李 文

（223400 淮安市漣水縣石湖鎮(zhèn)政府 江蘇 淮安）

完善基層法律服務(wù)的幾點設(shè)想

李 文

（223400 淮安市漣水縣石湖鎮(zhèn)政府 江蘇 淮安）

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，14億的人口中，有半數(shù)為農(nóng)村戶籍。農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)，農(nóng)民一直處于社會的最底層，有關(guān)于農(nóng)村的所以改革可以歸結(jié)為對農(nóng)民合法權(quán)利的保障。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民涉及到法律問題，但由于經(jīng)濟困難或其他原因無法獲得法律救濟。在我國，依法治國已經(jīng)寫進了憲法，依法治國的關(guān)鍵是依法治農(nóng)，也就是農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到保護，同時能獲得相應(yīng)的法律救濟，前提是農(nóng)民和各種農(nóng)村組織能獲得良好的法律服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，法律服務(wù)所應(yīng)運而生。

基層法律服務(wù)所；法律服務(wù)；服務(wù)制度

一、基層法律服務(wù)所的起源與發(fā)展

基層法律服務(wù)所就是依法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設(shè)立的法律服務(wù)組織，是基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機構(gòu)。具體來說，基層法律服務(wù)所是在縣(區(qū))一級司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)聘擔任基層法律顧問，為基層群眾代理參加民事、經(jīng)濟、行政訴訟活動，解答法律咨詢，代寫法律事務(wù)文書等業(yè)務(wù)的基層法律服務(wù)組織。

基層法律服務(wù)所是伴隨著我國律師制度的恢復(fù)和重建而發(fā)展起來的。在我國基層法律服務(wù)所最早于1980年底出現(xiàn)在廣東、福建、遼寧等地，主要是面向廣大農(nóng)民群眾，開展調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛，代書、解答法律咨詢等簡單的法律服務(wù)工作。1984年8月，司法部召開全國司法行政工作會議，印發(fā)了遼寧海城的經(jīng)驗材料，充分肯定了這一工作。同年11月，司法部在廣東省召開現(xiàn)場會，介紹了他們建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)驗，要求各地在試點的基礎(chǔ)上加以推廣。從此，基層法律服務(wù)機構(gòu)在全國范圍內(nèi)逐步發(fā)展起來。自1993年以來，基層法律服務(wù)所由農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴展到城市街道。近十幾年來，基層法律服務(wù)所一直處于相對比較平穩(wěn)的發(fā)展之中。

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出要“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系。推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)；發(fā)展公證員、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員隊伍；逐步解決基層和欠發(fā)達地區(qū)法律服務(wù)資源不足和高端人才匱乏問題”。這為今后加強基層法律服務(wù)工作指明了方向。

二、農(nóng)村基層法律服務(wù)的便民性、長期性特征

農(nóng)村基層法律服務(wù)工作最大的基本特征是便民性。我國近幾十年的發(fā)展中，農(nóng)村基層法律服務(wù)工作更貼近農(nóng)民、服務(wù)便捷，服務(wù)于廣大貧困、弱勢群體；是我國尚不發(fā)達的基層法律服務(wù)制度中一支輔助性的法律援助力量。這是農(nóng)村基層法律服務(wù)工作內(nèi)在的、最基本的特征，也是它區(qū)別于其他法律服務(wù)工作的主要特色，是認識和把握基層法律服務(wù)發(fā)展規(guī)律的關(guān)鍵。

我國正處于并且長期處于社會主義初級階段，所以在農(nóng)村基層的法律服務(wù)工作是長期性的，這是我國基本國情的客觀需要。法律服務(wù)工作、農(nóng)村基層法制建設(shè)是社會主義文明建設(shè)的基礎(chǔ)，但因為困難多，任務(wù)重，相當長的歷史時期內(nèi)都無法全部完成。農(nóng)村基層法律服務(wù)工作的職能在相當長時間內(nèi)是難以替代的，仍有存在的必要性。就基層法律服務(wù)而言，現(xiàn)階段農(nóng)民群眾在就近獲取法律服務(wù)方面仍存在著許多困難，考慮到律師服務(wù)的成本、價格承受力、等多種因素，所以規(guī)范農(nóng)村法律服務(wù)將是一個較長的過程，農(nóng)村基層法律服務(wù)工作仍有其發(fā)揮拾遺補缺作用的空間。

三、基層法律服務(wù)面臨的現(xiàn)狀

1.立法上的缺陷

基層法律服務(wù)當前可依據(jù)的相關(guān)政策文件和監(jiān)管力量已經(jīng)不適合新時期基層法律服務(wù)管理的需求。我們對基層法律服務(wù)的監(jiān)督管理依據(jù)主要是司法部于2000年3月發(fā)布的《基層法律服務(wù)所管理辦法》和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》兩個辦法對基層法律服務(wù)工作的組織機構(gòu)、建所模式、運行機制、執(zhí)業(yè)準入、執(zhí)業(yè)監(jiān)督等做了原則性規(guī)定。但從實際管理角度看，司法部頒布的兩個管理辦法雖然對基層法律服務(wù)的基本構(gòu)架、人員要求、執(zhí)業(yè)條件、內(nèi)部制度等做了相應(yīng)規(guī)定，但存在過于原則、可操作性差的問題，況且規(guī)章的法律效力較低，難以全面規(guī)范作為法律服務(wù)業(yè)中的基層法律服務(wù)。

2.執(zhí)業(yè)準入門檻低

根據(jù)《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定：基層法律服務(wù)工作者應(yīng)當具備基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格，并在基層法律服務(wù)所實習(xí)滿6個月，被該所鑒定合格的。學(xué)歷要求高中或者中等專業(yè)以上學(xué)歷。與律師的執(zhí)業(yè)準入門檻相比，基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)準入門檻過低，因而導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作者隊伍整體素質(zhì)偏低，執(zhí)業(yè)技能較差。

3.基層法律服務(wù)工作者的定位不明

根據(jù)司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定：基層法律服務(wù)工作者是經(jīng)核準執(zhí)業(yè)，為社會提供法律服務(wù)的人員。但在實行“兩所合一”模式的基層地區(qū)，基層法律服務(wù)工作者同時兼任司法所人員，常常被視為公務(wù)人員、執(zhí)法人員，充當著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員角色。他們一方面承擔著司法所的一些工作，另一方面又從事法律服務(wù)，以法律服務(wù)工作者的身份，進行法律咨詢、代書或代辦公證等業(yè)務(wù)。

4.農(nóng)村基層法律服務(wù)相對單一

根據(jù)《人民交接委員會組織條例》第五條規(guī)定“人民調(diào)解委員會的責(zé)任為調(diào)解民間糾紛，并通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀守法，尊重社會公德?！钡敲耖g糾紛并不是法律上的概念，在實踐中很難準確的理解和把握，只能泛指那些情節(jié)較輕微的糾紛，雖在后期的規(guī)定中得到一定程度的具體化，但因為實施的時間不長，并不為群眾廣泛的了解，在加上其他一些不可控因素的影響且多地人民調(diào)解實際涉及的內(nèi)容仍以家庭和鄰里糾紛為主，其他性質(zhì)的民事糾紛尚未能完全介入。一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的法律服務(wù)內(nèi)容還停留在非訴訟調(diào)解工作中，因此農(nóng)村基層的法律服務(wù)體系是殘缺的，呈現(xiàn)簡單化形態(tài)，已不能適應(yīng)基層法律服務(wù)的發(fā)展需求。

四、基層法律服務(wù)的意見及建議

鑒于目前基層法律服務(wù)發(fā)展中存在的問題，基層法律服務(wù)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，必須建立在國家法律服務(wù)的體系中，要按照因地制宜、規(guī)范操作的總體思路發(fā)展基層法律服務(wù)業(yè)。要從多個方面入手，有計劃、有組織、有步驟地加以建設(shè)，對基層法律服務(wù)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展所面臨的問題進行認真地研究和討論，確?；鶎臃煞?wù)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，確保基層法律服務(wù)工作更好地為推進基層工作服務(wù)。

1.建立健全有關(guān)的法律、法規(guī)，使基層法律服務(wù)工作有法可依

在法律服務(wù)工作中，現(xiàn)行的管理規(guī)章制度已不能適應(yīng)法律服務(wù)工作，但法律的修訂和出臺也是需要相當長的時間。所以在平時的工作中可向相關(guān)部門提出意建議。對廣泛服務(wù)于基層法律工作者出臺相應(yīng)的法律規(guī)范，明確組建要求、執(zhí)業(yè)準入、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)區(qū)域、職業(yè)道德、服務(wù)制度等內(nèi)容。

2.提高基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)條件和準入門檻

在一些經(jīng)濟水平較發(fā)達的基層區(qū)域，適當提高基層法律服務(wù)工作者的最低學(xué)歷是有必要的也是可行的。就社會發(fā)展而言，中專學(xué)歷已經(jīng)非常普遍，有條件者都在進修大專、本科學(xué)歷。與本地的律師相比，法律工作者普遍存在學(xué)歷較低、中老年法律工作者居多等問題，其與律師的業(yè)務(wù)水平差距也在逐漸擴大。所以基層法律服務(wù)工作者，應(yīng)具備大專以上學(xué)歷，適當提高基層法律服務(wù)工作者資格考試難度，將通過率控制在一定比例左右，保障基層法律服務(wù)工作者的整體素質(zhì)，并減少與專業(yè)律師的業(yè)務(wù)水平差距。

3.統(tǒng)一管理，完善基層法律服務(wù)制度

必要時對現(xiàn)行的基層法律服務(wù)所進行改制，包括兩個方面：一是按照司法部要求堅持“兩所分離”，建立獨立運行的基層法律服務(wù)所或社區(qū)法律服務(wù)站；二是在條件允許的情況下，可以采用市場化運作程度較高的“合伙制”基層法律服務(wù)所，采用合伙制的基層法律服務(wù)所中應(yīng)當有律師?，F(xiàn)行階段的基層法律服務(wù)改制還是已第一張為主。改制后的基層法律服務(wù)所應(yīng)當納入司法行政部門的監(jiān)督和管理中，依法開展活動，承擔責(zé)任。不同地區(qū)的服務(wù)改制應(yīng)與當?shù)叵噙m應(yīng)。

4.基層政府單位應(yīng)加強對基層法律服務(wù)工作的監(jiān)管

基層政府單位應(yīng)明確監(jiān)管法律服務(wù)規(guī)范和措施，對一些違反法律和職業(yè)道德的基層法律工作者依法制裁。對其違反法律法規(guī)、損害當事人利益的行為應(yīng)當作出相應(yīng)處理，有條件的單位可以建立地方基層法律服務(wù)工作者自我評價機制?；鶎铀痉ú块T也可以通過教育培訓(xùn)、定期檢查等方式監(jiān)管基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員。

5.加大基層區(qū)域的法律宣傳和法治教育

提高基層民眾的法律意識和法律常識。一方面通過制定長期的教育計劃，開展長期的、系統(tǒng)性的法制教育宣傳。另一方面靈活地安排最適合的法律宣傳，例如針對即將拆遷的情況，及時宣傳有關(guān)拆遷工作的法律法規(guī)，解答拆遷戶提出的具體問題，做好拆遷戶的穩(wěn)定工作，減少矛盾的發(fā)生。在定期性的法制宣傳之外更有了日常性的法制宣傳教育，使群眾有更多機會接觸法律，令法律意識更深入。

在我國經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，在社會主義發(fā)展的建設(shè)中，法治化建設(shè)是建設(shè)新農(nóng)村的必經(jīng)之路。通過法治的建設(shè)，能更好的保護廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，解決農(nóng)村的糾紛問題，維護農(nóng)村的平穩(wěn)發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)村的和諧秩序，促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村基層法律服務(wù)貼近基層、貼近群眾，在推進我國法治化建設(shè)進程和建設(shè)社會主義新農(nóng)村中，具有不可替代的作用。因此，需要研究農(nóng)村基層法律服務(wù)的發(fā)展和變化，解決目前存在的問題，建立適應(yīng)農(nóng)村需要的基層法律服務(wù)制度體系，為社會主義法治國家建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)貢獻力量。

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[4]施文.拓展農(nóng)村法律服務(wù)的思考[J].中國律師，2003，(12):11.

李文（1989.11～ ），女，漢，籍貫江蘇淮安，單位淮安市漣水縣石湖鎮(zhèn)政府，研究生，研究方向：經(jīng)濟法。