劉小龍

福建省福安市人民檢察院，福建 福安 355000

基層檢察院巡回檢察工作參與基層社會(huì)治理的探索與實(shí)踐
——以F市人民檢察院巡回檢察工作為視角

劉小龍

福建省福安市人民檢察院，福建 福安 355000

本文以基層檢察機(jī)關(guān)F市人民檢察院巡回檢察工作為視角，大體概述了該院自2013年以來(lái)開展巡回檢察工作的情況，初步探究基層檢察機(jī)關(guān)以巡回檢察作為法律監(jiān)督工作的有效載體，參與和促進(jìn)基層社會(huì)治理的探索與實(shí)踐，分析參與基層社會(huì)治理中面臨的問題，對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)在參與和推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化中，有效發(fā)揮巡回檢察的作用提出自己的對(duì)策建議。

巡回檢察；基層社會(huì)治理；法律監(jiān)督

巡回檢察是根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”)的要求，由檢察機(jī)關(guān)派出檢察官，設(shè)立工作點(diǎn)，聘請(qǐng)聯(lián)絡(luò)員，定期或不定期巡回走訪，開展受理控告申訴、化解社會(huì)矛盾、預(yù)防職務(wù)犯罪、監(jiān)督法律正確執(zhí)行等檢察工作，實(shí)現(xiàn)檢察工作重心下移，檢力下沉，延伸法律監(jiān)督觸角的工作機(jī)制。①因此，巡回檢察的目的，就是為檢察機(jī)關(guān)參與和推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化，更好地開展對(duì)基層法律監(jiān)督工作提供有效載體。

一、基層檢察機(jī)關(guān)通過巡回檢察工作參與基層治理的動(dòng)因及探索

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！被鶎拥囊婪ㄖ卫碓诜ㄖ谓ㄔO(shè)全局中處于基礎(chǔ)性地位。隨著檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的不斷深入，基層檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)了一定能力不足的問題，如群眾工作能力有所弱化，獲取信息手段、途徑過于單一等問題，影響了法律監(jiān)督工作質(zhì)效。因此，F(xiàn)市人民檢察院根據(jù)高檢院有關(guān)規(guī)定②，于2013年開始巡回檢察的探索，一是加強(qiáng)制度建設(shè)，制定工作方案和各項(xiàng)措施，明確巡回檢察工作方法，采取定期與不定期相結(jié)合的方式，將任務(wù)指標(biāo)納入各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)崗位目標(biāo)考評(píng)體系中，同時(shí)加強(qiáng)配套制度的制定與完善，③使巡回檢察與相關(guān)工作相銜接，基本實(shí)現(xiàn)巡回檢察常態(tài)化與制度化，初步形成了“一體化”工作格局；二是設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)員，在該市六個(gè)較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個(gè)人大代表活動(dòng)室設(shè)立了巡回檢察聯(lián)系點(diǎn)，聘請(qǐng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、重點(diǎn)社區(qū)工作人員以及部分人大代表、村居主干為聯(lián)絡(luò)員；三是注意完善協(xié)調(diào)機(jī)制，將巡回辦掛靠在院辦公室，作為組織、協(xié)調(diào)和督辦機(jī)構(gòu)，各業(yè)務(wù)科室以巡回檢察為載體，將各自工作有機(jī)融入，收集相關(guān)情況，建立反饋機(jī)制，努力做到“四個(gè)注重”④。通過全院努力，初步建成“四個(gè)平臺(tái)”⑤，開展動(dòng)態(tài)和網(wǎng)格化巡回檢察工作，突出針對(duì)性與實(shí)效性，確保巡回檢察工作在基層社會(huì)治理中發(fā)揮法治引導(dǎo)和保障作用。

(一)以懲防職務(wù)犯罪保障基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，打造“群眾家門口的檢察院”，查處和防范基層干部職務(wù)犯罪，完善基層懲防體系，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，鞏固基層政權(quán)，確保社會(huì)穩(wěn)定。就工作重點(diǎn)和社會(huì)熱點(diǎn)問題開展相關(guān)巡回60余次，注意從中發(fā)現(xiàn)群眾反映強(qiáng)烈的問題和職務(wù)犯罪線索。根據(jù)群眾提供的線索，先后查辦了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人貪污上級(jí)補(bǔ)助款項(xiàng)案4件4人、市供電系統(tǒng)“業(yè)擴(kuò)工程”貪污受賄窩串案9件12人、食品安全案件1件2人、醫(yī)療系統(tǒng)醫(yī)藥回扣案7件7人。又如在巡回檢察中，從聯(lián)絡(luò)員處獲悉某重點(diǎn)工程預(yù)算虛高的問題，即與當(dāng)?shù)攸h委政府聯(lián)手開展同步預(yù)防工作，降低工程預(yù)算近千萬(wàn)元。

(二)以精細(xì)化監(jiān)督促進(jìn)基層規(guī)范執(zhí)法

一是擴(kuò)大巡回檢察工作面。以落實(shí)“兩法銜接”信息平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施巡回檢察。重點(diǎn)開展了破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，主動(dòng)聯(lián)系走訪相關(guān)行政執(zhí)法部門，調(diào)閱行政執(zhí)法案件67件，發(fā)出檢察建議3份，起訴各類危害食品藥品安全犯罪案件10件15人。二是開展精細(xì)化工作。三年來(lái)先后對(duì)派出所開展巡回檢察20余次，調(diào)閱相關(guān)卷宗300余卷，提出糾正意見20次，并在4個(gè)派出所設(shè)立了檢察官辦公室，有效提升了派出所執(zhí)法規(guī)范化和依法取證水平。如在審查案件中積極通過帶案下所與辦案民警共同分析偵查取證存在問題，擬訂取證方案，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)制作筆錄等方法，確保辦案質(zhì)量。同時(shí)，針對(duì)輕微刑事案件隨意使用羈押強(qiáng)制措施等問題，開展針對(duì)性巡回檢察工作，已建議輕刑案件取保直訴15件17人。三是借助巡回檢察，規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作。走訪各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所，查閱社矯人員管理臺(tái)賬489件，走訪社矯人員30人，發(fā)出《糾正違法通知書》5份。糾正因緩刑考驗(yàn)期計(jì)算錯(cuò)誤，被提前解矯情形一件，發(fā)現(xiàn)不不符合保外就醫(yī)條件，建議監(jiān)獄重新收監(jiān)2人，維護(hù)了司法公正。

(三)以釋法說理促成基層社會(huì)矛盾化解

注意在巡回檢察中運(yùn)用法治思維和法治方式定紛止?fàn)?、化解矛盾，以辦理輕微刑事案件為依托，踐行恢復(fù)性司法理念，整合基層力量，開展檢調(diào)對(duì)接，積極探索適用刑事和解，努力化解加害人與被害人之間的矛盾糾紛。一是加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人答疑說理。對(duì)可和解的輕微刑事案件，依法啟動(dòng)檢調(diào)對(duì)接工作機(jī)制，主動(dòng)約請(qǐng)雙方當(dāng)事人、近親屬會(huì)談，從情、理、法等多方面進(jìn)行釋法說理。二是建立基層聯(lián)合調(diào)解機(jī)制。與公安派出所、人民法庭、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會(huì)建立聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，充分整合資源，借助多方力量化解矛盾。三是全面審查和解協(xié)議。堅(jiān)持書面審查與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的原則，全面審查當(dāng)事人的自愿性、合法性及可行性。四是延伸案件后續(xù)工作。督促加害方按協(xié)議依法履行賠償責(zé)任，與不訴對(duì)象所在村委會(huì)、工作單位(學(xué)校)以及近親屬共同制定幫教計(jì)劃，并監(jiān)督幫教計(jì)劃落實(shí)，確保不訴對(duì)象早日回歸社會(huì)。

(四)以法律服務(wù)提升群眾法治素養(yǎng)

各業(yè)務(wù)部門人員組成檢察官宣講團(tuán)，依托巡回檢察載體，堅(jiān)持開展送法下基層，把法律宣傳到最基層，把法治思維引向最基層，做到普法工作常態(tài)化。在巡回檢察時(shí)，制作下發(fā)“巡回檢察服務(wù)卡”，寓檢務(wù)公開、普法和預(yù)防職務(wù)犯罪于其中，三年來(lái)，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部進(jìn)行“預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)”專題預(yù)防講座；深入企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放宣傳資料1000余冊(cè)，現(xiàn)場(chǎng)解答300多人次，提高基層群眾對(duì)檢察工作的知曉率和對(duì)法律認(rèn)知度，爭(zhēng)取廣大群眾對(duì)檢察工作的了解、理解和支持。

二、巡回檢察參與基層治理面臨的問題

基層檢察機(jī)關(guān)以巡回檢察為載體，創(chuàng)新出許多具有基層治理法律監(jiān)督內(nèi)涵的做法，但受一些因素制約，巡回檢察工作參與基層治理的社會(huì)效果與法律效果仍存在提升的空間。

(一)信息收集能力不足，影響了巡回檢察工作針對(duì)性與實(shí)效性

巡回檢察應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)新情況，解決新問題，才能有效應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理的新常態(tài)和人民群眾對(duì)司法工作的新需求。但是，當(dāng)前巡回檢察工作中存在以下問題：一是巡回檢察聯(lián)系點(diǎn)與聯(lián)絡(luò)員未能發(fā)揮出想定的作用。設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)，聘請(qǐng)聯(lián)絡(luò)員的本意是為了檢察機(jī)關(guān)可以利用相關(guān)人員所處的地位與職務(wù)影響，及時(shí)全面地獲取相關(guān)信息。但是實(shí)踐中，巡回檢察工作極少?gòu)难不貦z察聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)員處獲取有價(jià)值的信息。究其原因，聯(lián)系點(diǎn)與聯(lián)絡(luò)員與檢察機(jī)關(guān)無(wú)隸屬關(guān)系，不納入檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制，加之聯(lián)絡(luò)員本身是受監(jiān)督對(duì)象，因此出現(xiàn)消極應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象；二是收集信息途徑與模式較為單一。巡回檢察中的信息收集仍然是采取開會(huì)座談、聽取意見建議、受理控告申訴等傳統(tǒng)模式，信息來(lái)源較狹窄。

(二)執(zhí)法辦案方式不親民，影響了巡回檢察工作的社會(huì)效果

巡回檢察應(yīng)當(dāng)扎根基層、貼近群眾，彰顯公開透明和公平公正。但是，當(dāng)前巡回檢察工作中存在以下問題：一是職權(quán)履行的仍有一定的行政色彩。雖然當(dāng)前司法責(zé)任制改革體現(xiàn)出一定的“放權(quán)”模式，但是畢竟存在大量需要層級(jí)審批的情形，不利于靈活應(yīng)對(duì)基層治理中出現(xiàn)的問題。二是執(zhí)法辦案的封閉性。傳統(tǒng)的執(zhí)法辦案過度強(qiáng)調(diào)檢察工作的專業(yè)性和保密性，忽視群眾的參與和監(jiān)督，辦案過程和結(jié)果容易受到質(zhì)疑。

(三)制度保障不完備，影響了巡回檢察工作能動(dòng)性的有效發(fā)揮

能動(dòng)司法所需的人力、財(cái)力成本是巡回檢察開展業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)保障，只有在配套的制度措施到位的情況下，才能促使有效開展能動(dòng)司法。但由于：一是信息共享機(jī)制不成熟。各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間缺乏信息共享平臺(tái)和信息交流共享機(jī)制；二是組織協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。當(dāng)前只能依靠各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的資料匯總，無(wú)法做到實(shí)時(shí)掌握，尚未形成合力；三是考評(píng)措施不完備。各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)投入人力與時(shí)間較多，且檢調(diào)對(duì)接、刑事和解等能動(dòng)司法所需的成本遠(yuǎn)高于移送起訴的成本，容易引起消極懈怠情緒，不利于巡回檢察工作可持續(xù)開展。

三、進(jìn)一步完善巡回檢察參與基層社會(huì)治理的建議

實(shí)踐證明，巡回檢察是基層檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督工作與基層社會(huì)治理工作相結(jié)合的有效舉措，對(duì)實(shí)現(xiàn)基層治理法治化具有重大意義。此項(xiàng)工作需要堅(jiān)持法律監(jiān)督的定位，緊緊圍繞檢察工作主題，使之常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，持續(xù)助推基層治理法治化進(jìn)程。

(一)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，形成上下聯(lián)動(dòng)的一體化工作格局

高檢院全國(guó)推廣的“海南經(jīng)驗(yàn)”以及現(xiàn)有實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是法律監(jiān)督向基層延伸的堅(jiān)實(shí)平臺(tái)，尤其有利于健全基層司法體系，強(qiáng)化對(duì)基層執(zhí)法運(yùn)行狀況的法律監(jiān)督。巡回檢察中，在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察室，派駐檢察官和檢察輔助人員，同時(shí)輔以檢察聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)員，更有利于基層檢察院及時(shí)了解情況，掌握信息并做出科學(xué)決策，有效應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理的新情況、新問題。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立與運(yùn)行目前還存在法律依據(jù)和法律監(jiān)督權(quán)威不足等問題。因此，一是要在法律層面明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的定位，確定其為基層檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū)、特定區(qū)域)的工作機(jī)構(gòu)，是基層檢察院的組成部分。二是要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的履職運(yùn)行模式，由其收集、匯總責(zé)任區(qū)內(nèi)信息，結(jié)合司法責(zé)任制改革，賦予其一定辦案權(quán)限，通過釋法說理、與有關(guān)部門建立聯(lián)合調(diào)解機(jī)制、全面審查和解協(xié)議、與監(jiān)督、協(xié)助有關(guān)部門共同落實(shí)幫教措施等方式，辦理本區(qū)域范圍內(nèi)因民間、鄰里糾紛引發(fā)的“民轉(zhuǎn)刑”案件；通過建立責(zé)任區(qū)內(nèi)信息檔案，以發(fā)揮其了解當(dāng)?shù)厍闆r，與當(dāng)?shù)厝罕娤鄬?duì)較為熟悉的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)辦案信息化、一體化和預(yù)防社會(huì)化，使法律監(jiān)督工作更好地向基層延伸。三是建立科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作規(guī)范化，同時(shí)建立起相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制。四是要加強(qiáng)檢務(wù)保障，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的基層基礎(chǔ)建設(shè)。在人員保障方面，應(yīng)配備檢察官和相應(yīng)的輔助人員；在經(jīng)費(fèi)保障方面，結(jié)合省以下檢察院財(cái)物統(tǒng)一管理改革，由省級(jí)檢察院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根據(jù)實(shí)際需求，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

(二)強(qiáng)化信息化建設(shè)，提升巡回檢察工作的組織性與針對(duì)性

巡回檢察應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持法律監(jiān)督這一主題下，突出親民和能動(dòng)屬性。一是完善信息收集與共享機(jī)制，利用政法大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)技術(shù)，建立健全網(wǎng)上信息收集與共享機(jī)制，建立起偵查情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)和偵查指揮網(wǎng)絡(luò)、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督管理系統(tǒng)、刑事執(zhí)行檢察信息管理系統(tǒng)，提升從信息獲取能力，提升工作針對(duì)性與決策精準(zhǔn)性。二是完善內(nèi)部工作流程。強(qiáng)化“巡回辦”內(nèi)部督促檢查與組織協(xié)調(diào)，做到事前有計(jì)劃，事中有參與，事后有匯總，全面做好定期與不定期巡回檢察的各項(xiàng)工作，使之真正成為巡回檢察工作中樞。三是強(qiáng)化辦案流程監(jiān)管。以統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)辦案活動(dòng)的全程、統(tǒng)一、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理，落實(shí)辦案責(zé)任制和司法責(zé)任終身負(fù)責(zé)制，提升辦案的效率和規(guī)范性，提升檢察公信力。

(三)深化檢務(wù)公開，促進(jìn)巡回檢察工作的執(zhí)法公開透明

堅(jiān)持“依法、全面、及時(shí)、規(guī)范”原則，尊重基層司法規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)檢務(wù)公開。在執(zhí)法過程中，切實(shí)保障當(dāng)事人合法權(quán)益，加強(qiáng)釋法說理、開展社會(huì)調(diào)查等，努力讓群眾巡回檢察工作中能切實(shí)感受得到公平正義，提高司法公信力和群眾滿意度。同時(shí)深化檢務(wù)公開信息化，依托案件信息公開系統(tǒng)，及時(shí)推送檢察環(huán)節(jié)案件信息，保障人民群眾有序參與，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制。

(四)構(gòu)建科學(xué)合理的考評(píng)體系，促進(jìn)巡回檢察工作常態(tài)化

巡回檢察工作很難通過辦案數(shù)等顯性的、量化的指標(biāo)加以評(píng)價(jià)，卻需要舉全院之力，投入巨大的人、財(cái)、物力，沒有科學(xué)合理的考評(píng)體系，勢(shì)將難以為續(xù)。評(píng)價(jià)體系的制定，應(yīng)以強(qiáng)化法律監(jiān)督，提升檢察機(jī)關(guān)公信力與親和力為依歸，以群眾滿意為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即必須取得良好的政治效果、法律效果和社會(huì)效果。評(píng)價(jià)體系應(yīng)體現(xiàn)：是否緊緊圍繞維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定；是否堅(jiān)持以辦案為中心，以社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新為重點(diǎn)，充分發(fā)揮打擊、預(yù)防、監(jiān)督、保護(hù)作用；是否通過履行檢察職能，切實(shí)解決群眾反映的突出問題，真正實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益；是否貼近群眾、依靠群眾，服務(wù)改革發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，切實(shí)把嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法統(tǒng)一到執(zhí)法為民的工作中；是否做到執(zhí)法作風(fēng)扎實(shí)深入，深入基層、農(nóng)村、社區(qū)，堅(jiān)持到一線了解掌握情況，發(fā)現(xiàn)、分析、解決問題。

[注釋]

①陳超.巡回檢察，重點(diǎn)打造“四個(gè)平臺(tái)”[N].檢察日?qǐng)?bào)，2012-5-6.

②指最高人民檢察院2009年發(fā)布的<2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃>和2010年發(fā)布的<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見>.

③修改完善了信訪風(fēng)險(xiǎn)防控一體化制度、未成年人犯罪檢察工作制度、吸收實(shí)名舉報(bào)人參與職務(wù)犯罪案件初查制度以及檢委會(huì)委員帶案下訪制度等相關(guān)規(guī)定.

④即做到：一是注重在巡回檢察中服務(wù)大局；二是注重在巡回檢察中化解社會(huì)矛盾；三是注重在巡回檢察中提升辦案質(zhì)效；四是注重在巡回檢察中展示檢察形象.

⑤指一是建立巡回接訪平臺(tái)，掌握基層社會(huì)動(dòng)態(tài)；二是建立巡回辦案平臺(tái)，妥善化解矛盾糾紛；三是建立巡回監(jiān)督平臺(tái)，維護(hù)社會(huì)公平正義；四是建立巡回宣教平臺(tái)，提高群眾法律意識(shí).

D926.3

A

2095-4379-(2017)31-0107-03

劉小龍，男，漢族，福建寧德人，大學(xué)學(xué)歷，福建省福安市人民檢察院，檢察委員會(huì)委員，法律政策研究室主任，專業(yè)：法學(xué)，研究方向：檢察實(shí)務(wù)研究、刑事實(shí)體法與程序法研究。