)w入內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理，軍方的介入，也讓保護(hù)地接受軍事管理時(shí)，平民也被委任管理。由于沒有強(qiáng)有力的中央管理機(jī)構(gòu)，那些負(fù)責(zé)管理公園的人在沒有相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督指導(dǎo)下和警察保護(hù)下工作。面對(duì)利益追逐，國(guó)家公園容易受到傷害，包括權(quán)勢(shì)日盛的保護(hù)運(yùn)動(dòng)中的一些人[2]。

因?yàn)槭欠裨诩s塞米蒂國(guó)家公園的野外赫奇赫奇山谷修建水庫(kù)，自然資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)內(nèi)部以羅斯福和平肖為代表的功利主義者和以當(dāng)時(shí)著名的自然主義者、“美國(guó)國(guó)家公園之父”的約翰·繆爾為代表的保護(hù)主義者出現(xiàn)了明顯的分裂[3]。于是，赫奇赫奇筑壩事件突出了公園運(yùn)動(dòng)在立法上的弱點(diǎn)。當(dāng)功利主義保護(hù)派主導(dǎo)的美國(guó)地理測(cè)量部門、森林和墾植部門在政府中大行其道時(shí)，華盛頓卻沒有可相匹敵的部門為純自然主義的保護(hù)主義者保護(hù)公園說(shuō)話。而后，芝加哥商人斯蒂芬·T·馬瑟發(fā)覺了其中的矛盾并出于解決的目的，同時(shí)任內(nèi)政部長(zhǎng)的弗蘭克林·K·雷恩發(fā)動(dòng)成立一個(gè)國(guó)家公園管理局的運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家公園作為游人必往之地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有效模糊了功利主義保護(hù)和環(huán)境保護(hù)之間的分歧，強(qiáng)調(diào)公園管理局保護(hù)公園資源和為群眾提供休閑服務(wù)的雙重使命，并強(qiáng)調(diào)保護(hù)理念的優(yōu)先地位。尋求具有超級(jí)、特異品質(zhì)的保護(hù)區(qū)，或者具有國(guó)家重要性的某種十分不平凡的自然特色的地區(qū)作為國(guó)家公園進(jìn)行保護(hù)的理念，也在這一時(shí)期被樹立起來(lái)[2]。

整個(gè)19世紀(jì)20年代，國(guó)家公園系統(tǒng)實(shí)際上還是西部公園系統(tǒng)，并以自然保護(hù)區(qū)為主。在隨后的幾十年中，國(guó)家公園開始向東擴(kuò)展，東部地區(qū)擁有許多歷史戰(zhàn)場(chǎng)遺址、軍事堡壘和紀(jì)念物作為國(guó)家軍事公園和文物古跡的歷史遺產(chǎn)。至此，公園管理部門和公園系統(tǒng)已經(jīng)開始真正參與到對(duì)國(guó)家自然和歷史資源的保護(hù)中[2]。

2 美國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展及管理保護(hù)政策探析

美國(guó)國(guó)家公園是美國(guó)最寶貴的歷史遺產(chǎn)之一，它作為美國(guó)人的公共財(cái)產(chǎn)得到有效管理，并為讓后代享用而一直在進(jìn)行著保護(hù)和維修。美國(guó)利用國(guó)家公園保護(hù)國(guó)家的自然、文化和歷史遺產(chǎn)，讓全世界通過(guò)國(guó)家公園了解美國(guó)的壯麗風(fēng)貌、自然和歷史財(cái)富以及國(guó)家的榮辱憂歡。相信很多人對(duì)于美國(guó)的整體印象，甚至已經(jīng)不是紐約、洛杉磯這樣的世界大都市景觀，而是由一大片充滿自然壯美和荒野生機(jī)的國(guó)家公園和無(wú)數(shù)個(gè)州立公園串聯(lián)起來(lái)的宏闊景象。這種以國(guó)家公園呈現(xiàn)出來(lái)的國(guó)家自然人文歷史模式，需要一個(gè)長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展的過(guò)程。

從1916年開始，美國(guó)的國(guó)家公園主要是由隸屬于美國(guó)國(guó)家內(nèi)政部的國(guó)家公園管理局統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，管理局的標(biāo)志就是在每個(gè)國(guó)家公園入口處都可以看到的由代表植物和野生動(dòng)物的紅杉樹、北美野牛，與代表風(fēng)光旅游的山川河流組成的、具有歷史考古價(jià)值的楔形箭頭圖案。截至2014年，國(guó)家公園管理局雇傭了21 651人來(lái)監(jiān)督管理417處生態(tài)自然歷史遺跡，其中有59處被指定為美國(guó)國(guó)家公園，像著名的黃石國(guó)家公園、大峽谷國(guó)家公園、大沼澤國(guó)家公園以及大煙山國(guó)家公園等。在這些被保護(hù)對(duì)象中，涉及了陸地、海洋、湖泊、水庫(kù)、大河、溪流、考古遺址、海岸線、歷史建筑物、博物館收藏、小徑以及公路等，涵蓋面非常廣泛。

在當(dāng)年羅斯福解救蕭條新政的使命下，成千上萬(wàn)的青年積極參與國(guó)家和州的公園保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)工作，許多雇傭的專業(yè)人員最后留在了管理局的名冊(cè)上成為了職業(yè)雇員。正是因?yàn)閲?guó)家公園管理局這一重要部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使得后來(lái)國(guó)家公園發(fā)展中可能面臨到的諸如財(cái)政控制、資源過(guò)度開發(fā)、歷史遺跡和文物受損、旅游熱等問(wèn)題都能得到妥善解決。

美國(guó)國(guó)家公園管理局下設(shè)的丹佛設(shè)計(jì)中心獨(dú)家負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)國(guó)家公園整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并全權(quán)統(tǒng)一負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實(shí)施，確保了美國(guó)國(guó)家公園各項(xiàng)設(shè)施在100～200年內(nèi)不會(huì)有較大的改動(dòng)或變動(dòng)，這在節(jié)約行政成本、便于統(tǒng)一管理方面成效明顯。

后來(lái)，國(guó)家公園管理局決定以10年時(shí)間，10億美元的資金來(lái)升級(jí)換代公園設(shè)施，補(bǔ)充職員和資源管理——即著名的“66計(jì)劃”。其顯著標(biāo)志就是設(shè)置附有說(shuō)明的展覽，視聽設(shè)備和其他公共服務(wù)的多功能公園游客中心。而這一重要政策至今成為美國(guó)國(guó)家公園的一個(gè)獨(dú)特而顯著的服務(wù)特征，其生態(tài)學(xué)的方法構(gòu)建強(qiáng)調(diào)生態(tài)關(guān)系的環(huán)境解說(shuō)和給學(xué)校學(xué)生以情景結(jié)合的大自然環(huán)境科普教育促進(jìn)了生態(tài)國(guó)家的形成和國(guó)家創(chuàng)造力的實(shí)現(xiàn)[2]。在去年美國(guó)慶祝國(guó)家公園管理局成立100周年之時(shí)，蓋洛普民調(diào)結(jié)果顯示，美國(guó)人對(duì)國(guó)家公園管理局贊譽(yù)有加的民眾反饋就足以證明國(guó)家公園管理局設(shè)置的必要和成功 。

隨著美國(guó)新入選的國(guó)家公園成批次地加入，遴選一個(gè)潛在的公園必須符合4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的原則被固定下來(lái)：①它應(yīng)是特定類型資源中的杰出范例；②在闡明或詮釋美國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)的自然主題或文化主題中具有獨(dú)特的價(jià)值或質(zhì)量；③為休閑旅游、公共使用或科學(xué)研究提供最高級(jí)別的機(jī)會(huì)和條件；④在資源的真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及相對(duì)沒有遭受破壞和污染的完整性方面保持一個(gè)高水準(zhǔn)的范例模式。盡管美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)中的所有單元都由國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)，但實(shí)際中，它們都由委任的獨(dú)立立法來(lái)具體監(jiān)督管理，例如，國(guó)家遺址就是由《古跡法案》來(lái)規(guī)范保護(hù)。

建立國(guó)家公園體制，其意義遠(yuǎn)不限于生態(tài)文明建設(shè)，它也是國(guó)家文化建設(shè)的重要內(nèi)容。而有關(guān)文化建設(shè)，美國(guó)國(guó)家公園可謂落到了實(shí)處。一般來(lái)說(shuō)，進(jìn)入美國(guó)國(guó)家公園買票時(shí)就會(huì)獲得一份黑底白字的公園手冊(cè)，其主要內(nèi)容是一張信息翔實(shí)的公園地圖，上面配有公園自然文化內(nèi)涵和特有動(dòng)植物的詳實(shí)文字介紹以及精美照片或插圖，由于美國(guó)國(guó)家公園面積很大，一般都需要開車前往，所以這張地圖標(biāo)有清晰的行車路線和宿營(yíng)賞景的指定地點(diǎn)等信息，是非常直觀有效的指南和知識(shí)科普。游客在翻看這份手冊(cè)之時(shí)，便會(huì)有一種探索自然，感受文化的沖動(dòng)。進(jìn)入公園后，完善的公路系統(tǒng)及標(biāo)識(shí)以及純粹融合自然景觀的野性展現(xiàn)，給參觀者帶來(lái)極好的體驗(yàn)，而每一處標(biāo)志清晰的牌子都寫明了景點(diǎn)的歷史、可能隱藏的動(dòng)植物或可以遠(yuǎn)眺的各種目標(biāo)物等，讓游客能夠擁有很好的自然體驗(yàn)。公園管理人員通過(guò)巡車、電子設(shè)備監(jiān)控等措施一直在不間斷地進(jìn)行維護(hù)和管理。對(duì)于野外探險(xiǎn)愛好者，指定的宿營(yíng)地?fù)碛性O(shè)施完善的沙地、烤爐和清潔衛(wèi)生的公共廁所，你只需將宿營(yíng)地門口的信息牌填寫好，掛在帳篷或房車的信息桿上即可，方便快捷的自助式服務(wù)，可以讓你最大限度地避免人為打擾，享受和大自然的親密接觸，當(dāng)然，公園有一切保障措施來(lái)保護(hù)你的人身安全。進(jìn)入公園和離開公園的時(shí)候，在公園的各個(gè)出口都有游客服務(wù)中心和特色文化小店，小店除了提供信息咨詢之外，還經(jīng)營(yíng)和公園相關(guān)的文化產(chǎn)品，如冰箱貼、T恤衫、明信片，或者是具有地域特色的精美手工藝制品，而這些產(chǎn)品大都具有鮮明的美式風(fēng)格或印第安原住民的文化內(nèi)涵。讓人印象最深刻的，就是美國(guó)在國(guó)家公園設(shè)施建構(gòu)方面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范服務(wù)，而這些具有影響力的建設(shè)成果，也同樣擴(kuò)展到了美國(guó)的海外屬地，如美屬關(guān)島、美屬薩摩亞。

《美國(guó)國(guó)家公園21世紀(jì)議程》中明示：“我們國(guó)家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國(guó)家意識(shí)的能力。這應(yīng)是國(guó)家公園管理局的核心目標(biāo)。”也就是說(shuō)，美國(guó)國(guó)家公園的文化政策看似尋常，但是這些政策的疊加，將會(huì)形成一股強(qiáng)有力的國(guó)家共同意識(shí)和文化科技創(chuàng)造力。

3 美國(guó)國(guó)家公園對(duì)建設(shè)中國(guó)國(guó)家公園體系的經(jīng)驗(yàn)啟示及借鑒

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)從一開始就面臨保護(hù)與發(fā)展的博弈，這應(yīng)該是每個(gè)國(guó)家在建設(shè)國(guó)家公園之時(shí)都需要面對(duì)的困境。極高的保護(hù)價(jià)值、脆弱的生態(tài)環(huán)境以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展沖動(dòng)，是當(dāng)前建設(shè)國(guó)家公園爭(zhēng)議的焦點(diǎn)[1]。

現(xiàn)階段，我國(guó)已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9個(gè)省市開展建立三江源、香格里拉普達(dá)措、神農(nóng)架、東北虎豹等國(guó)家公園體制試點(diǎn)。試點(diǎn)期間，我國(guó)國(guó)家公園的保護(hù)地普遍存在：①林業(yè)、環(huán)保、水利、國(guó)土、文旅、規(guī)劃等監(jiān)管部門多頭管理，按生態(tài)要素多部門交叉管理的問(wèn)題突出，居民在資源傳統(tǒng)利用方式與資源保護(hù)之間仍存在較多矛盾；②生態(tài)保護(hù)和建設(shè)發(fā)展依舊存在矛盾；③生態(tài)移民、植被恢復(fù)、農(nóng)耕地退耕還林等生態(tài)修復(fù)建設(shè)缺少資金支持；④國(guó)家公園保護(hù)法治體系保障不健全，如《國(guó)家公園法》、配合每個(gè)國(guó)家公園的《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》都還沒有出臺(tái)等問(wèn)題突出[1]。而研究美國(guó)在國(guó)家公園建設(shè)的立意和導(dǎo)向、建立國(guó)家公園的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及保護(hù)開發(fā)的具體措施是十分必要且有益的。

首先，我們需要明確，保護(hù)和開發(fā)國(guó)家公園是同樣重要的，建立國(guó)家公園體制，其意義既是建設(shè)生態(tài)文明的需要，更是文化建設(shè)的載體?！皣?guó)家公園就是公園，就是旅游大開發(fā)”的錯(cuò)誤思想需要盡快厘清[4]。美國(guó)國(guó)家公園管理體制首先是以自然資源為主題，文化、歷史、休閑和旅游為輔的運(yùn)營(yíng)模式，也就是說(shuō)，以保護(hù)、休閑、教育為目的，最后才強(qiáng)調(diào)旅游的觀點(diǎn)。1964年，美國(guó)《荒原法》出臺(tái)，這部法律從原則和細(xì)節(jié)層面上規(guī)定任何個(gè)人或集團(tuán)，不得以國(guó)家發(fā)展、開發(fā)的名義，做損害荒原自然面貌的事情，自然就讓它保持它的野性。

其次，國(guó)家公園應(yīng)該充分體現(xiàn)出其社會(huì)的公益性，應(yīng)在不能只為搞創(chuàng)收的基礎(chǔ)上進(jìn)行有限地開發(fā)。美國(guó)國(guó)會(huì)在1965年通過(guò)了《特許經(jīng)營(yíng)法》，允許私營(yíng)機(jī)構(gòu)采用競(jìng)標(biāo)的方式，繳納一定數(shù)目的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，以獲得在公園內(nèi)開發(fā)餐飲、住宿、河流運(yùn)營(yíng)、紀(jì)念品商店等旅游配套服務(wù)的權(quán)利。1985年，里根總統(tǒng)在任期間進(jìn)一步加大了特許經(jīng)營(yíng)的力度。私營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和公益捐款參與到國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)管理中。目前，全美59個(gè)國(guó)家公園內(nèi)約有630個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，諸如佳能、福特等許多著名企業(yè)都是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)商。美國(guó)聯(lián)邦政府每年對(duì)國(guó)家公園的撥款占整個(gè)公園運(yùn)作資金的70%，其余30%的四成左右主要靠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收入作為運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，另外六成來(lái)源于企業(yè)直接或間接的公益捐款。這樣，既體現(xiàn)了國(guó)家公園的社會(huì)公益性質(zhì)，又解決了國(guó)家公園普遍缺少財(cái)政資金的局面。最主要的，美國(guó)實(shí)行低門票收入政策，對(duì)國(guó)家公園門票的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)會(huì)有專門的立法，確定了哪些地方不能收費(fèi)，收費(fèi)的地方應(yīng)遵循什么樣的原則，有的還確定了最高限額，每年游客量在2.5億人至3億人之間的美國(guó)國(guó)家級(jí)公園，門票收入?yún)s不到1億美元，每人每年僅花費(fèi)40美分[5]。目前，浙江省錢江源國(guó)家公園已經(jīng)在借鑒以上經(jīng)驗(yàn)，即將出臺(tái)的《國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)操作規(guī)程》正在探索建立完善的特許經(jīng)營(yíng)制度。此外，即將推行的國(guó)家公園低票價(jià)也會(huì)凸顯國(guó)家公園的公益性[1]。

再次，美國(guó)在國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展的漫長(zhǎng)時(shí)間里，逐步引入國(guó)家公園管理局作為統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行專業(yè)管理和維護(hù)。借鑒這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，可以有效避免當(dāng)前我國(guó)在國(guó)家公園各部門多頭管理的亂局。目前，已經(jīng)有國(guó)家公園體制試點(diǎn)正在實(shí)行，福建省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)正在將武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、武夷山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)等保護(hù)管理機(jī)構(gòu)整合為省政府垂直管理的武夷山國(guó)家公園管理局，作為省一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位[1]。

最后，美國(guó)國(guó)家公園完善的立法體系可以成為我國(guó)建立國(guó)家公園制定專門法律法規(guī)的重要參考。經(jīng)過(guò)130多年的發(fā)展探索，美國(guó)國(guó)家公園立法已較為完備，形成了包括國(guó)家公園基本法在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則、公約、執(zhí)行命令。在經(jīng)過(guò)了初創(chuàng)階段、發(fā)展階段和成熟階段，美國(guó)國(guó)家公園立法體現(xiàn)了保護(hù)思想從簡(jiǎn)單的自然景觀單體保護(hù)到生態(tài)系統(tǒng)和文化系統(tǒng)整體保護(hù)的演進(jìn)過(guò)程；立法內(nèi)容豐富并具體，一般性立法與特殊立法的結(jié)合，兼顧了管理的普遍性與特殊性，使每個(gè)國(guó)家公園個(gè)體都可以據(jù)其特殊性制定管理政策，進(jìn)行有效管理；其立法體系采用的從國(guó)會(huì)立法到公園個(gè)體規(guī)章制度的中央政府直接管理的垂直管理模式，促使國(guó)家公園的管理相對(duì)獨(dú)立于地方利益紐帶，能夠更有效的服務(wù)于國(guó)家公園的國(guó)家整體利益。像《國(guó)家公園法》《歷史地保留法案》《荒野法》《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》《古跡法》《組織法》《國(guó)家公園系統(tǒng)一般授權(quán)法》等，都是美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展出臺(tái)的重量級(jí)法律。現(xiàn)今，美國(guó)國(guó)家公園法律體系分為橫向立法和縱向立法，內(nèi)容已經(jīng)涵蓋了方方面面[5]。同時(shí)，傳統(tǒng)的立法解釋始終是平衡美國(guó)國(guó)家公園保護(hù)與開發(fā)這一矛盾關(guān)系的關(guān)鍵步驟[6]。建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園立法體系，我們還有很長(zhǎng)的路要走。因此充分研究、梳理美國(guó)國(guó)家公園的立法結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，是我國(guó)建立成熟的國(guó)家公園體系的重要參考。

4 結(jié)束語(yǔ)

雖然美國(guó)國(guó)家公園建制對(duì)正在建設(shè)中的中國(guó)國(guó)家公園體系有著很大程度的借鑒和參考價(jià)值，但是，我國(guó)特殊的國(guó)情也決定了我們不可能走一條完全照搬美國(guó)的“國(guó)家公園之路”。例如，我國(guó)人口數(shù)量明顯高于美國(guó)，由于東西部發(fā)展不均衡導(dǎo)致人口密度和美國(guó)也不可同日而語(yǔ)，貧困人口存在，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，都需要我們探索和思考，建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園。在這方面，青海三江源國(guó)家公園的試點(diǎn)，就將生態(tài)管護(hù)與精準(zhǔn)扶貧對(duì)接，創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制，讓貧困人口增加了收入，使越來(lái)越多的牧民放下牧鞭當(dāng)上了生態(tài)管護(hù)員，在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)獲得了紅利[1]。

我國(guó)具有世界級(jí)的資源稟賦，所以我們有能力建立世界級(jí)的國(guó)家公園[1]。這樣的國(guó)家公園規(guī)劃意向，決定我們必須站在更高的角度來(lái)謀篇布局，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以完善國(guó)家公園體系的國(guó)家建制。

[1]葉樂峰,張蕾.有世界級(jí)資源稟賦,就要有世界級(jí)國(guó)家公園[N].光明日?qǐng)?bào),2017-04-02(05).

[2]巴里·麥金托什.美國(guó)國(guó)家公園的建立和發(fā)展[J].綿陽(yáng)師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2001,20(6):90-92.

[3]TINDALL G B,SHI D E.美國(guó)史[M].宮齊,譯.廣州:南方日?qǐng)?bào)出版社,2014:764-768.

[4]唐芳林.建立國(guó)家公園體制需要厘清哪些關(guān)系[N].光明日?qǐng)?bào),2017-2-18(09).

[5]楊建美.美國(guó)國(guó)家公園立法體系研究[J].曲靖師范學(xué)院學(xué)報(bào),2011,30(4):104-108.

[6]LEMONS J,STOUT D.National parks legislative mandate in the United States of America[J].Environmental Management,1982,6(3):199.

The Reference Signi fi cance of American National Park Constructional System to Strategic Development of China National Park System

SHEN Ce
（Chinese National Academy of Arts，Beijing 100029，China）

A series of strategic policy documents of accelerating China national park development have been formulated, which marks China determined to establish national park system so as to protect ecological environment resources and national natural & cultural heritage.This article briefly elaborated the history evolution and initial conception of American national park development, analyse the state of American national park and pertinent American national park policy, and give the lessons from American perspective to how to establish the consummate and effective China national park system. This article aims at providing beneficial reference through conception and guide, management organization setting as well as specific measures about out of preservation versus use dilemma of American national park development to strongly support for establishment of China national park system.

national park system; US national park policy; preservation and use; beneficial reference

G112

A

沈策（1986-），女，助理研究員，碩士研究生，主要研究方向?yàn)槲幕吲c文化戰(zhàn)略研究。

E- mail:shence@crihap.cn.