■ 張駿

華南理工大學(xué)公共政策研究院 廣州 510640

智庫與政府關(guān)系的調(diào)整與探索*
——以日本、韓國和新加坡智庫為例

■ 張駿

華南理工大學(xué)公共政策研究院 廣州 510640

[目的/意義]分析、解讀智庫與政府關(guān)系根源，將有助于進一步優(yōu)化我國正在高速發(fā)展的智庫行業(yè)與政府間的關(guān)系。［方法/過程］通過觀察分析日本、韓國和新加坡的智庫如何調(diào)整和探索與政府的關(guān)系，本文分析了與政府“再結(jié)合”，“剝離”與“統(tǒng)合”并行及“政府布局”與“高官參與”兼?zhèn)涞扰e措背后的行為邏輯。［結(jié)果/結(jié)論］日本、韓國和新加坡智庫普遍呈現(xiàn)的特征，一方面是因為這一地區(qū)的政府普遍保持著對包括智庫在內(nèi)的社會組織更為積極和直接的介入，另一方面這些智庫本身對于知識與權(quán)力的關(guān)系有著也不同于西方的理解。

智庫 政府關(guān)系 日本 韓國 新加坡

1 引言

理想中的智庫，縱使大部分資金來自政府，也應(yīng)試圖保持高度的學(xué)術(shù)研究和政策研究自由。這些機構(gòu)應(yīng)該更傾向于通過知識性的分析和論證，而不是策略性的游說或施壓來影響政策。在尋求消息和完善政策方面，智庫應(yīng)當具有平等的公共精神。然而英國華威大學(xué)的研究認為，許多亞洲智庫并不回避以（與權(quán)力和財富關(guān)系親密的）精英組織的身份示人[1]。在西方人看來，這些智庫“更多地致力于‘制度提升’而不是‘制度批判’”[2]。事實上，智庫所具有的以上特征不能不說是與他們置身的社會生態(tài)有關(guān)。華威大學(xué)學(xué)者認為，較之西方，東亞多數(shù)國家和地區(qū)的政府總體上保持著對包括智庫在內(nèi)的社會組織更為積極和直接的介入。在此背景下，這些國家和地區(qū)的相當一些智庫既不甘純粹依附，又不能完全獨立于政府。面對國家權(quán)力，他們往往會很有策略地徘徊在出走和回歸之間。當然，獨立或依附、出走或回歸都不是絕對的。比起任何一種一邊倒的局面，無論是智庫還是政府，都更愿意在彼此關(guān)系的調(diào)整與探索中進退有度。

2 日本：智庫與政府的“再結(jié)合”

根據(jù)《2016全球智庫報告》[3]，日本智庫數(shù)量位居全球第9，共有109家。現(xiàn)在的日本智庫可以從不同的角度劃分為多種類型，其研究領(lǐng)域廣泛，研究形態(tài)以委托研究為主，但是自主研究積極發(fā)展。從法律性質(zhì)上區(qū)分，日本智庫主要有3類：（1）營利型智庫，細分為營利社團法人（企業(yè)）和一般財團法人①營利社團法人：以營利為目的，實行企業(yè)化運作。如野村綜合研究所、大和總研、日本綜合研究所等企業(yè)系的智庫都屬于營利社團法人。根據(jù)日本綜合研究機構(gòu)2014年統(tǒng)計，181家參與調(diào)查的日本智庫中，有82家（45%）智庫為營利社團法人。2008年11月以前，日本的財團法人均是公益性的，但隨著公益法人制度的改革，從2008年12月開始，出現(xiàn)了不以公益為目的的財團法人形態(tài)——“一般財團法人”。；（2）非營利型智庫，細分為公益社團法人、公益財團法人和特定非營利活動法人（即NPO法人）3種②如日本調(diào)查綜合研究所、世界經(jīng)濟研究協(xié)會等都屬于公益社團法人，綜合研究開發(fā)機構(gòu)和日本國際問題研究所（JIIA）屬于公益財團法人，而SOHO智庫、智庫九州等則屬于NPO法人類型。；（3）中間法人型③中間法人型：以成員的共同利益為目的，且不以將剩余金向成員分配為目的的團體，是既非公益（共益）也非營利性質(zhì)的團體。如民主黨設(shè)立的“公共政策平臺”即屬此類。智庫。另外，根據(jù)與日本政府的關(guān)系，日本智庫可以分為官方智庫（政府背景，甚至直接隸屬省廳）和民間智庫（民間籌資、獨立運營），后者在日本占多數(shù)。官方智庫的代表機構(gòu)有日本國際問題研究所（JIIA）（外務(wù)?。⒎佬l(wèi)研究所（防衛(wèi)?。?、亞洲經(jīng)濟研究所（日本貿(mào)易振興機構(gòu)）等；民間智庫的代表機構(gòu)有PHP總研、日本綜合研究所、野村綜合研究所等[4]。

日本的智庫生態(tài)中，民間籌資、獨立運營的智庫也確實存在相當?shù)纳婵臻g，但不可否認的是少了公共資金的“兜底”，其在市場整體遇冷時生存能力也更弱。吳寄南、劉少東、朱猛等學(xué)者有關(guān)日本智庫的研究均指出，步入20世紀90年代以后，日本智庫曾進入發(fā)展速度漸趨緩慢的“盤整”階段[5]。由于日本經(jīng)濟長期低迷，社會捐助持續(xù)滑坡，一些缺乏穩(wěn)定資金來源的智庫也被迫關(guān)門，智庫總數(shù)一度減少了約兩成，顯然民間智庫在此期間折損不少。然而故事的另一面卻是，這一階段也有行業(yè)新貴陸續(xù)問世。以東京財團為例，這家機構(gòu)與政府再結(jié)合的色彩就頗為鮮明。東京財團成立于1997年，主要出資者是日本財團，該財團在中國被認為是右翼組織。東京財團網(wǎng)羅了一批頂級學(xué)者，就日本的內(nèi)政、外交問題提出政策建議，在對華政策偏右的小泉純一郎和安倍晉三執(zhí)政期間與政權(quán)中樞關(guān)系十分密切[6]。

國內(nèi)學(xué)者通過觀察日本智庫近幾十年來與政府關(guān)系的變遷指出，特別是進入21世紀，隨著中國的崛起和日本國內(nèi)外政治環(huán)境發(fā)生變化，日本外交決策機制逐漸由一元化向多元化轉(zhuǎn)變，可供智庫發(fā)揮的議題日趨多樣。這些研究機構(gòu)多是由政府資助或直接隸屬于政府相關(guān)部門，另外有一些雖然屬于獨立法人性質(zhì)，但也和政府部門有著密切聯(lián)系。這些機構(gòu)對日本政府外交決策影響很大，其中有些關(guān)于應(yīng)對中國崛起的政策建議己被日本政府采納。

例如，“海洋政策研究財團”堪稱是日本海洋戰(zhàn)略和政策方面最有影響力的智庫。在日本的海洋政策制定方面，以海洋政策研究財團為中心的政、學(xué)、官、軍界聯(lián)合體，通過媒體、研討會、論壇頻頻發(fā)聲，操縱輿論，影響決策。特別是日本近些年在離島管理、低潮線維護、專屬經(jīng)濟區(qū)設(shè)立、延伸大陸架和海洋資源開發(fā)、海洋安保應(yīng)對等海洋政策、戰(zhàn)略和立法方面，都與海洋政策研究財團及其關(guān)聯(lián)的政、官、學(xué)、軍界密切相關(guān)[5]。某些機構(gòu)或其中的個人則走得更遠。日本岡崎研究所的岡崎久彥和日本國際政策研究所的隆星山這樣的學(xué)者就中國軍費增長、中日領(lǐng)土糾紛，特別是釣魚島問題、東海問題和臺灣問題都發(fā)表過頗為尖銳的觀點；PHP研究所預(yù)測中國將在2020年前后成為能與美國分庭抗禮的大國，進而向日本政府提出戰(zhàn)略警告。這些觀點客觀上為右翼政府的外交政策進行了背書和輿論準備，因此很難使其不被評價為一種與執(zhí)政當局的（預(yù)設(shè)觀點立場的）“再結(jié)合”。

3 韓國：官方智庫的“剝離”與“統(tǒng)合”；民間智庫的“補充”與“分擔(dān)”

國務(wù)院發(fā)展研究中心2013年赴韓國智庫專題調(diào)研考察團（以下簡稱“國發(fā)院考察團”）的報告指出[7]：比起單純的機構(gòu)數(shù)字增減，韓國在官方智庫的管理機制和民間智庫的引導(dǎo)方式上的探索更加值得關(guān)注。官方智庫方面，1997年亞洲金融危機爆發(fā)以后，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府研究機構(gòu)的力量，1999年1月韓國國會通過《關(guān)于政府投資研究機構(gòu)的建立、運營與培養(yǎng)的法律》。根據(jù)此法律，1999年3月相繼成立經(jīng)濟和社會研究會、人文社會研究會等5家直接歸屬總理（即韓國執(zhí)政內(nèi)閣首長）領(lǐng)導(dǎo)的研究會，實行對政府各類研究機構(gòu)的統(tǒng)籌管理。2005年，經(jīng)濟和社會研究會、人文社會研究會合并，成立了現(xiàn)在的國家經(jīng)濟、人文和社會科學(xué)研究會（以下簡稱“研究會”）（NRCS），負責(zé)管理政府創(chuàng)辦的23家研究機構(gòu)。相應(yīng)地，政府研究機構(gòu)全部歸屬到研究會，不再是原政府各主管部委的直屬機構(gòu)，與原主管部委沒有人、財、物關(guān)系，只是業(yè)務(wù)關(guān)系。此舉無疑形成了官方智庫與行政機關(guān)的“剝離”。

然而“剝離”并不等同于“脫離”，研究會實際上從另一個側(cè)面形成了新的“統(tǒng)合”。設(shè)立該組織的主要目的是為23家政府所屬的經(jīng)濟、人文和社會科學(xué)研究機構(gòu)提供支持服務(wù)，支持國家經(jīng)濟、人文和社會科學(xué)政策的研究，為政策研究產(chǎn)業(yè)的發(fā)展貢獻力量。研究會的最高領(lǐng)導(dǎo)為理事長，該職務(wù)經(jīng)公開招聘選拔，由總理任命。研究會屬于直接向政府負責(zé)的非政府部門，其工作人員不是公務(wù)員，但類似于公務(wù)員，可以類比國內(nèi)的“參公”體系。出于管理目的的根本定位，研究會并沒有研究職能，只負責(zé)統(tǒng)籌管理政府研究機構(gòu)的研究計劃。政府研究機構(gòu)自定課題需獲得研究會的審批，經(jīng)其同意后，預(yù)算才能從國庫下?lián)艿礁餮芯吭?。國發(fā)院考察團還注意到政府研究機構(gòu)自定課題的設(shè)立需經(jīng)多方協(xié)商、綜合協(xié)調(diào)后確定。每個研究機構(gòu)首先要和業(yè)務(wù)主管部委溝通，明確政策研究覆蓋的大致范圍。研究會收到各研究機構(gòu)上報的研究計劃后，經(jīng)過在全局范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，審查批準各研究機構(gòu)的研究計劃，并將預(yù)算報告國會審批。

從預(yù)算數(shù)額來看，2013年研究會預(yù)算總額為250億韓元，其管理的23家研究機構(gòu)的預(yù)算總額為10,737億韓元。23家研究機構(gòu)的總預(yù)算中，財政撥款為4,560億韓元，自主收入為6,177億韓元，財政撥款占總預(yù)算的42%。由此可見，研究會在資金方面扮演的是一個重要但非壟斷的角色。受其管理的智庫雖然是官方性質(zhì)，但是財政撥款尚不足總預(yù)算的一半，實際上已經(jīng)部分地實現(xiàn)了從國家財政的“剝離”。但是凡接受財政撥款的項目，無論資金多寡，一律受到研究會的審批和監(jiān)管，無疑又體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的“統(tǒng)合”。

然而，再完善的官方智庫體系也有短板，在一些如產(chǎn)業(yè)動態(tài)、就業(yè)情況、技術(shù)趨勢等高度市場化和精?；念I(lǐng)域，官方智庫的嗅覺就未必足夠靈敏。這個時候，往往可見韓國的企業(yè)智庫利用比較優(yōu)勢來“補充”承擔(dān)官方研究職能，甚至在這一過程中還自籌部分經(jīng)費，“分擔(dān)”國家的經(jīng)濟負擔(dān)。根據(jù)國發(fā)院考察團的統(tǒng)計，韓國民間智庫以大企業(yè)設(shè)立的研究院為主，“沒有大企業(yè)作支持的民間研究機構(gòu)很少，以個人名義設(shè)立的研究機構(gòu)也很少”。韓國各大企業(yè)附屬的研究機構(gòu)的人數(shù)沒有完全統(tǒng)計，但就目前已知而言，平均每家人員規(guī)模為100人，實際上這個規(guī)模在世界范圍都不算小。韓國民間智庫主要有LG、三星、大宇等實力雄厚的大公司附屬的經(jīng)濟研究院。大公司附屬研究機構(gòu)主要為本企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展提供咨詢服務(wù)。由于長期關(guān)注產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展動態(tài)，在產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品市場和對技術(shù)未來發(fā)展方向等方面具有比政府研究機構(gòu)更強的優(yōu)勢。政府因此會委托民間研究機構(gòu)從事政策方面的研究。例如 LG 經(jīng)濟研究所就承擔(dān)了政府委托的促進ICT（信息產(chǎn)業(yè)）就業(yè)問題的課題。根據(jù)國發(fā)院考察團的報告，非常值得注意的是政府委托的題目一般費用都很低，如果研究機構(gòu)自身沒有實力，根本無法完成這些委托研究。所以，韓國民間智庫可以說是在功能上“補充”官方智庫的研究短板，在財務(wù)上“分擔(dān)”國家的研究成本。

4 新加坡：“政府布局” “高官參與”的智庫有效作用于“制度提升”

由于國家體量的關(guān)系，新加坡智庫的數(shù)量（12家）并不算多，但是就歷年《全球智庫報告》所反映的質(zhì)量而言，卻相當不錯。除了比較籠統(tǒng)的綜合國際排名，東南亞研究所（ISEAS）在國際事務(wù)方面，國防與戰(zhàn)略研究所（IDSS）在防務(wù)方面，以及能源研究所（ESI）、水政策研究所（IWP）在能源與資源方面紛紛取得良好的世界級專業(yè)排名。

即便跳出《全球智庫報告》所設(shè)立的體系，也不難看到新加坡智庫在其所在區(qū)域和對相關(guān)利益國家所投射的影響。比如東亞研究所（EAI）作為長期關(guān)注中國問題的新加坡智庫就與中國官方和學(xué)界建立了長期合作關(guān)系，其學(xué)術(shù)領(lǐng)頭人提出的“中國模式”理論為解讀中國自改革開放以來的發(fā)展歷程提供了一個能夠被西方理解而又不同于西方的角度。又比如新加坡的國際事務(wù)研究所（SIIA）就與馬來西亞的戰(zhàn)略與國際研究所（ISIS）、菲律賓的戰(zhàn)略與發(fā)展研究所（ISDS）、印度尼西亞的戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）、泰國的安全與國際研究（ISIS）于1988年共同創(chuàng)立了東盟戰(zhàn)略與國際研究所（智庫網(wǎng)絡(luò)）（ASEAN-ISIS network）①ASEAN Institute of Strategic and International Studies (ASEAN ISIS): http://www.siiaonline.org/page/isis/.，這一組織后來又加入了文萊政策與戰(zhàn)略研究所（BDIPSS）、柬埔寨合作與和平研究所（CICP）、老撾外交研究所（IFA）、緬甸戰(zhàn)略與國際研究（MSIS）和越南外交學(xué)院（DAV）（原國際關(guān)系研究所（IIR）），為東盟探索區(qū)域整合提供了相當豐富的智力供給，增加了這一地區(qū)諸國（作為一個整體）在國際舞臺上的分量。

按說任何國家和地區(qū)的智庫發(fā)展都是基于眾多復(fù)雜因素的綜合結(jié)果，因此自然很難將新加坡智庫取得的良好發(fā)展成就簡單歸功于某一兩個因素。但是由于新加坡智庫建設(shè)中政府參與的痕跡異常明顯，所以學(xué)界很多觀點都將新加坡智庫的成就主要歸功于政府的支持。例如持該觀點的學(xué)者一般都認為新加坡智庫經(jīng)驗的關(guān)鍵首先就在于“政府布局”，其次則很可能是“高官參與”。以比較著名的幾家國際問題智庫為例，東南亞研究所（ISEAS）、東亞研究所（EAI）、南亞研究所（ISAS）、國際關(guān)系學(xué)院國防與戰(zhàn)略研究所（IDSS）和政策研究所（IPS）均由新加坡政府部門根據(jù)其當時的需要而設(shè)立，并根據(jù)新加坡、地區(qū)和世界形勢的變化而不斷調(diào)整，逐漸成為新加坡和該地區(qū)的知名智庫。而這背后則是開國總統(tǒng)尤索夫伊薩克（Yusof Ishak）、前副總理吳慶瑞（Dr Goh Keng Swee）、前國防與安全部長陳慶炎（Tan Keng Yam）、前總理吳作棟（Goh Chok Tong）等人持續(xù)發(fā)揮的重要作用[8]。時至今日，新加坡主要的國際問題智庫聘請前部長級高官或者國家領(lǐng)導(dǎo)出任一把手已經(jīng)形成行業(yè)慣例。

由此可見，在新加坡，以人民行動黨為活動陣地的政治精英們當仁不讓地扮演了當?shù)刂菐煨袠I(yè)奠基者的角色，并且在隨后的日子里始終保持著對該行業(yè)一定的引導(dǎo)和控制。這種先當“國父”再作“保姆”的角色路徑分明透露著威權(quán)（至少是準威權(quán)）主義的家長作風(fēng)。只是那種引導(dǎo)和控制在新加坡被十分巧妙地操作著，它們未必是強硬的，一般都不明顯危及學(xué)術(shù)自由和價值獨立；但它們又是堅韌的，深刻地塑造著智庫從業(yè)者的問題意識（比如認為“建議性”當然優(yōu)于“批判性”），甚至是全社會的精英主義情結(jié)。應(yīng)當承認，智庫具有符號功能：一個智庫的成長，也在政治、經(jīng)濟和教育發(fā)展中扮演著一個象征性的角色。在曾經(jīng)殖民新加坡的英國，智庫是“一個自由、民主的先進社會的標志性附屬物”；在新加坡的鄰國馬來西亞，馬來西亞伊斯蘭研究院（IKIM）是馬哈蒂爾政府溫和和包容的伊斯蘭價值觀的有力體現(xiàn)[1]；因此在新加坡，智庫肩負起實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的使命發(fā)揮“制度提升”作用，當然也是再合適不過的了。

5 智庫與政府在互動中對獨立性的探索

3國政府總體上保持著對包括智庫在內(nèi)的社會組織更為積極和直接的介入；從智庫的角度出發(fā)，智庫似乎又樂意于以（與權(quán)力和財富關(guān)系親密的）精英組織的身份示人。那么這種似乎并不以獨立性見長的模式難免會讓人產(chǎn)生擔(dān)憂，是不是目前3國智庫和政府間至少從結(jié)果評價來看總體尚好的互動只是偶然的和階段性的；在往后的發(fā)展中，政府所代表的國家權(quán)力會不會產(chǎn)生不可抑制的綁架知識的沖動，從而使得智庫和政府間的互動最終僵化。

如果對這種觀點進行學(xué)理化的演繹，則呈現(xiàn)這樣的推理過程：首先，假設(shè)政府與智庫間的關(guān)系，即權(quán)力與知識間的關(guān)系，本質(zhì)上是權(quán)力主體相對于知識客體的關(guān)系；其次，這種關(guān)系在實際的社會生活中所營造的通常是主客體規(guī)則模式，顯示出主體對客體的控制和監(jiān)管，提供關(guān)照和分配機會的行為則更像是家長式的恩賜；最后，結(jié)論自然是政府和智庫間實際上并不存在，甚至根本并不需要真正意義上的互動。

然而事實上，即便在以上3國中政府對智庫介入最深的新加坡，這種擔(dān)憂也并未最終成為現(xiàn)實。筆者就該現(xiàn)象請教了曾供職于新加坡國立大學(xué)東亞研究所23年（1992—2015）的楊沐教授2楊沐現(xiàn)任華南理工大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長。，他認為新加坡的智庫與政府當局關(guān)系緊密，客觀上呈現(xiàn)一定的主客體關(guān)系特征，但并未完全陷入主客體規(guī)則模式：一方面政府長期以來確實對智庫進行總體上的控制和監(jiān)管；另一方面，智庫在政策研究和機構(gòu)管理上的相對獨立也逐漸得以確立。

具體來說，首先新加坡6家主要智庫②的資金支持毫無疑問主要來源于政府，而政府部門對智庫的財政支持并不是鐵飯碗，這和智庫能否保證政策報告的質(zhì)量、能否在政府決策中具有參考價值、能否在國際上取得相應(yīng)的影響力等直接相關(guān)，也就是說政府對于智庫產(chǎn)品的評價具有間接但是至關(guān)重要的影響。其次，政府（卸任或現(xiàn)任）要員又在智庫擔(dān)任重要職務(wù)（通常為理事會成員），這勢必會在相當程度上決定了智庫從政府那里獲取資源和參與決策的難易程度。所以就這兩點而言，新加坡政府與智庫的關(guān)系確實呈現(xiàn)出主客體關(guān)系的一些基本特征。

相比之下，智庫開展政策研究的自主性問題則要更加復(fù)雜。原則上，智庫政策報告的對象選題、方法路徑、觀點偏好都由智庫自己決定，和智庫聯(lián)系的相關(guān)政府部門等不作規(guī)定和指示。但是由于新加坡的主要智庫均為政府創(chuàng)立，并主要依靠公款以維持其運作，所以要極力避免功能重疊、重復(fù)投資和（國家系統(tǒng)）內(nèi)部競爭等可能為納稅人所詬病的問題。故而當兩個及其以上智庫的研究課題重疊的情況下，政府可能動用行政手段予以調(diào)節(jié)。比如20世紀90年代初期，東亞所個別研究就曾因其研究課題涉及到南亞國家問題而被政府叫停。但是隨著新加坡經(jīng)濟實力的不斷強化，跨地域、跨領(lǐng)域研究愈加成為國際趨勢，以及“政策思想市場”的逐步形成，根據(jù)楊沐教授的回憶，進入21世紀后，這種案例越來越少，直至2010年后基本消失。這一歷史變遷的起點是新加坡政府作為主體對智庫客體的控制和監(jiān)管，但是落點則在于智庫在政策研究上愈發(fā)穩(wěn)固的獨立性，而與此同時政府原則上又保留了必要情況下介入的權(quán)利。從這個角度觀察，至少不應(yīng)該仍將此視為典型的主客體規(guī)則模式。甚至可以說，新加坡的這種模式較之于韓國將所有23家從事經(jīng)濟、人文和社會科學(xué)研究的公立智庫的項目審核權(quán)全部統(tǒng)合到一個研究會的模式更為自由。

另外，政策研究上的獨立性當然不可能脫離機構(gòu)管理上的獨立性而單獨存在。新加坡6家主要智庫的管理模式差別不大，內(nèi)部的管理層都具有決定員工的錄用、工薪、課題、考評、晉升等重要事項的權(quán)力。但是一旦涉及財務(wù)問題，情況就大相徑庭。新加坡的多數(shù)智庫設(shè)立在公立大學(xué)內(nèi)，一方面為智庫運行提供一個良好的科研環(huán)境，另一方面政府也依托大學(xué)的管理體系對智庫進行特別是財務(wù)方面的監(jiān)管。大學(xué)對智庫的各項財務(wù)開支有嚴格的管理辦法和管理程序。各研究所（如東亞所、南亞所）所長幾乎沒有什么自行決策的空間。即便如此，大學(xué)財務(wù)主管部門仍然會每年聘請會計師事務(wù)所到智庫查賬。嚴格的財務(wù)制度一定程度上限制了智庫內(nèi)部管理層的自主權(quán)，但也減少了財務(wù)中可能存在的漏洞，保證了透明和清廉，從而保護了智庫的相關(guān)責(zé)任人[9]。

以上新加坡的實證經(jīng)驗無疑說明現(xiàn)實中政府和智庫間在互動時并未呈現(xiàn)主客體規(guī)則模式，即政府并沒有以權(quán)力主體的身份全面主導(dǎo)與智庫這一知識客體的關(guān)系。更為主流的情況是雙方在磨合中各有進退，更確切地說，智庫在知識與權(quán)力之間發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，成為知識與權(quán)力的緩沖地帶，使知識與權(quán)力形成了良性互動。

智庫的興起和完善，至少在一定程度上解決了知識與權(quán)力在政治決策中的兩難問題。這就意味著政府和智庫間的關(guān)系并不適用主客體規(guī)則模式，而是更多地呈現(xiàn)出主體間性問題的特征。哈貝馬斯在對主體間性（Intersubjectivity）哲學(xué)思想的闡釋中所倡導(dǎo)的就是權(quán)力和知識間的互動，即決策咨詢確實不是純理論層面的從知識到權(quán)力的線性過程，而是交流與互動的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，在這張大網(wǎng)上，需要能促使知識與權(quán)力交流互動的智庫平臺[10]?；诒竟?jié)以上分析，本文認為此說法完全可以作為智庫與政府在互動中對獨立性的探索的相關(guān)學(xué)理解釋。

此外，本節(jié)以上部分雖然是針對3個國家和地區(qū)經(jīng)驗的分析，但也對我國智庫建設(shè)中有關(guān)獨立性問題的探討具有一定的借鑒意義。首先，可以肯定政府和智庫間的關(guān)系更多地呈現(xiàn)出主體間性問題的特征。其次，在此基礎(chǔ)上如果進一步提升至價值討論的層級，我們還可以借助哈貝馬斯有關(guān)科學(xué)與政治間的“知識－價值”關(guān)系論述進行比較解讀。哈貝馬斯將“知識－價值”關(guān)系區(qū)分為3種模式：決斷主義、技術(shù)統(tǒng)治和實用主義。決斷主義是政治決定價值，知識成為達成政治目的的工具；技術(shù)統(tǒng)治是科學(xué)占據(jù)了主導(dǎo)地位；實用主義是介于二者之間的道路，“在這里，科學(xué)與政治是互相依存的，是對話交流的”[11]。

本文認為，過去我國各級政府在尋求外部意見時確實存在著決斷主義的傾向，但是隨著近些年來的觀念革新，在尋求智庫的咨詢意見時秉持實用主義已經(jīng)成為基本共識。在這種情況下，政府和智庫既然是相互依存、對話交流的關(guān)系，就沒有必要通過不斷削弱智庫（在不觸及原則性問題時）的獨立性，或者利用智庫獨立性方面現(xiàn)階段可能存在的某些制度建設(shè)的漏洞，來有意地消解智庫在公共政策領(lǐng)域內(nèi)的作用。從這個角度上講，雖然沒有采用美國理論界從國家與公民社會的框架出發(fā)討論智庫獨立性的傳統(tǒng)路徑，但亦不失為一種可取的思路。

6 結(jié)論

3國政府普遍保持著對所在國家社會組織更為積極和直接的介入；現(xiàn)實中卻很少觀察到這種強勢出現(xiàn)極化的現(xiàn)象，這是因為智庫與政府關(guān)系中的任何一方都會與對方做出必要的互動，彼此拿捏對雙方都比較有利的距離。具體的操作方法在不同的國家當然有所不同：在日本，主要是因為某一人員構(gòu)成相對穩(wěn)定的精英集團（如自民黨內(nèi)實權(quán)派）長期執(zhí)政從而對公權(quán)力產(chǎn)生粘連，與這個集團中某些派系在政治上的“左”“右”協(xié)同起來，自然成為某些智庫與權(quán)力“再結(jié)合”的契機；站在韓國國家利益的角度，政府并行不悖地實現(xiàn)了對其官方智庫的“剝離”與“統(tǒng)合”，且有效發(fā)動了民間智庫來對官方智庫的研究進行“補充”與“分擔(dān)”，顯然是一種頗為可取的“制度提升”；在新加坡，人民行動黨自建國以來長期穩(wěn)定執(zhí)政的體制無疑使得該精英集團具有了超乎西方式政黨的政治角色而成為一種“建國者”與“人民保姆”的混合體，有關(guān)西方主流意見對于這種體制的評價暫且不論，客觀上也促使了新加坡的智庫展現(xiàn)出國家戰(zhàn)略的格局感和使命感?？梢姡瑖以谥菐旖ㄔO(shè)中的角色能夠、也需要隨著時代的發(fā)展不斷調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實環(huán)境。

3國智庫確實更多地致力于“制度提升”而非“制度批判”，它們始終不可能距國家權(quán)力太遠。但是在與政府的互動中，它們同樣為鞏固智庫獨立性做出了有益的探索。

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The Adjustment and Exploration of the Relationship Between Think Tanks and Governments——Taking Japan, South Korea and Singapore Think Tanks as Examples

Zhang Jun
Institute of Public Policy, South China University of Technology, Guangzhou 510640

[Purpose/signif i cance] The analysis and criticism of think tanks interact with governments would allow us to get closer to the root of any problem, which would be extremely helpful in further optimizing the relationship between governments and the rapidly developing think tank industry in China. [Method/process] By focusing on how think tanks in Japan, South Korea, and Singapore to adjust and explore the relationships with the governments of their respective localities, this paper analyzed the behavioral logic behind the performance of think tanks. [Result/conclusion] The widespread emergence of characteristics within the think tank industry can in part be explained by regional governments maintaining a more proactive and direct interventional role in social organizations, including think tanks. At the same time, however, a point also worth bearing in mind is that think tanks themselves perceive the relationship between knowledge and power in a way which is very different from their Western counterparts.

think tank relationship with governments Japan South Korea Singapore

G311

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2017.03.09

2016-12-22

2017-05-09 本文責(zé)任編輯：呂青

*本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“決策咨詢制度與中國特色新型智庫建設(shè)研究”（項目編號：14JZD023）研究成果之一。

張駿（ORCID：0000-0003-0809-1990），華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理，碩士，E-mail: zhangjun@ipp.org.cn。