石 睿 朱 珠

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211816

淺析特色小鎮(zhèn)中PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理研究

石 睿 朱 珠

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211816

PPP監(jiān)管體系對(duì)PPP的發(fā)展至關(guān)重要，PPP模式自2013年引入我國，已在我國發(fā)展了一段時(shí)間，然而時(shí)至今日，我國的PPP監(jiān)管體系尚未完全建立，存在諸多不足和漏洞。以特色小鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，推廣PPP模式是我國現(xiàn)階段加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、緩解地方財(cái)政壓力、提升社會(huì)治理水平的重要舉措。在當(dāng)前形勢(shì)下，各級(jí)地方政府在推廣PPP項(xiàng)目的同時(shí)，需要進(jìn)一步重視對(duì)PPP項(xiàng)目的行業(yè)監(jiān)督管理，無論是地方自主監(jiān)管模式或是中央主導(dǎo)監(jiān)管模式，亦或是引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理刻不容緩。加快PPP項(xiàng)目的立法探索，出臺(tái)操作執(zhí)行層面的各項(xiàng)規(guī)范，規(guī)范PPP合作協(xié)議，從以上三方面著手，建立健全PPP項(xiàng)目的保障機(jī)制，方可保證特色小鎮(zhèn)中的PPP項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)；PPP模式；PPP監(jiān)管體系

一、引言

在當(dāng)前時(shí)期，作為一名律師或者法律人要為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)開展法律服務(wù)與保障，首先要搞清楚什么是特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)顧名思義即是有發(fā)展特色的小城鎮(zhèn)，其具有地理位置重要、資源優(yōu)勢(shì)獨(dú)特、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中、歷史文化悠久等特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)我省省委書記李強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)的理解，它是指依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素，例如：地域特色、生態(tài)特色、文化特色等，打造具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項(xiàng)目，包括旅游景區(qū)、消費(fèi)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，是城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式。

2016年底，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》，確定了江蘇特色小鎮(zhèn)發(fā)展的總體要求、發(fā)展目標(biāo)、創(chuàng)建路徑和工作機(jī)制，這一舉措在全國范圍起到了領(lǐng)頭羊的示范作用。通過近兩年的觀察，我們發(fā)現(xiàn)在建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過程中出現(xiàn)了越來越多的PPP項(xiàng)目，也許對(duì)很多律師同仁來講這還是一個(gè)新鮮的概念，其實(shí)我國早在2013年就已經(jīng)引入了PPP模式。PPP模式的中文全稱為政府與社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，亦稱公私伙伴關(guān)系)模式，其主要作為世界各國政府為解決財(cái)政不足、發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而廣為使用的一種新興方法。在政府的大力推進(jìn)之下，因PPP具有許多傳統(tǒng)管理或融資不具有的優(yōu)勢(shì)，中國早已掀起了一股PPP的熱潮。毫無疑問，在當(dāng)前建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過程中，必然還會(huì)繼續(xù)采用這一模式發(fā)展一大批PPP項(xiàng)目。通過近幾年的發(fā)展研究，我們已經(jīng)知道PPP模式具有促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度以及推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等優(yōu)點(diǎn)，然而世間所有的事物均存在兩面性，一個(gè)新的模式應(yīng)用于特色的建設(shè)小鎮(zhèn)總會(huì)帶來新的困難和問題，其中因監(jiān)管缺失或監(jiān)管不到位而造成的損失已經(jīng)越來越嚴(yán)重，需要引起相關(guān)部門的重視來及時(shí)解決處理這一問題。

我們可以想象在這樣的一個(gè)新興的模式下，PPP項(xiàng)目可能會(huì)因其本身獨(dú)特的運(yùn)行模式而產(chǎn)生一些負(fù)面效果，如果缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制來糾正這些錯(cuò)誤，這些負(fù)面效果就會(huì)進(jìn)入惡性循環(huán)的狀態(tài)，進(jìn)而不會(huì)產(chǎn)生設(shè)計(jì)之初的理想效果，甚至?xí)斐少Y源的浪費(fèi)以及貪污腐敗等一系列的問題。在全面推廣PPP模式、大力構(gòu)建PPP市場(chǎng)，逐步增加PPP項(xiàng)目的同時(shí)，現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制一直被管理者和被管理者詬病，如何在現(xiàn)有機(jī)制下有效的監(jiān)管PPP項(xiàng)目，使這一模式健康長久的發(fā)展下去是重中之重。鑒于現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目大多是在公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，為保護(hù)社會(huì)公眾利益，作為PPP項(xiàng)目中的政府部門，在現(xiàn)有機(jī)制下如何打造與PPP項(xiàng)目配套的監(jiān)管體系，如何依法行使對(duì)項(xiàng)目和社會(huì)投資人的監(jiān)管權(quán)，解決這一系列的問題是保障PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，是我們目前需要認(rèn)真對(duì)待和考慮的問題。

二、監(jiān)管混亂的原因

造成現(xiàn)行PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理混亂，甚至在同省不同市，同市不同縣的PPP項(xiàng)目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方式不一致，我認(rèn)為主要由以下幾點(diǎn)原因造成，第一，監(jiān)管權(quán)在立法上的缺位是根本。監(jiān)管權(quán)通常被認(rèn)為是一種行政權(quán)力，行使行政權(quán)力又必須有相應(yīng)的法律依據(jù)，如果沒有便不能行使該項(xiàng)權(quán)力，即通常所說的法無授權(quán)不可為。站在制度設(shè)計(jì)的最高點(diǎn)，監(jiān)管的缺位首先是監(jiān)管涉及法律依據(jù)方面的缺位。按照全國目前所規(guī)劃和實(shí)施的PPP項(xiàng)目，其所涉及的領(lǐng)域都不屬于全新的投資領(lǐng)域，在各個(gè)領(lǐng)域均有與之相適用的法律、法規(guī)和相關(guān)管理規(guī)定，但很肯定的是缺乏一部統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目的上位法，而且法律因其本身的特性就存在一定的滯后性，PPP項(xiàng)目作為我國新引進(jìn)的管理和投資模式，現(xiàn)行的管理規(guī)范與PPP項(xiàng)目之間存在著法律適用的沖突是顯而易見的。如何快速從立法層面解決因法律的滯后性帶來的現(xiàn)實(shí)操作困難是急需應(yīng)解決的問題，這也是導(dǎo)致監(jiān)管混亂，不成體系的主要原因。第二，現(xiàn)行央地之間、各職能部門之間權(quán)責(zé)劃分不清的碎片化監(jiān)管體制，是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目監(jiān)管混亂的另一個(gè)主要原因。當(dāng)前，相當(dāng)多PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，經(jīng)常出現(xiàn)一些招標(biāo)操作、成本核算、價(jià)格支付等方面不規(guī)范的現(xiàn)象，甚至存在上下勾結(jié)、尋租行為泛濫等違法違規(guī)的行為，制度性的權(quán)責(zé)不清是產(chǎn)生這些現(xiàn)象根源。另一方面，現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)中也沒有一個(gè)獨(dú)立的職能部門可以在PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)完全覆蓋項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，通過現(xiàn)實(shí)中很多報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行監(jiān)管“兩極分化”現(xiàn)象嚴(yán)重，即在批準(zhǔn)或決定一個(gè)項(xiàng)目成立與否的初期，許多部門都搶著想管，因?yàn)樵诹㈨?xiàng)初期涉及較多可以快速取得的利益。等到了項(xiàng)目進(jìn)行中，開始定期產(chǎn)出和定期維護(hù)，需要進(jìn)行一系列監(jiān)督管理時(shí)，找不到可以全方位管理和監(jiān)督的政府部門，相關(guān)責(zé)任此時(shí)產(chǎn)生了嚴(yán)重的分化，甚至在個(gè)別部門之間相互推諉。因此，如何設(shè)置政府職能部門，構(gòu)建或完善監(jiān)管協(xié)調(diào)體系，這是對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)時(shí)急待解決的問題。第三，在法律法規(guī)缺失的前提下，我們一般寄希望于政府與社會(huì)資本簽署的PPP協(xié)議。因?yàn)樵诿裆淌滦袨榉▌t中，當(dāng)事人在平等自愿條件下，意思自治形成協(xié)議與合同就是約束當(dāng)事人雙方的法律規(guī)則。在不排除法定監(jiān)管的前提下，如果能有明確的格式條款約定雙方對(duì)監(jiān)管的理解和認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)項(xiàng)目本身特別適用的監(jiān)管依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式等等進(jìn)行約定，將來產(chǎn)生糾紛或矛盾時(shí)會(huì)容易處理很多。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，無論是國家已經(jīng)公示的幾批示范的PPP項(xiàng)目，還是我省正在進(jìn)行的PPP項(xiàng)目的一些報(bào)道，在簽署的PPP協(xié)議中均很難看到這種有明確指向和適用的監(jiān)管條款的約定。我認(rèn)為以上三方面是造成PPP項(xiàng)目監(jiān)管混亂的主要原因，當(dāng)然一定存著其他的因素左右著監(jiān)管的履行，本文暫不考慮和討論。

三、建立健全特色小鎮(zhèn)中PPP項(xiàng)目保障機(jī)制

(一)加快特色小鎮(zhèn)中PPP項(xiàng)目立法層面的探索

由于PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期均較長，政府和企業(yè)雙方都存在一些不確定因素，進(jìn)而PPP項(xiàng)目經(jīng)常產(chǎn)生執(zhí)行中斷的風(fēng)險(xiǎn)。在政府方面，由于我國的施行退休制度、官員任期年限和崗位輪換制度等，基本可以肯定的是大多數(shù)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)不可能任職一個(gè)PPP項(xiàng)目的周期始終。地方政府領(lǐng)導(dǎo)的更迭往往帶來執(zhí)政理念、工作方法等方面的變化，這一點(diǎn)在縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府的體現(xiàn)尤為突出，從而對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營產(chǎn)生不利影響。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國PPP項(xiàng)目真正成功的并不很多，當(dāng)然很大一部分仍在實(shí)施階段，而失敗的原因有一半與政府不守信用有關(guān)。在企業(yè)方面，有調(diào)查顯示，我國民營企業(yè)的平均壽命不足3.5年，而PPP項(xiàng)目的運(yùn)營周期都在十幾年、幾十年，企業(yè)壽命與運(yùn)營周期難以匹配，為項(xiàng)目的執(zhí)行埋下了隱患。如何限制這些風(fēng)險(xiǎn)是解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP項(xiàng)目的實(shí)施關(guān)鍵。

企業(yè)方面的風(fēng)險(xiǎn)可以通過招標(biāo)環(huán)節(jié)、PPP協(xié)議、運(yùn)營期監(jiān)管等方式來降低，相關(guān)舉措會(huì)在下文詳細(xì)討論，政府方面的風(fēng)險(xiǎn)化解則需要從立法層面來考慮和限制。對(duì)此，應(yīng)積極開展PPP方面的立法探索。首先，在國家層面需要盡快修訂完善預(yù)算法、政府采購法，推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作法等法律法規(guī)，除此之外，還應(yīng)積極探索針對(duì)特色小鎮(zhèn)中PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件。黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)對(duì)地方立法權(quán)限和范圍提出了新的要求，2015年3月15日修訂的《立法法》明確了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)，這對(duì)于特色小鎮(zhèn)中PPP項(xiàng)目建設(shè)是件好事。對(duì)于特色小鎮(zhèn)中的PPP項(xiàng)目，可以爭取特色小鎮(zhèn)所屬市對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行立法規(guī)范，由此可從根本上解決政府部門人事變動(dòng)或不同執(zhí)政理念可能對(duì)PPP項(xiàng)目造成的影響，給PPP項(xiàng)目上一道最強(qiáng)保險(xiǎn)。

(二)加快出臺(tái)PPP項(xiàng)目執(zhí)行層面的各項(xiàng)制度規(guī)范

當(dāng)前，在特色小鎮(zhèn)的PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，存在著因理解不同造成執(zhí)行不規(guī)范的具體操作問題。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間長，利益相關(guān)者較多，收益分配復(fù)雜，加之縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府部門管理人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)方面的限制，有必要在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》和《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》框架指導(dǎo)下，制定適合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的管理辦法、操作指南、標(biāo)準(zhǔn)體系、標(biāo)準(zhǔn)化合同范文等各項(xiàng)操作規(guī)范，并對(duì)相關(guān)的業(yè)務(wù)人員或管理人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，培訓(xùn)結(jié)束后還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)的考試核準(zhǔn)，合格的工作人員頒發(fā)證書，持證上崗，建立每年學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。

加快出臺(tái)PPP項(xiàng)目執(zhí)行層面的各項(xiàng)制度規(guī)范，是為了更便捷的執(zhí)行這些規(guī)章制度，將空洞的政策落實(shí)于實(shí)踐中。首先，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府作為PPP項(xiàng)目的牽頭方，必須建立長期合作共贏的心態(tài)，充分尊重社會(huì)資本，做好PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，制定特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目管理辦法，明確各級(jí)政府部門在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中扮演的角色，建立基本的規(guī)章制度可以讓基層政府人員清楚自己的職責(zé)和任務(wù)，在PPP項(xiàng)目管理中擺正自身位置，代表公眾利益的同時(shí)也要保證社會(huì)資本得到合理收益，既不超越職權(quán)謀取私利，又不至于畏畏縮縮，放不開手腳。其次，出臺(tái)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范文件，繪制基本路線圖，設(shè)置重點(diǎn)里程碑，在PPP項(xiàng)目整個(gè)過程中的策劃、談判、生成、發(fā)布、招標(biāo)、論證、投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管、評(píng)價(jià)、退出等環(huán)節(jié)設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，可以讓政企雙方都知道做什么，怎么做，什么時(shí)間做，為什么這樣做，既使得企業(yè)提前做好經(jīng)營計(jì)劃，又方便政府對(duì)企業(yè)的實(shí)時(shí)監(jiān)督管理。最后，編制制式的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同和專用項(xiàng)目合作合同。鑒于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，合同編制難度較大，應(yīng)根據(jù)不同特色小鎮(zhèn)的實(shí)際情況，依照《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》，“因鎮(zhèn)而異”編制標(biāo)準(zhǔn)化合同，供實(shí)際工作參考。合同中涉及監(jiān)管內(nèi)容的應(yīng)主要應(yīng)明確兩個(gè)方面：一要均衡各方利益，制定好收益分配規(guī)則，既要保證社會(huì)資本有合理的贏利，又要控制其處于合理的利潤水平；二要界定風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的分擔(dān)，一個(gè)PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中必然面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)政治、政策、法律方面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)融資、經(jīng)營、管理方面的風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是建立責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的前提。

(三)創(chuàng)新政府對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的治理理念

2016年，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》，2017年，省發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實(shí)施方案》，特色小鎮(zhèn)迎來了在江蘇發(fā)展的有力時(shí)機(jī)。政府在出臺(tái)相關(guān)政策為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航的同時(shí)，必須把握和理解PPP項(xiàng)目自身的獨(dú)有特性，在發(fā)展建設(shè)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目時(shí)必然會(huì)引發(fā)政府治理理念的調(diào)整與創(chuàng)新，政府的角色與功能需重新定位等等變化。事實(shí)上，如何創(chuàng)新政府在現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的治理理念一直全社會(huì)熱烈討論的問題，在此只是想強(qiáng)調(diào)政府在PPP項(xiàng)目中必須要?jiǎng)?chuàng)新治理理念，與時(shí)俱進(jìn)。因PPP項(xiàng)目本身的屬性，政府在其中必然扮演著雙重角色，會(huì)出現(xiàn)“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，即政府管理職能(行政性)和參與市場(chǎng)行為(契約性)的重疊，這使得政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系如同民商事合同關(guān)系一般，在主體地位上呈現(xiàn)出一種趨同、平等的假象。政府機(jī)關(guān)如何如接受和學(xué)習(xí)這些新的變化，改變陳舊的治理理念，是避免在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中權(quán)力尋租、利益暗送等亂象的根源，這也是PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理環(huán)節(jié)必須考慮的重要因素。

(四)引進(jìn)公眾參與機(jī)制

實(shí)際上，PPP交易結(jié)構(gòu)中社會(huì)公眾參與的環(huán)節(jié)并不多，而且參與程度均不深，但特色小鎮(zhèn)中的PPP項(xiàng)目大多供給對(duì)象和服務(wù)對(duì)象正是社會(huì)公眾，不僅如此，社會(huì)公眾作為最普遍的納稅人，建設(shè)PPP項(xiàng)目的費(fèi)用來源是由作為第三方的社會(huì)公眾支付的。因此，縱觀整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行程序，想要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的公開透明，必須強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，尤其是在產(chǎn)品的定價(jià)、服務(wù)的質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，引入公眾參與機(jī)制不僅是政府治理措施的進(jìn)步，而且可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，在一定程度上就是一種無聲的宣傳。另一方面，秉持增強(qiáng)PPP“透明度”的態(tài)度，俗話說“陽光是最好的防腐劑”，讓公眾參與其中也是讓公眾監(jiān)督其中，可以長期保障PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

四、結(jié)語

在當(dāng)前形勢(shì)下PPP模式發(fā)展的如火如茶，又巧遇特色小鎮(zhèn)建設(shè)的大好時(shí)期，盡管在二者結(jié)合的過程中出現(xiàn)了一些困難，尤其是PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系和機(jī)制的不健全，成為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的瓶頸。良好的監(jiān)督管理是成功實(shí)施PPP的基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目生命線的關(guān)鍵。如果一個(gè)PPP項(xiàng)目沒有很好的監(jiān)督，便很難達(dá)到設(shè)計(jì)之初采用PPP所想達(dá)到的效果，同時(shí)也會(huì)帶來資源的浪費(fèi)和貪污腐敗等一系列問題，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管是大勢(shì)所趨，如何建立和完善監(jiān)管機(jī)制已成為越來越熱門的話題。在全國推進(jìn)PPP的熱潮下，通過本文的討論分析，相信在做好立法層面的制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)詳細(xì)的規(guī)范性文件，創(chuàng)新政府的治理理念，增加公眾參與監(jiān)督等幾方面的工作，我省定會(huì)在建設(shè)特色小鎮(zhèn)的道路上更成功地走下去。

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石睿(1992-)，男，漢族，甘肅金昌人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)碩士研究生(二年級(jí))在讀，研究方向：民商法。