文·盧毅

淺析政府信息公開(kāi)環(huán)境下檔案開(kāi)放

文·盧毅

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的實(shí)施，標(biāo)志著政府信息公開(kāi)與陽(yáng)光型政府建設(shè)邁出了一個(gè)新的開(kāi)端。檔案作為政府部門(mén)的重要信息資源，其開(kāi)放利用面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何準(zhǔn)確把握政府信息公開(kāi)環(huán)境下檔案開(kāi)放問(wèn)題，摸索出一條妥善解決路徑，成為當(dāng)前檔案部門(mén)的一個(gè)重要任務(wù)。

一、檔案開(kāi)放的現(xiàn)狀

檔案開(kāi)放是指檔案管理機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)，按照檔案的價(jià)值，將原先那些處于保密狀態(tài)、限制在指定范圍內(nèi)使用的檔案對(duì)社會(huì)開(kāi)放。政府信息公開(kāi)環(huán)境下檔案開(kāi)放存在的問(wèn)題主要反映在檔案開(kāi)放機(jī)構(gòu)、檔案開(kāi)放內(nèi)容以及檔案開(kāi)放環(huán)境等方面。

（一）檔案開(kāi)放機(jī)構(gòu)不足

檔案開(kāi)放機(jī)構(gòu)主要指檔案館和檔案室，目前檔案開(kāi)放機(jī)構(gòu)尚未形成有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。一方面，檔案室作為檔案開(kāi)放機(jī)構(gòu)的法律地位尚未得到認(rèn)可，現(xiàn)行文件開(kāi)放利用中心的運(yùn)行模式目前仍處于探索階段，檔案開(kāi)放僅限于檔案館，檔案室的檔案開(kāi)放少之又少，檔案館與檔案室的銜接關(guān)系尚未理順。另一方面，檔案開(kāi)放意識(shí)淡薄。檔案開(kāi)放機(jī)構(gòu)受“重保管輕利用、重保密輕開(kāi)放”的傳統(tǒng)觀念影響，往往將檔案視為保密之物，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)檔案保密對(duì)國(guó)家和政府的重要性，因?yàn)樾纬梢环N“能不開(kāi)放就不開(kāi)放，能少開(kāi)放就少開(kāi)放”的局面。而查檔人未意識(shí)到利用檔案是公民的一種權(quán)利，也對(duì)檔案開(kāi)放漠不關(guān)心。

（二）檔案開(kāi)放內(nèi)容不足

1.檔案開(kāi)放內(nèi)容深度和廣度不足。首先，檔案開(kāi)放深度亟需挖掘。目前，檔案開(kāi)放大多局限于市委、政府等重要全宗的檔案，其余全宗的檔案開(kāi)放比較少，檔案開(kāi)放的深度受到局限。隨著逐年檔案接收量的增加，也加重了檔案館對(duì)開(kāi)放檔案進(jìn)行鑒定的難度，讓檔案開(kāi)放的深度難有進(jìn)展。其次，檔案開(kāi)放廣度亟需拓寬。隨著信息技術(shù)和多媒體技術(shù)的快速發(fā)展，傳播手段愈加多樣化和便捷化，使得檔案部門(mén)對(duì)檔案的開(kāi)放問(wèn)題更加謹(jǐn)慎小心，一般不會(huì)逾越30年的限制。致使目前檔案開(kāi)放呈現(xiàn)開(kāi)放總量少、開(kāi)放比率低，歷史檔案開(kāi)放多，現(xiàn)行文件開(kāi)放少，“年限長(zhǎng)”的檔案開(kāi)放多，“年限短”的檔案開(kāi)放少，開(kāi)放覆蓋面窄等特點(diǎn)。

2.檔案館藏內(nèi)容不足。檔案是“國(guó)家機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中直接形成的有價(jià)值的各種形式的歷史記錄”。從定義上來(lái)講，除了黨和政府的檔案外，還應(yīng)該包括能夠反映機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人的各類(lèi)檔案。但現(xiàn)如今檔案館藏資源依然是局限于文書(shū)檔案，專(zhuān)業(yè)檔案所占比重較小，導(dǎo)致檔案資源的數(shù)量可謂相當(dāng)富足，但可以供公眾利用的檔案卻并不豐富。館藏資源內(nèi)容的不足，也直接影響了檔案開(kāi)放內(nèi)容的不足。

（三）檔案開(kāi)放環(huán)境不足

檔案開(kāi)放環(huán)境主要是指檔案法律、法規(guī)、制度等政策的支持程度。目前，這種開(kāi)放環(huán)境目前還存在著諸多不足之處。

一是檔案開(kāi)放時(shí)限規(guī)定不夠合理。《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿(mǎn)三十年向社會(huì)開(kāi)放?！睉?yīng)該說(shuō)《檔案法》中規(guī)定的“30年的封閉期”有一定的合理性，一方面這個(gè)“30年”與《國(guó)家秘密保密期限的規(guī)定》的“國(guó)家秘密的保密期限除有特殊規(guī)定之外，絕密級(jí)事項(xiàng)不超過(guò)30年，機(jī)密級(jí)事項(xiàng)不超過(guò)20年，秘密級(jí)事項(xiàng)不超過(guò)10年?！币幻}相承，因此“30年”是國(guó)家秘密期限規(guī)定中的最長(zhǎng)時(shí)限，由此可以看出密級(jí)對(duì)于是否開(kāi)放檔案有著決定性作用。另一方面，在第六屆國(guó)際檔案大會(huì)中，制定了文件限制期限，從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過(guò)30年，因此，大多數(shù)國(guó)家都采用了30年的封閉期制度。

但是隨著政府信息公開(kāi)工作的開(kāi)展，各級(jí)政府已經(jīng)把政府信息公開(kāi)作為建設(shè)“陽(yáng)光型政府”和“民主型政府”的一項(xiàng)重要措施。這就出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，政府信息公開(kāi)中已經(jīng)開(kāi)放的文件，歸檔成為檔案后，卻又因?yàn)椴粷M(mǎn)30年而重新進(jìn)入“封閉期”。雖然《檔案法》第19條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類(lèi)檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于三十年”，《檔案法實(shí)施辦法》第20條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類(lèi)檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開(kāi)放?！钡沁@種規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性差，政府信息公開(kāi)的范圍不是經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化可以概括的，它涉及到的內(nèi)容更加具體。因此《檔案法》存在著不完善的地方，甚至和《政府信息公開(kāi)條例》有著一定的沖突，這就給檔案開(kāi)放鑒定工作帶來(lái)了諸多困難。

二是檔案開(kāi)放利用的處罰設(shè)置不夠合理。根據(jù)《檔案法》第24條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，“下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！逼渲邪ā吧米蕴峁?、抄錄、公布、銷(xiāo)毀屬于國(guó)家所有的檔案的?！倍吨腥A人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第27第1款第4項(xiàng)規(guī)定，“有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”其中包括“不按照國(guó)家規(guī)定開(kāi)放檔案的。”由此可見(jiàn)，不按時(shí)開(kāi)展開(kāi)放工作要給予行政處分，但擅自公布檔案導(dǎo)致泄密的則要被追究刑事責(zé)任，這顯然是將檔案館置于了一個(gè)充滿(mǎn)矛盾與對(duì)立的窘境之中。在這種開(kāi)放環(huán)境下，檔案開(kāi)放機(jī)構(gòu)則多會(huì)選擇“明哲保身”方法，盡量不去觸碰因開(kāi)放不當(dāng)而導(dǎo)致泄密的“高壓線”，以避免帶來(lái)不必要的責(zé)任。

三是缺乏保護(hù)檔案機(jī)構(gòu)的免責(zé)條款。檔案公布權(quán)的設(shè)置在一定程度上將檔案館置于了被動(dòng)不利的位置，即檔案館有可能會(huì)因?yàn)槔谜邔?duì)已開(kāi)放檔案的不當(dāng)利用而承擔(dān)連帶責(zé)任。從檔案館的角度來(lái)講，當(dāng)查檔者持有合法證明來(lái)檔案館查詢(xún)可開(kāi)放檔案時(shí)，檔案館應(yīng)當(dāng)提供利用。然而檔案部門(mén)對(duì)查檔者的利用目的只能進(jìn)行形式上的審查，其利用檔案的真實(shí)目的是什么，利用以后是否會(huì)公布或者公布以后產(chǎn)生的法律責(zé)任就不是檔案館能夠掌握和把控的了。目前的《檔案法》沒(méi)有為檔案館設(shè)置免責(zé)的條款，檔案工作人員的工作行為得不到法律的保障，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免受到責(zé)任牽連，自然對(duì)檔案開(kāi)放工作不會(huì)積極開(kāi)展，延長(zhǎng)檔案開(kāi)放時(shí)間的情況普遍存在也就在所難免了。

二、檔案開(kāi)放的對(duì)策

（一）強(qiáng)化檔案開(kāi)放的前期工作

1.豐富館藏資源，著重接收民生檔案。制定合理的接收方案，重視接收與民眾生活、工作密切相關(guān)的民生檔案，充實(shí)館藏資源，同時(shí)重視進(jìn)館的二次鑒定，增強(qiáng)其可讀性、價(jià)值性，從而擴(kuò)大檔案開(kāi)放范圍。

2.加強(qiáng)審查鑒定。首先檔案工作人員應(yīng)根據(jù)開(kāi)放政策對(duì)檔案逐件進(jìn)行內(nèi)容的審查鑒定，去除案卷里不應(yīng)該開(kāi)放的檔案，將檔案進(jìn)行層次分類(lèi)，初步?jīng)Q定使用范圍。然后由開(kāi)放鑒定小組副組長(zhǎng)重點(diǎn)對(duì)那些界定不清的檔案進(jìn)行二次審查，同時(shí)對(duì)檔案進(jìn)行解密等相關(guān)工作，確定是否開(kāi)放。最后，由開(kāi)放鑒定小組組長(zhǎng)進(jìn)行終審，最終決定檔案的開(kāi)放范圍。

（二）加強(qiáng)檔案的開(kāi)放意識(shí)

要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的保密思想，在保證不泄密的前提下，最大程度的開(kāi)展檔案開(kāi)放工作，檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)當(dāng)起維護(hù)信息公開(kāi)公平的責(zé)任，為群眾提供公平公開(kāi)的開(kāi)放服務(wù)平臺(tái)。

（三）轉(zhuǎn)變檔案開(kāi)放的服務(wù)方式

1.優(yōu)化服務(wù)平臺(tái)。在傳統(tǒng)的開(kāi)放檔案服務(wù)方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)信息技術(shù)和多媒體技術(shù)的進(jìn)步，結(jié)合查詢(xún)利用者的需求，增加多種服務(wù)方式，搭建全新服務(wù)平臺(tái)。利用網(wǎng)站、微博等新手段想社會(huì)定期推送開(kāi)放檔案，采用在線咨詢(xún)、留言回復(fù)等互動(dòng)模式，幫助查詢(xún)利用者輕松快捷的檢索自己需要的必要信息。

2.加強(qiáng)開(kāi)放針對(duì)性。將檔案機(jī)構(gòu)具有特色的或者利用率比較高的檔案資料進(jìn)行專(zhuān)題編撰出版，并根據(jù)查詢(xún)利用者的查閱歷史記錄，不斷的編研新的專(zhuān)題，主動(dòng)向查詢(xún)利用者提供，提高檔案內(nèi)容開(kāi)放的廣度和深度。

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[1]陳永生.檔案開(kāi)放利用情況的數(shù)據(jù)分析——檔案充分利用問(wèn)題研究之二[J].檔案學(xué)研究，2007（4）.

[2]路思、王曉煒.新形勢(shì)下我國(guó)檔案開(kāi)放“度”的研究[J].蘭臺(tái)世界，2013（4）.

[3]房翠萍.淺析政務(wù)公開(kāi)對(duì)檔案開(kāi)放的影響[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（11）.

[4]何振、盧加明.政府信息公開(kāi)環(huán)境下檔案開(kāi)放問(wèn)題探討[J].檔案學(xué)通訊，2009（2）.

（作者單位：萊陽(yáng)市檔案局）