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中國特色社會主義新時代下的新型政商關(guān)系
——兼論PPP對構(gòu)建新型政商關(guān)系的作用

陳碩穎，楊揚

中國特色社會主義新時代；新型政商關(guān)系；PPP；政府；社會資本方

中國特色社會主義新時代的時空框架定義了新型政商關(guān)系“親”“清”的內(nèi)涵——資本要在親近政府之余遠(yuǎn)離政治?！坝H近政府”代表政商之間的合作，“遠(yuǎn)離政治”代表“商”要遵從“政”制定的規(guī)則，不干政、不妄為。PPP作為一種新型公共服務(wù)供給模式，一方面強調(diào)在提供公共服務(wù)的過程中加強政府與社會資本的全過程合作，另一方面將政商合作置于一系列標(biāo)準(zhǔn)透明的流程規(guī)則框架中。由于PPP的核心元素十分契合新型政商關(guān)系既“親”又“清”的雙重內(nèi)涵，所以PPP可以成為落實新型政商關(guān)系的理想的實踐載體。

中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書記在這個新時代提出的“親”“清”新型政商關(guān)系具有深遠(yuǎn)的時空意蘊。PPP(Public-Private-Partnership，政府與社會資本合作)是國務(wù)院聯(lián)合各大部委自2014年開始推廣的新型公共服務(wù)供給模式，歷經(jīng)三年，PPP在中國已經(jīng)獲得了空前的發(fā)展*截至 2017年6月末，中國PPP入庫項目共計 13 554個，投資額16.3萬億元。其中，已簽約落地項目2 021個，投資額3.3萬億元，落地率34.2%。 參見PPP培訓(xùn)網(wǎng)2017年8月2日，http://www.tsinghua666.com/pppxw/ppp201708026948.html。表面看來，PPP與新型政商關(guān)系之間似乎沒有直接關(guān)聯(lián)——中央推廣PPP的初衷在于剝離地方融資平臺的政府融資功能，整肅地方財政紀(jì)律；構(gòu)建新型政商關(guān)系則是社會主義民主政治領(lǐng)域里鞏固和發(fā)展愛國主義統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重要舉措。然而，由于PPP的核心元素十分契合由新型政商關(guān)系的時空意蘊所決定的既“親”又“清”的雙重內(nèi)涵——使資本在親近政府之余遠(yuǎn)離政治，在客觀上促使政商關(guān)系向合作、有界、有法的方向發(fā)展，所以PPP是落實新型政商關(guān)系的理想的實踐路徑。

一、新型政商關(guān)系的提出與學(xué)界的反響

習(xí)近平總書記在2016 年3 月4 日參加全國政協(xié)、民建、工商聯(lián)界聯(lián)誼會時首次提出以“親”“清”為核心內(nèi)容的新型政商關(guān)系。2017年10月18日習(xí)近平在向黨的十九大作報告時再次提及“構(gòu)建‘親’‘清’新型政商關(guān)系，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長”。新型政商關(guān)系一經(jīng)提出，就得到了學(xué)界的廣泛響應(yīng)。學(xué)界普遍認(rèn)為過去政商關(guān)系“不清”和“不親”的原因在于：第一，對政府權(quán)力界定不清，政府對經(jīng)濟活動干預(yù)過多，市場作用的發(fā)揮受到限制；第二，權(quán)力制衡機制的缺失，對權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督。[1][2]這兩點導(dǎo)致政商關(guān)系異化，滋生權(quán)力資本化與資本權(quán)力化。[3]針對上述不合理的政商關(guān)系的成因，學(xué)界提出了以下構(gòu)建新型政商關(guān)系的路徑：第一，強化服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變政府職能，建立政商溝通機制；第二，厘清權(quán)力和資本的界限，建立界面清晰、簡約的公共權(quán)力體系，建立并推行權(quán)力問責(zé)制度；[1][2][3]第三，在政商之間建立起一種平等的關(guān)系，具體表現(xiàn)為兩者都是法律之下享有同等地位的法人組織；第四，將政商關(guān)系建立在“事”而非“人”的基礎(chǔ)上，“清”和“親”應(yīng)由“事”而生，旨在把事做好，而不應(yīng)由“人”而生，因人而生往往會將組織之間的行為變?yōu)樗较碌慕灰?。[4]

學(xué)界對新型政商關(guān)系的詮釋加深了人們對習(xí)近平總書記關(guān)于政商關(guān)系講話的認(rèn)識和理解。不過，政商關(guān)系自古有之，世界各國也都存在政商關(guān)系，然而習(xí)近平在中國特色社會主義新時代提出的新型政商關(guān)系有什么特殊性呢？學(xué)界對新型政商關(guān)系的上述研究觸及了這個課題，但是還缺少系統(tǒng)全面的梳理。因此，要真正理解新型政商關(guān)系“新”在何處，進(jìn)而找到落實新型政商關(guān)系的具體路徑，還需要把新型政商關(guān)系置于新時代中國特色社會主義所表征的時空框架內(nèi)來理解。這個空間框架就是新中國是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)——中國共產(chǎn)黨人不忘初心，牢記使命，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、中華民族偉大復(fù)興和全體人民共同富裕而不懈奮斗。這樣的空間框架決定了中國的政商關(guān)系與西方資本主義國家“政服從輔佐于商”的政商格局之間存在本質(zhì)差異。這個時間框架就是新中國是身處全球化市場經(jīng)濟環(huán)境中的現(xiàn)代國家，中國特色社會主義目前已進(jìn)入提升發(fā)展質(zhì)量和效益的新時代——中國共產(chǎn)黨依據(jù)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的資本運行規(guī)律來利用資本發(fā)展生產(chǎn)力，并在這個過程中將資本導(dǎo)向發(fā)展不平衡不充分的方面、完善駕馭資本的方式方法、推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這樣的時間框架決定了當(dāng)下中國的政商關(guān)系與只能依靠各個利益集團(tuán)之間的制衡來應(yīng)對官商勾結(jié)的皇權(quán)政治之間存在巨大的差異。

二、新型政商關(guān)系的時空意蘊

(一)政商關(guān)系的中西差異

自17、18世紀(jì)英法爆發(fā)資產(chǎn)階級革命，資產(chǎn)階級登上歷史舞臺以來，西方資本主義國家就形成了政商高度融合的政商關(guān)系格局。代表不同資產(chǎn)階級利益集團(tuán)的代言人在政治選舉中相互競爭，勝出者代表其身后的利益集團(tuán)行使政治權(quán)力，在執(zhí)政期間為其所代表的利益集團(tuán)擴張勢力范圍。政商的高度融合表現(xiàn)在：

其一，參與政治選舉的候選人既可能是職業(yè)政客，也可能是直接來自商界的商人，職業(yè)政客當(dāng)選后必須聽命于其身后的利益集團(tuán)。例如在美國，軍工集團(tuán)所支持的共和黨總統(tǒng)老布什在執(zhí)政期間深度參與了兩伊戰(zhàn)爭，小布什則發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭。華爾街金融資本所支持的民主黨總統(tǒng)克林頓和奧巴馬在執(zhí)政期間都實施了有利于金融資本的政策。1999年克林頓提交的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》廢除了1933年制定的《格拉斯-斯蒂格爾法案》中將投資銀行業(yè)務(wù)和商業(yè)銀行業(yè)務(wù)嚴(yán)格分開的條款。奧巴馬雖然簽署了加強金融監(jiān)管的《多德—弗蘭克法案》，然而這個法案并未恢復(fù)金融分業(yè)的限制，而且在奧巴馬執(zhí)政期間美聯(lián)儲推出了四輪量化寬松貨幣政策來給金融機構(gòu)注資。在奧巴馬執(zhí)政八年仍未實質(zhì)性地改善美國實體經(jīng)濟的情境下，政治素人特朗普“意外”當(dāng)選總統(tǒng)。特朗普的當(dāng)選一改多年由職業(yè)政客在前臺代表利益集團(tuán)行使政治權(quán)力的傳統(tǒng)，出現(xiàn)商人繞過職業(yè)政客直接競選總統(tǒng)的情形。不過，特朗普入主白宮僅僅5個月，他推行的施政綱領(lǐng)就受到美國建制派精英的強烈抵制。

其二，政商之間存在頻繁雙向流動的“旋轉(zhuǎn)門”(revolving door)現(xiàn)象。美國游說集團(tuán)的骨干往往是前政府官員、議會成員等。根據(jù)《人民日報》的報道，近年來，離任后進(jìn)入游說公司的美國議員比例在50%左右，而在1974年，這一數(shù)字只有3%。美國專門披露金錢與政治交易的網(wǎng)站“公開的秘密”統(tǒng)計顯示，在2014年底結(jié)束任期的第113屆國會議員中，有45.2%的議員加入游說公司，另有19%成為游說公司的客戶。[5]如果說游說活動還需要游說者在利益集團(tuán)和政府部門之間拉媒牽線，利益集團(tuán)和政府部門之間還存在界限的話，那么個人在政府官員和商界名流之間變換身份、穿梭交叉為利益集團(tuán)服務(wù)則直接打通了政商的聯(lián)結(jié)通道。例如亨利·保爾森于尼克松總統(tǒng)任期內(nèi)出任總統(tǒng)幕僚助理和白宮內(nèi)務(wù)委員會成員，1974年水門事件之后加盟高盛集團(tuán)。2006年從高盛集團(tuán)首席執(zhí)行官一職卸任，出任美國財政部長。

從上述西方資本主義國家政商高度融合的政治經(jīng)濟格局可以看出，在資本主義國家，“商”的權(quán)力在政商關(guān)系中居于主導(dǎo)地位，“政”的權(quán)力行使服從輔佐于“商”的需要，在美國就是金融、軍工、石油等大資本集團(tuán)的利益需要。與西方資本主義這種財富支配政治權(quán)力的格局不同，中國自秦朝以來就有著兩千多年政治權(quán)力支配財富的傳統(tǒng)。秦律“商人不得為官、不得為吏”的規(guī)定切斷了富商大賈綁架國家權(quán)力的道路，將中國政治發(fā)展的方向引向職業(yè)文官制度——政府官員以政治作為終身職業(yè)，官員拔擢依靠一套獨立的晉升體系，與商界隔離。新中國成立之后確立了職業(yè)政治家制度——無論地方政府還是中央政府的領(lǐng)導(dǎo)人，都是以政治為終身職業(yè)的政治家。中國政府的政治力量來源、決策思想來源，以及政治家們的個人經(jīng)濟保障都無需依靠資本力量的支持。這一制度的形成，既受馬克思主義無產(chǎn)階級專政理論的影響，也與中國傳統(tǒng)的職業(yè)文官制度一脈相承。[6](P298)在以獨立的職業(yè)政治家制度為基礎(chǔ)所形成的政商關(guān)系中，“政”的權(quán)力居于主導(dǎo)地位，“商”必須在“政”所謀劃的范圍框架內(nèi)行使資本權(quán)力，也即中國私人工商業(yè)的擴張必須符合國家的戰(zhàn)略發(fā)展方向，并遵守社會主義市場經(jīng)濟的規(guī)章制度。

(二)新型政商關(guān)系的時代意蘊

與西方由“商”主導(dǎo)的政商關(guān)系相比，中國由“政”主導(dǎo)的政商關(guān)系的優(yōu)點是能夠防止資本權(quán)力凌駕于國家之上，從而將經(jīng)濟資源集中于國家需要的戰(zhàn)略方向，也即“集中力量辦大事”；缺點是一旦行使政治權(quán)力的官僚集團(tuán)腐化墮落，就容易產(chǎn)生腐敗和官僚主義。在以土地作為財富載體的前現(xiàn)代社會，腐敗主要表現(xiàn)為官僚集團(tuán)對土地的占有和控制，導(dǎo)致大規(guī)模土地兼并與地方割據(jù)勢力，失去生存資料的農(nóng)民不得不奮起反抗，引發(fā)朝代更迭。在以資本作為財富載體的市場經(jīng)濟中，腐敗主要表現(xiàn)為權(quán)力與資本之間的置換，也即權(quán)力資本化(政客商人化)—— 將權(quán)力變現(xiàn)成金錢*例如，蘇榮在江西主政期間就讓自己的兒子經(jīng)商，然后通過手中的權(quán)力在其兒子經(jīng)商的過程中謀取不正當(dāng)利益。以及資本權(quán)力化(商人政客化)——商人直接謀求政治職位*例如，由周永康一案牽涉出來的特大涉黑犯罪集團(tuán)頭目劉漢就曾擔(dān)任過四川省政協(xié)常委?；蛘咄ㄟ^其他方式俘獲權(quán)力階層*商人通過對權(quán)力人士價值觀的扭曲、生活方式的重塑等方式來完成對權(quán)力階層的俘獲。。這種腐敗不但擾亂市場規(guī)則，破壞法律公正性，而且還會損害政府的公信力。雖然官僚集團(tuán)的腐敗乃古今共有之問題，但是今天的中國由中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)，以社會主義公有制為經(jīng)濟基礎(chǔ)，身處全球化市場經(jīng)濟環(huán)境中，因此今天腐敗的治理，從而新型政商關(guān)系的構(gòu)建，會顯現(xiàn)出鮮明的時代特征。

在前現(xiàn)代的中國，政權(quán)的接續(xù)通過皇位的家族繼承完成，中央集權(quán)的政治權(quán)威來源于各個利益集團(tuán)對皇權(quán)的認(rèn)同。當(dāng)利益集團(tuán)中出現(xiàn)挑戰(zhàn)中央集權(quán)的官僚集團(tuán)或地方割據(jù)勢力時，皇帝只能通過各個利益集團(tuán)之間的制衡，也即“以宦制官”、“以藩制藩”等方式來應(yīng)對這種挑戰(zhàn)。與前現(xiàn)代社會王朝隨著皇權(quán)的興衰而更替不同，新中國是中國共產(chǎn)黨政治行動的產(chǎn)物。作為馬克思主義與中國實際相結(jié)合產(chǎn)生的先鋒隊政黨，中國共產(chǎn)黨與通過血統(tǒng)維系的皇權(quán)有本質(zhì)差異。中國共產(chǎn)黨一方面是高度組織化和政治化的行動團(tuán)體，另一方面是高度理論化和道德化的教育團(tuán)體。馬克思主義作為中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想，其指導(dǎo)作用一方面體現(xiàn)為給黨員樹立遠(yuǎn)大的理想目標(biāo)，另一方面體現(xiàn)為馬克思對資本主義生產(chǎn)方式的深刻剖析為中國共產(chǎn)黨的實際工作所給予的指導(dǎo)，也即落實理想目標(biāo)的現(xiàn)實路徑。這些指導(dǎo)在構(gòu)建新型政商關(guān)系方面就表現(xiàn)為，基于現(xiàn)代市場經(jīng)濟的資本運行規(guī)律與社會主義的價值取向來探求政商互動的規(guī)則。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的資本運行規(guī)律要求政商之間展開緊密的合作。因為一方面，現(xiàn)代市場經(jīng)濟的特性——快速的技術(shù)變化和市場變化、全球范圍的市場競爭、專業(yè)的企業(yè)管理和市場運營——使企業(yè)難以在政府主導(dǎo)的情形下獲得競爭優(yōu)勢；另一方面，資本的集中和集聚需要信用杠桿，也即數(shù)額巨大且結(jié)果不確定的投資，純粹的市場機制和資本市場并不足以支撐持續(xù)的、大規(guī)模的投資?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的一系列基礎(chǔ)設(shè)施——穩(wěn)定的社會環(huán)境、良好的市場競爭秩序、合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，也離不開政府的有效作為。社會主義的價值取向則要求資本的權(quán)力不能凌駕于國家之上，也即商人不能試圖通過干預(yù)社會交往和公共管理的規(guī)章制度來獲取經(jīng)濟利益，政商互動必須因循一定的規(guī)則。畸形的政商關(guān)系，表象上是權(quán)錢交易，本質(zhì)上是規(guī)則缺失。要改變政商關(guān)系，除了強力反腐之外，更為根本的推動力，還在于規(guī)則的確立。習(xí)近平總書記提出的“官商之間要交往有道，要劃分公私分明的界限”等，其實就是在為新型政商關(guān)系“立規(guī)則”。這兩個方面結(jié)合起來就是“親”“清”的內(nèi)涵——資本要在親近政府之余做到遠(yuǎn)離政治?！坝H近政府”代表政商之間的合作，“遠(yuǎn)離政治”代表“商”要遵從“政”制定的規(guī)則。

通過比較政商關(guān)系的中西差異和古今差異可以發(fā)現(xiàn)，新型政商關(guān)系的形成和發(fā)展將遵循以下雙重邏輯：一方面，中國政府鼓勵政商在合法合規(guī)的前提下開展緊密的合作。為此，政府將堅定不移地減少對市場的不當(dāng)干預(yù)，賦予市場主體更多的自由，持續(xù)改善“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”、“吃拿卡要”、“審批長征”、“權(quán)力任性”、“尋租潛規(guī)則”、政府失信等情況。另一方面，中國政府對商界自由的保護(hù)，不同于“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”那種政經(jīng)隔離式保護(hù)，也不是西方資本主義的利益代言式保護(hù)，而是以完善社會主義基本經(jīng)濟制度和提高中國共產(chǎn)黨治國理政的效率為出發(fā)點和落腳點。為此，政府將不斷在頂層設(shè)計層面研究哪些領(lǐng)域可以向私人資本放開，放開到什么程度，政商合作過程中的合理邊界等等；然后通過法律法規(guī)等制度形式將這些頂層設(shè)計確立下來，成為政商互動的規(guī)則，并根據(jù)實踐的發(fā)展適時調(diào)整這些規(guī)則。

PPP正是這樣一種遵循上述雙重邏輯，能讓社會資本方在親近政府之余做到遠(yuǎn)離政治的政商互動模式。國務(wù)院聯(lián)合財政部、國家發(fā)改委從2014年起大力推廣PPP的初衷是整肅地方財政紀(jì)律，剝離地方融資平臺的政府融資功能，化解地方政府債務(wù)危機。為了使地方政府的融資行為規(guī)范化、透明化，財政部和國家發(fā)改委頒布了一系列規(guī)章制度，形成了標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項目申報流程和公開透明的評審標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)供給模式向PPP的轉(zhuǎn)變，使政府從過去向社會資本方發(fā)包的甲方變成了社會資本方的合作者，公共服務(wù)的供給從過去完全依靠政府行政管理行為轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r依靠行政和市場行為。PPP模式的核心元素很好地契合了新型政商關(guān)系既“親”又“清”的雙重內(nèi)涵——這里的“親”在于PPP的要義就是政府與社會資本合作提供公共服務(wù)；“清”在于PPP中的一系列規(guī)章制度形成對政商雙方的主體約束，使政商互動必須因循一定的規(guī)則。因此，雖然中央推廣PPP的初衷并非為了構(gòu)建新型政商關(guān)系，但是由于PPP客觀上促使政商關(guān)系向合作、有界、有法的方向發(fā)展，所以PPP可以成為落實新型政商關(guān)系的理想的實踐載體。下文將從更具體的方面詳述PPP如何促進(jìn)“親”“清”新型政商關(guān)系的構(gòu)建。

三、PPP如何促進(jìn)政商關(guān)系變得更“清”

(一)政府角色的轉(zhuǎn)變——從控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?/h3>

在過去的公共服務(wù)供給模式下，一般都由地方政府設(shè)立的城市投資公司(地方融資平臺)代表地方政府為公共服務(wù)項目融資，然后向社會資本方招標(biāo)(發(fā)包)。地方政府是甲方，社會資本方只是承包工程的乙方。在這種短期對價的合約關(guān)系里，社會資本方缺少話語權(quán)，很多代表地方政府的城投公司在拿到銀行貸款之后拖欠工程款直至項目完工，需要社會資本方先行墊付。為此，社會資本方不得不在爭取項目、款項支付等事宜上向政府低頭，預(yù)留了不少尋租空間。

在PPP模式下，地方政府需要先與社會資本方合作向國家發(fā)改委、財政部、住建部等各大部委申報公共服務(wù)項目。項目申報成功之后，二者還需共同為該公共服務(wù)項目成立一個項目公司，項目公司有注冊資本金，資本金之外的部分需要貸款融資。過去由城市投資公司代表地方政府貸款，現(xiàn)在則由項目公司貸款，銀行貸款不再打到城市投資公司的賬戶上，而是打到項目公司的賬戶上。這一方面意味著，債務(wù)負(fù)擔(dān)由政府轉(zhuǎn)移給項目公司，社會資本方成為主要的債務(wù)責(zé)任人；另一方面意味著發(fā)包方由過去的城市投資公司轉(zhuǎn)換為項目公司，社會資本方也是項目公司的股東，也有話語權(quán)。

(二)法律配套的轉(zhuǎn)變——從唯公法轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫣ㄋ椒?/h3>

由于過去公共服務(wù)的提供主體完全是政府，公共服務(wù)的供給依靠政府行政管理行為實現(xiàn)，所以在過去的公共服務(wù)供給模式中，政府更多地是作為行政主體出現(xiàn)的，一旦政府與社會資本方出現(xiàn)糾紛，處理糾紛時幾乎完全訴諸于公法——行政法。在PPP模式下，公共服務(wù)的供給主體由政府轉(zhuǎn)變給政府和社會資本方合作的項目公司，意味著公共服務(wù)的供給從依靠政府行政管理行為轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r依靠行政和市場行為。這個時候政府成為一個集行政主體和民事主體于一身的特殊組織。據(jù)此屬性，可將政府行為粗略分為權(quán)力行為和非權(quán)力行為。其中非權(quán)力行為又分為非權(quán)力行政行為和民事行為。[7]

PPP模式下公共服務(wù)的供給就屬于非權(quán)力行政行為，介于權(quán)力行為和民事行為之間?，F(xiàn)在政府與社會資本方之間再出現(xiàn)糾紛，處理糾紛的法律依據(jù)除了公法——行政法之外，還將同時訴諸于私法——民商法。在實際的PPP爭議中，什么時候以行政法來界定政府的行為，什么時候以民商法來界定政府的行為，目前并不求法典的完備，而是以一個個案例積累經(jīng)驗。但是PPP將政府角色由控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡呖陀^上使政府和社會資本方之間的法律地位更加平等，從而促進(jìn)政商關(guān)系變得更“清”。

(三)政商關(guān)系建立基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變——從基于“人”轉(zhuǎn)變?yōu)榛凇笆隆?/h3>

過去的公共服務(wù)供給模式對社會資本方的能力要求僅限于工程建設(shè)，政府給社會資本方的是一個固定的回報，與公共服務(wù)的供給效率無關(guān)，社會資本方要做的就是拿到項目，賺取工程利潤。由于能否拿到項目并盡早回收工程款在很大程度上取決于社會資本方與政府官員的關(guān)系，因此在過去的公共服務(wù)供給模式下，政府與社會資本方之間的關(guān)系主要建立在“人”的基礎(chǔ)上，而非“事”的基礎(chǔ)上，地方政府把一個項目發(fā)包給哪個社會資本方具有較大的主觀隨意性。

不同于傳統(tǒng)模式的主觀隨意性，籌備PPP項目需要經(jīng)過項目發(fā)起、項目篩選和準(zhǔn)備、物有所值評價、財政承受能力評估、項目方案報批這樣一套完整的流程。其中物有所值評價(Value for Money，VfM)用于判斷由社會資本代替政府來提供某項公共服務(wù)項目是否比政府傳統(tǒng)投資運營方式更有效，從而判斷這個項目是否適用于PPP模式。通過物有所值評價的項目才能進(jìn)入財政承受能力評估環(huán)節(jié)。在這個環(huán)節(jié)，財政部要求地方財政部門會同行業(yè)主管部門識別、測算PPP項目全生命周期過程的各項財政支出責(zé)任。這些支出責(zé)任包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。為了讓項目信息公開化、透明化，財政部還于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府與資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》。該平臺自2016年1月啟用以來，逐步完成了現(xiàn)有PPP項目數(shù)據(jù)填報和新項目數(shù)據(jù)的及時錄入，并按月公布PPP項目庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)和項目基本信息。

雖然PPP項目的籌備和審批進(jìn)展多少還是會受到“人”的影響，但是公開、標(biāo)準(zhǔn)的流程大大減少了人為操作的空間。除此之外，PPP項目的復(fù)雜性和專業(yè)性也在項目統(tǒng)籌、資源整合方面對社會資本方提出了較高的能力要求。社會資本方需要理解每一個環(huán)節(jié)的能力要求以及每一個參與方的基本訴求，從而把具有不同能力、不同訴求的各個參與方整合到一個PPP項目中。有一方的能力不達(dá)標(biāo)或者有一方的基本訴求得不到滿足，PPP項目就有可能失敗。項目審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化以及對社會資本方能力要求的提高，都意味著PPP模式下的政商關(guān)系將更多地建立在二者合力提高公共服務(wù)供給效率上，也即建立在“事”本身上，而非“人”的關(guān)系上。

四、PPP如何促進(jìn)政商關(guān)系變得更“親”

與傳統(tǒng)公用事業(yè)運作中私營部門與公共部門謀求短期對價的合約關(guān)系不同，PPP中各方深度合作并捆綁為利益整體，共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險。[8](P14)因此，業(yè)內(nèi)形象地將PPP比喻為婚姻，而不僅僅是一場婚禮。在良好的婚姻關(guān)系中，夫妻雙方親近的前提是信任和包容，而信任和包容建立在雙方反復(fù)溝通、長期磨合的基礎(chǔ)上。與之類似，一個個PPP項目的反復(fù)磨合，能夠促使政府和社會資本方學(xué)會相互溝通和包容，保持同步的能力成長，形成大體相當(dāng)?shù)恼J(rèn)知水平，從而建立起各自對對方的信任，促進(jìn)政商關(guān)系變得更“親”。

(一)政府成為市場交易主體要求政府遵守市場規(guī)則，維護(hù)好自身信用

過去政府采取傳統(tǒng)模式由自己提供公共服務(wù)，屬于單方面的行政行為；現(xiàn)在采取PPP模式后，政府要以市場規(guī)則，通過與社會資本方的合作投資及交易行為來換取服務(wù)。為此，政府的心態(tài)必須做出調(diào)整，成為市場上各方可以信賴的交易主體。[9](P9)如果地方政府在PPP模式下仍然延續(xù)過去的做派——輕率對待商業(yè)合同；之前草率承諾，之后隨意違約；新官不理舊賬；只關(guān)心引入社會資本，不關(guān)心維護(hù)與社會資本的關(guān)系，那么，某屆政府失信影響的不只是這一屆政府，而是外界對整個地區(qū)的長期評價。[10](P48)

雖然中國目前還沒有針對地方政府的信用評級機構(gòu)，但隨著PPP的推廣，PPP業(yè)界將逐漸建立起各個地方政府信用的評價口碑。因為PPP禁止政府承諾固定收益，由項目公司負(fù)責(zé)融資、承擔(dān)債務(wù)責(zé)任之后，金融機構(gòu)的貸款就沒有政府兜底，迫使金融機構(gòu)對地方政府展開信用評估，并將評估視為盡職調(diào)查的重要組成部分。加上PPP遵循一套公平、標(biāo)準(zhǔn)的操作流程，有公共透明的項目信息平臺，經(jīng)過一段時間的推廣和運行，社會資本方在做PPP項目時心里就會逐漸建立起一張圖，知道哪些地區(qū)可以大力開展業(yè)務(wù)，哪些地區(qū)要謹(jǐn)慎行事，哪些地區(qū)不能涉足。長此以往，口碑好的地區(qū)就會逐漸淘汰口碑差的地區(qū)，加強口碑好的地方政府與社會資本方之間的相互信任感，為政商之間形成親近關(guān)系奠定信任基礎(chǔ)。

(二)社會資本方與政府合作規(guī)劃促使雙方換位思考以及雙方利益的深度捆綁

為了提高項目運營效率，切實降低成本并控制風(fēng)險，社會資本方一般在PPP項目規(guī)劃階段就參與其中。由于市政規(guī)劃的目標(biāo)是規(guī)劃區(qū)域的綜合效益以及公共福利的最大化，而不僅僅是利潤，因此社會資本方參與規(guī)劃將促使其站在政府的角度設(shè)計方案。社會資本方和政府共享區(qū)域總體功能提升后土地及資源價值溢價的成果，而區(qū)域總體功能能否得到提升，從而帶來土地及資源價值溢價則取決于規(guī)劃的合理性。因此，PPP項目將社會資本方與政府的利益深度捆綁在一起，但是這種捆綁不再是過去幕后的利益輸送，而是雙方在規(guī)劃時深度合作以實現(xiàn)區(qū)域總體功能的提升。例如中信集團(tuán)與汕頭市人民政府聯(lián)袂打造的廣東省新型城鎮(zhèn)化PPP項目——中信濱海新城，就是由政府與中信合作編制規(guī)劃的。在規(guī)劃過程中，中信與汕頭市政府共同研究粵東新型城鎮(zhèn)化的趨勢和方向，突出了產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通、文化和環(huán)境的“五位一體”。中信地產(chǎn)副總裁林竹表示汕頭項目很多創(chuàng)新理念和獨特做法，并不完全是中信單方面想出來的純市場操作方法，而是中信地產(chǎn)和政府共同探討出來的。[11]

再比如華夏幸?；鶚I(yè)的“園區(qū)+地產(chǎn)”模式定位于產(chǎn)業(yè)新城運營，加速政策支持的新興產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)氐呐嘤M(jìn)程，吸引大型企業(yè)和資金進(jìn)駐，這正是與華夏幸福合作的地方政府所看重的。該模式下最著名的案例當(dāng)屬固安PPP項目。曾經(jīng)的固安是一個典型的農(nóng)業(yè)縣，雖然距離北京中心僅幾十公里，但由于缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，所以財政收入不足1億元。2002年固安政府與華夏幸福達(dá)成PPP協(xié)議，由華夏幸福對園區(qū)進(jìn)行前期規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、商品房開發(fā)、工業(yè)廠房開發(fā)、園區(qū)招商引資以及企業(yè)入園后的物業(yè)管理服務(wù)，政府僅提供行政方面的服務(wù)和管理。作為回報，華夏幸福獲得一級土地整理成本、基礎(chǔ)建設(shè)費和園區(qū)服務(wù)管理費加成10%的返還，以及上一年度新增落地投資額45%的返還。在PPP模式下，固安得到了快速發(fā)展，到2013年，該縣生產(chǎn)總值已經(jīng)突破100億元。截至2014年12月底，華夏幸福已為固安產(chǎn)業(yè)新城累計引入企業(yè)420多家，覆蓋生物醫(yī)藥、航天、信息技術(shù)等多個高科技領(lǐng)域。[12]

(三)PPP項目的長期性和復(fù)雜性要求政府和社會資本方保持同步能力成長

PPP合同的有效期短則十年，長則三十年，再完備的PPP契約也不可能預(yù)計幾十年里發(fā)生的情況，PPP合同條款必然會留下解釋和再協(xié)商的余地。正如在幾十年的婚姻存續(xù)期里發(fā)生意外情況或出現(xiàn)爭執(zhí)時，夫妻雙方能否順利解決問題，一方面取決于雙方的包容程度，另一方面取決于雙方能否保持同步的能力成長，從而維持大體相當(dāng)?shù)恼J(rèn)知水平。如果夫妻雙方一方能力不斷成長，而另一方則始終原地踏步，那么當(dāng)發(fā)生突發(fā)情況或產(chǎn)生矛盾時，夫妻雙方就會因為能力落差導(dǎo)致認(rèn)知水平差異而無法達(dá)成共識。上述夫妻相處之道也適用于PPP中的政府與社會資本合作關(guān)系。PPP項目的存續(xù)時間長、牽涉面廣、專業(yè)復(fù)雜性高，項目的順利推進(jìn)和最終完成需要資金方、資本方、施工方不斷加強能力建設(shè)，需要政府方不斷提高專業(yè)方面的監(jiān)管能力。

具體而言，上述能力建設(shè)意味著資金方——金融機構(gòu)需要在自身風(fēng)控體系和政府的有限責(zé)任之間找到平衡點。資本方需要關(guān)注項目全流程風(fēng)險，組織項目參與主體各司其職，通過合理的風(fēng)險分配來管理項目，切實承擔(dān)起牽頭的職能。因此資本方應(yīng)該同時具備資本金提供能力、項目營運能力和一定的建設(shè)管理能力。施工方則需要完成從PPP1.0到PPP2.0再到PPP3.0的升級。PPP1.0指的是建設(shè)單體項目的單項能力，PPP2.0指的是企業(yè)對單體項目的集成能力，PPP3.0指的是企業(yè)對項目群的集成能力。政府則需要通過與社會資本方的合作來積累專業(yè)知識，從而提高專業(yè)方面的監(jiān)管能力。例如北京地鐵在引入港鐵之前，北京市政府對于國際上普遍使用的地鐵準(zhǔn)點率、設(shè)備可用小時數(shù)等概念比較陌生。港鐵的進(jìn)入將這些理念帶入北京地鐵，隨后，北京市依據(jù)這些國際通行概念制定了適用于北京地鐵的監(jiān)管辦法。

五、結(jié) 語

能否成功地駕馭資本——促使其發(fā)展社會主義生產(chǎn)力的同時，防止資本權(quán)力的擴張破壞社會主義生產(chǎn)關(guān)系——是擺在中國共產(chǎn)黨人面前的重要時代課題。習(xí)近平總書記提出的“親”“清”新型政商關(guān)系是對該課題的有力回應(yīng)。中國特色社會主義新時代下新型政商關(guān)系的時空意蘊，要求黨和政府把現(xiàn)代市場經(jīng)濟的資本運行規(guī)律與社會主義的價值取向作為構(gòu)建新型政商關(guān)系的指導(dǎo)基礎(chǔ)。前者意味著在政商之間展開緊密的合作，后者意味著資本權(quán)力不能凌駕于國家利益之上，這兩個方面結(jié)合起來就構(gòu)成了“親”“清”的內(nèi)涵——資本要在親近政府(與政府合作)的同時遠(yuǎn)離政治(不干預(yù)規(guī)則的制定)。

PPP正是這樣一種符合“親”“清”雙重內(nèi)涵，能讓社會資本方在親近政府之余做到遠(yuǎn)離政治的政商互動模式。作為一種新型公共服務(wù)供給模式，PPP一方面強調(diào)政府與社會資本全過程合作并提供公共服務(wù)，另一方面將政商合作置于一系列標(biāo)準(zhǔn)透明的流程規(guī)則框架中。相信未來隨著PPP實踐的深入，PPP一定能夠為尋求市場與政府之間的合理邊界，從而為構(gòu)建新型政商關(guān)系提供更多的實踐樣本，促進(jìn)“親”“清”新型政商關(guān)系的形成。

[1] 鄧凌. 構(gòu)建“親”“ 清” 新型政商關(guān)系： 癥結(jié)與出路[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報, 2016, (4).

[2] 韓影，丁春福. 新型政商關(guān)系亟需治理“權(quán)”“利”合謀行為[J].毛澤東鄧小平理論研究, 2016, (4).

[3] 靳浩輝，常青.習(xí)近平倡導(dǎo)的“親”“清”新型政商關(guān)系：權(quán)力與資本良性互動的指南針[J]. 學(xué)習(xí)論壇, 2017, (4).

[4] 竺乾威. 什么樣的政商關(guān)系才算既“親”又“清”[N]. 人民論壇, 2016-10-19.

[5] 張朋輝. 美國政治制度難掩“旋轉(zhuǎn)門”[N]. 人民日報, 2015-06-08.

[6] 李曉鵬. 這個國家會好嗎？——中國崛起的經(jīng)濟學(xué)分析[M]. 北京：中國發(fā)展出版社, 2012.

[7] 李偉. PPP立法要重點作好“非權(quán)力行政行為”大文章[EB/OL]. 人民網(wǎng)，http://house.people. com.cn/n1/2016/0621/c164220-28466043.html, 2016-06-21.

[8] 黃華珍等. 完勝PPP——融資與建造的全域解析[M]. 北京：法律出版社, 2016.

[9] 余文恭. PPP模式與結(jié)構(gòu)化融資[M]. 北京：經(jīng)濟日報出版社, 2017.

[10] 蒲堅，孫輝，車耳，張偲. PPP的中國邏輯[M].北京：中信出版集團(tuán), 2016.

[11] 林竹. 推進(jìn)PPP模式 中信地產(chǎn)轉(zhuǎn)型城市運營商[EB/OL]. 觀點地產(chǎn)網(wǎng), http://www. guandian.cn/article/20140916/151371.html, 2014-09-16.

[12] 劉君. 華夏幸福 深耕產(chǎn)業(yè)新城模式[N]. 新金融觀察, 2015-07-06.

TheNewTypeofPolitical-BusinessRelationsUnderSocialismwithChineseCharacteristicsintheNewEra——AlsoontheRoleofPPPintheConstructionoftheNewTypeofPolitical-BusinessRelations

ChenShuoying1,YangYang2

(1. Marxism Institute of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732;2. Beijing Heqing CCI Capital Ltd, Beijing 100083)

socialism with Chinese characteristics in new era; new type of political-business relations; PPP; government; social capital owner

President Xi Jinping refers to the new type of political-business relations as being both “close” and “clean” at the same time, which can be defined by the space-time framework of socialism with Chinese characteristics in the new era as the state that the capital should stay away from politics while being close to government. “Being close to government” represents the cooperation between government and businessmen. “Staying away from politics” means that businessmen must comply with the political rules. As a new mode to supply public service, PPP emphasizes the cooperation between government and social capital during the whole process of public service supply on the one hand; on the other hand, it puts such cooperation under a framework of standard and transparent procedures. Since the core elements of PPP are in line with the dual connotations of new political-business relations as being both “close” and “clean”, PPP can serve as an ideal practice carrier to implement the new type of political-business relations.

陳碩穎，中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院副研究員(北京100732)；楊揚，北京和清投資咨詢有限公司創(chuàng)始合伙人兼研究總監(jiān)(北京100083)。

[責(zé)任編輯陳翔云]