嚴定彬

（中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總公司，北京100125）

推進中國產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，強化糧食安全保障

嚴定彬

（中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總公司，北京100125）

作為中國糧食安全保障的主力軍，產糧大縣正陷入“產糧越多，財政越窮”的怪圈，迫切需要推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來加強縣域經濟的內生動力，以從根本上保障中國的糧食安全。然而，產糧大縣在推進城鎮(zhèn)化的過程中，面臨著資金不足、產業(yè)結構失衡、用地矛盾突出、基礎設施薄弱、社會化服務與保障機制不健全等諸多困境，需要從體制機制層面出發(fā)，實施產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合性措施。

產糧大縣；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；糧食安全；縣域經濟

0 引言

隨著國家對農業(yè)的重視，中國糧食生產逐漸向主產區(qū)集中，產糧大縣在國家糧食安全生產的地位越發(fā)明顯。根據農業(yè)部2016年統(tǒng)計數(shù)據顯示，占不足全國行政縣總數(shù)30%的產糧大縣，其生產的糧食產量占全國糧食總產量的75%左右[1]?？梢哉f，產糧大縣已經成為國家糧食安全生產的主力軍。2017年，習總書記在黨的十九大報告提出“谷物基本自給，口糧絕對安全”的“糧食安全新戰(zhàn)略”，新的戰(zhàn)略布局要求各產糧大縣既要確保糧食產量穩(wěn)定，更要推進糧食產能穩(wěn)步提升。

強大的縣域經濟是激發(fā)地方政府抓糧和農民種糧積極性的重要支撐。然而，在長期保障國家糧食供給過程中，產糧大縣失去了發(fā)展工商、地產等稅源產業(yè)的機會，產糧大縣的農民收入普遍低于全國平均水平，激勵農民種糧動力嚴重不足，嚴重影響了當?shù)亟洕鐣l(fā)展，致使產糧大縣淪為“工業(yè)弱縣、經濟小縣、財政窮縣”[2]，給全國糧食安全帶來巨大隱患，這直接關系到國家糧食安全。若要解決根本性難題，關鍵在于推動產糧大縣改造傳統(tǒng)農業(yè)生產方式，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、信息化帶動農村農業(yè)現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)“四化”同步，才能從根本上保障中國的糧食安全[3]。

1 產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與糧食安全保障的內在聯(lián)系

1.1 產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是保障糧食安全的現(xiàn)實需要

產糧大縣承擔著穩(wěn)定糧食生產、促進經濟發(fā)展的雙重目標任務，但同時受到傳統(tǒng)農業(yè)自身限制，相比其他產業(yè)，種糧者收益比較低、農業(yè)經濟增長內生動力弱。因此，在糧食主產縣單純依靠增加糧食產量無法滿足當?shù)卦黾愚r民收入和本區(qū)域的經濟發(fā)展的要求。糧食生產者，尤其是小規(guī)模生產者必須依靠“糧食生產+外出務工”的兼業(yè)型經營模式來維持家庭生活。糧食生產者收入不穩(wěn)定和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡對產糧大縣在夯實糧食安全微觀基礎和建立糧食穩(wěn)定增產的長效機制方面造成了不利的影響，所以要重視產糧大縣農民收入與糧食生產的協(xié)同問題[4]。只有產糧大縣大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，通過城鎮(zhèn)化有效地轉移農村大量的剩余勞動力，為農村糧食規(guī)?；a創(chuàng)造條件，不僅解決了外出務工者既要種地又要打工的難題，而且增加了外出務工者的非農收入和種糧者的農業(yè)收入，還提高了地方政府的財政收入，這更加激發(fā)地方政府抓糧與農民種糧的積極性。因而，實現(xiàn)產糧大縣的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是保障糧食安全的前提。

1.2 產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是保障糧食安全的內在動力

長期以來，國家政策引導產糧大縣生產要素向農業(yè)領域投入，并形成單純增加生產要素來提高糧食產量的“路徑依賴”，致使主產縣缺乏科技創(chuàng)新、也少有富民的項目帶動，很難形成高新產業(yè)支撐的產糧強縣。在大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，各產糧大縣政府立足當?shù)貙嶋H加大扶貧開發(fā)力度，實施了一系列強農惠農政策，這將大大提高了農村基礎設施建設水平，改善了農民生產生活條件，進而提高產糧大縣的糧食綜合生產能力。與此同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展引導農民形成新的生產生活聚集地，增加了居民收入形成新的經濟增長點，促進居民消費結構升級進而提升生活質量，從而使農業(yè)功能得到有效拓展，推動產業(yè)內部結構升級，吸引人口等生產要素產業(yè)集聚。因此，產糧大縣大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程，通過外部城鎮(zhèn)化動力與培育內生發(fā)展能力的有機結合克服自身發(fā)展能力不足。

1.3 產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是保障糧食安全的重要支撐

產糧大縣在城鄉(xiāng)一體化進程中，政策性驅動的影響是推動農村經濟發(fā)展的主要因素。加快實施城鎮(zhèn)化建設等一系列宏觀政策支持體系，構建“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的新型長效投入機制和引導全社會力量支持新農村建設的參與機制，推進糧食主產區(qū)土地綜合整治與產能提升戰(zhàn)略，盡可能地拉長產業(yè)鏈，把一、二、三產有機融合，既能創(chuàng)新糧食安全基地建設穩(wěn)定投入政策，又能消除“產糧大縣、財政窮縣”的困境，確保糧農權益。因此，產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是保障糧食安全的重要支撐。

2 產糧大縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實困境

根據農業(yè)部2016年統(tǒng)計數(shù)據，分布在中國24個省區(qū)的800個產糧大縣，它們具有糧食產量大，農業(yè)和工業(yè)基礎薄弱，農民收入低，地方財政狀況差，經濟發(fā)展較落后等共同特點[5]。2016年，產糧大縣的綜合城鎮(zhèn)化率僅為30%左右，遠低于53.7%全國水平。如何破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)難題，加快發(fā)展步伐，實現(xiàn)經濟強縣，從根本上保障國家的糧食安全，是目前眾多產糧大縣普遍面臨的重要課題。

2.1 產糧大縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏有效的資金保障

中國是一個人口眾多的農業(yè)大國而不是農業(yè)強國，中國的產糧大縣基礎條件薄弱、很少有工業(yè)的支撐，財政收入低，經濟建設與社會發(fā)展的資金嚴重短缺。2013年，產糧大縣的人均財政收入為1850.35元[6]，到2016年，產糧大縣的人均財政支出僅為8486元，相當于全國平均水平的80%。以中國產糧第一大省黑龍江省為例，黑龍江省的產糧大縣超過70個，但是其中有43個縣的財政收入不足1億元，省級或國家級貧困縣有21個，并且有60個縣要靠上級政府財政扶持來維持政府運轉[7]。此外，在河南省，不包括縣級市在內的50多個產糧大縣的縣均財政收入約4.2億元，有近100個產糧大縣的人均財政支出不足全省人均財政支出水平的1/2，其中產量在85萬t以上的10個種糧大縣的財政平均收入僅為10個工業(yè)強縣財政收入的1/3[8]。產糧大縣因缺乏建設資金而導致城鎮(zhèn)化滯后，各項生產要素的獲利能力很低，進一步引發(fā)資本外流，從而使其城鄉(xiāng)一體化進程難以往前推進。

2.2 產糧大縣經濟與產業(yè)結構有待改善

當前，中國多數(shù)產糧大縣農業(yè)生產總值所占經濟發(fā)展總產值比重較大，有50%以上的產糧大縣農業(yè)與二、三產業(yè)比值大于1[9]。黑龍江省位于東北平原，是中國最重要的糧食主產區(qū)之一。據統(tǒng)計黑龍江省富錦縣農業(yè)與二、三產業(yè)的比重分別為1.34∶1和1.56∶1，富錦縣農業(yè)占經濟總量達到60%。即使是經濟結構情況較好的肇源縣，農業(yè)占經濟總量也達到40%；巴彥縣農業(yè)產值占經濟總量比重超過了50%，一、二、三產業(yè)比重為52∶17∶31[10]。從一、二、三產業(yè)結構上來看，產業(yè)大縣普遍存在二、三產業(yè)落后，農業(yè)所占比重過高的現(xiàn)象。從農業(yè)內部結構來看，仍以農業(yè)初級產品為主，加工程度較低，農業(yè)全產業(yè)鏈條較短，不利于糧食生產效益提高。糧食加工企業(yè)規(guī)模較小，集約化、規(guī)?；捷^低。在糧食加工過程中，浪費現(xiàn)象較為嚴重，出品率較低。糧食產品沒有品牌，銷售價格低。一系列因素的影響使黑龍江省優(yōu)越的自然資源優(yōu)勢沒有完全發(fā)揮，將自然優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢仍有較大的發(fā)展?jié)摿11]。

2.3 產糧大縣建設與糧食生產用地矛盾突出

產糧大縣擔負著國家糧食安全的重要責任。由于中國農業(yè)仍然以傳統(tǒng)種植方式為主，糧食生產通過增加農藥、化肥等生產要素和擴大糧食生產面積來實現(xiàn)，這無疑加劇了糧食生產與工業(yè)建設用地之間的矛盾。此外，受農業(yè)戶籍的限制，大量的農村勞動力被限制在有限的土地上，傳統(tǒng)的小農戶不僅阻礙了農業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展，農民在提高收入水平和加大農村經濟發(fā)展方面舉步維艱，制約著糧食主產區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。根據農業(yè)部課題組調研數(shù)據，從2016年黑龍江省產糧大縣的土地流轉情況來看，在筆者調查的14個產糧大縣中，平均土地流轉比率為28.17%，土地流轉率最低的縣為僅14.55%[12]。因此，土地流轉進程緩慢，產糧大縣的農業(yè)無法進行規(guī)模經營，進一步制約了城鎮(zhèn)化建設。

2.4 產糧大縣生產與生活基礎設施建設嚴重滯后

產糧大縣由于財政匱乏，對于基礎設施的投資相對較少，導致電力、通訊、運輸、環(huán)保、供排水設施欠缺乏現(xiàn)象比較普遍。農田水利、糧食流通收儲等設施幾乎還停留在改革開放初期階段、配套設施年久失修、老化嚴重、抗災能力弱，這些問題嚴重影響著中國糧食生產安全戰(zhàn)略。目前不少產糧大縣都面臨糧食貢獻大、財政收入少、經濟較落后的困境。以黑龍江綏化市為例，部分縣內公路仍為砂石路面，區(qū)內沒有發(fā)電廠，依賴電網內調節(jié)，供電可靠性不高，區(qū)內水源結構不合理，水源以地下水為主，缺乏對標準化農田建設的投入能力，防洪設施達不到防洪標準的要求，該市在對農業(yè)項目配套進行改建中，近5年資金累計高達1.4億元，造成地方財政很大的壓力。

2.5 產糧大縣糧食生產社會化服務體系十分薄弱

中國的農業(yè)現(xiàn)代化起步晚，在產糧大縣存在農業(yè)專業(yè)化和社會化服務薄弱、增加值小等問題。與發(fā)達國家相比，中國的社會化服務增加值僅占農業(yè)總產值的3.3%，差距十分明顯。同時政府缺乏對農業(yè)社會化服務方面的引導、扶持和鼓勵，并且政府相關部門對社會化服務的建設積極性不高，組織服務手段有限、能力低下。在糧食生產大縣缺乏在農業(yè)投入品、生產機械服務以及病蟲害防治等服務平臺，在信息服務、金融服務和教育培訓等社會化服務方面存在與生產者脫節(jié)、不配套現(xiàn)象。

2)采用蜂窩夾層板理論計算得到四邊簡支類方形蜂窩夾層結構的固有頻率與有限元模擬結果的一致性較好，進一步證明了采用改進Gibson公式得到的類方形蜂窩夾芯等效彈性參數(shù)的正確性，同時證明了將該振動理論運用到一般蜂窩夾層結構研究的可行性，為擴展研究其他類型蜂窩夾層結構振動特性奠定了基礎。

通過筆者在吉林省產糧大縣的調研發(fā)現(xiàn)，糧食生產者很少對耕地進行深翻和換茬，在使用肥料方面具有盲目性，測土配方普及率極低。

2.6 產糧大縣社會基本保障機制建設仍然很不完善

農民是推動城鎮(zhèn)化建設的內在力量，只有農民的生活得到了保障，水平得到了提高，才能夠更好的推進城鎮(zhèn)化的建設。但是在現(xiàn)行財政體制下，產糧大縣中農民享受到社會基本服務水平偏低，沒有能夠從根本上改變農民貧困的生活現(xiàn)狀。糧農基礎養(yǎng)老金低，農村社會救助資金有限，衛(wèi)生醫(yī)療條件、養(yǎng)老資源條件差，其他諸如失業(yè)保險、工傷保險、農村社會福利等項目不落實，糧農收入增長緩慢與社會保障水平低下，加之艱苦的勞動環(huán)境，致使農村青壯勞力大量外出打工，農民老齡化的問題日趨顯現(xiàn)。根據農業(yè)部課題組調研數(shù)據，800個產糧大縣中有105個縣為國家級貧困縣，貧困人口達3600萬。

3 推進產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策建議

3.1 增加對國家產糧大縣支持資金的投入

針對國家保證糧食安全、促進糧食生產的發(fā)展目標，要把中央出臺的一系列強農惠農政策舉措認真貫徹落實到基層人民群眾。在保持產糧大縣項目獎勵穩(wěn)定的基礎上，上級政府要適度增加財力性獎勵金額，幫助糧食主產區(qū)減輕財政負擔與風險，加大基礎設施建設的投入力度，切實解決好保障糧食安全與促進地方經濟發(fā)展、促進農民增收之間的矛盾。

適度增加對產糧大縣的經常性專項轉移支付資金總量。對于地方政府在經常性專項資金的投入，相關部門要按照“基數(shù)+適度增長”的要求，根據預算規(guī)定和財力實際情況而適度增長[13]。在穩(wěn)定糧食直補等補貼的基礎上，充分結合基層實際、因地制宜，充分激發(fā)農民種田積極性、保障國家糧食安全，明確保證補貼核實與發(fā)放的公平公開公正、簡便易行減輕工作難度、減少工作量的基本原則，以“誰種糧，補貼誰，種糧多，補貼多”的核心，提高補貼的準確性與及時性、降低工作成本的目標上，積極穩(wěn)妥地推進并完善惠農補貼政策。

在對新增糧食補貼資金的分配方面，按照農民增加糧食產量和交售商品糧數(shù)量掛鉤的方式對種糧農民進行補貼，增強糧食補貼資金的政策效果。對產糧大縣按照增產幅度、商品糧貢獻率進行獎勵或補貼，提高產糧大縣農民擴大糧食再生產的能力和積極性，切實提高糧食安全的保障能力。

在國家層面，按照資金的類別金進行分類管理，將農民補貼類資金、支持農業(yè)生產類資金、生態(tài)發(fā)展類資金歸于一個司管理；而將農村社會類資金、災害救助類資金與補貼資金分開歸于另一個司管理。資金撥付上，建議以財政部為主導，與項目主管部門協(xié)商一致后，采取公式法、因素法分配方式，由財政部歸口管理司局辦文轉移支付到省市。必要時可以擴大縣市自主權，建立財權與事權相匹配機制，由縣市政府統(tǒng)籌安排運用各項資金于項目建設與發(fā)展。

3.2 積極發(fā)展糧食主產縣二、三產業(yè)

3.3 科學規(guī)劃與使用產糧大縣的土地資源

目前產糧大縣在發(fā)展中面臨的最大難題是如何處理在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中與農業(yè)生產爭地的矛盾。就目前來看，可行的科學方法如下：（1）科學規(guī)劃、合理配置土地資源，力求做到“四化”協(xié)調發(fā)展。各縣結合本縣的人口、經濟實力以及土地資源等多方面因素，按照“縣城—中心鎮(zhèn)—次中心鎮(zhèn)—中心村”的梯級布局，對各行政組織占地面積進行科學規(guī)劃，充分提高土地的利用效率，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，力求在保證耕地面積不減少的基礎上，處理好三者用地的矛盾。（2）加強對現(xiàn)有土地的整理，保證規(guī)劃及時得到落實。一方面，讓條件成熟的自然村落農戶集中居住，對廢棄的老宅進行拆除，節(jié)省部分居民住宅用地，促進城鎮(zhèn)及工業(yè)發(fā)展；另一方面，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展藍圖，建設緊湊型城（鎮(zhèn)）區(qū)，節(jié)約土地資源。（3）大力推進新型城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)化引領經濟發(fā)展的能力。新型城鎮(zhèn)的綜合承載能力的大小與新型城鎮(zhèn)化能否發(fā)揮引領作用息息相關。尤其是對產糧大縣來說，由于其經濟實力有限，無法全面推進以新型農村社區(qū)為切入點的新型城鎮(zhèn)化，也不能提供足夠的非農就業(yè)崗位從而為農業(yè)人口轉移創(chuàng)造條件。所以，必須大力提升縣城和中心鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務能力。在建設中，努力把保護生態(tài)環(huán)境與保護歷史文化、集約緊湊、宜居等功能有機結合起來，統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展，力爭建成富有內涵特色的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，提高小城鎮(zhèn)的綜合承載能力，解決農村人口城鎮(zhèn)化問題。

3.4 繼續(xù)鞏固提高產糧大縣的基礎設施建設

增強產糧大縣基礎設施建設，提高農業(yè)抵御自然風險的能力，為糧食生產奠定堅實的基礎。推進糧食主產縣標準化、水利化、農機化的建設。注重中低產田改造、建設高標準農田、加大病險水庫除險加固、大型灌區(qū)渠系配套等方面的項目建設，力爭使產糧大縣基本農田都能達到旱澇保收、高產穩(wěn)產的標準。通過基礎設施項目建設提高產糧大縣的生產條件和糧食綜合生產能力，爭取到2020年高標準農田達到8億畝[15]。建議國家相關部門在項目建設中免除產糧大縣用于基礎設施建設項目的地方政府配套資金，減輕地方政府負擔。

3.5 加大產糧大縣農業(yè)社會化服務體系建設

支持產糧大縣農業(yè)社會化服務體系建設，將農業(yè)裝備結構、農機具購置補貼與科技創(chuàng)新、成果轉化與農技推廣、農機服務有機結合；將公益性服務與經營性服務有機結合，依托社會化服務組織向種植農戶、家庭農場和農業(yè)合作組織等生產主體提供技術推廣服務。支持產糧大縣加強公益性農業(yè)技術推廣服務力度，提升區(qū)域農業(yè)科技創(chuàng)新能力。

3.6 保障產糧大縣經濟社會民生支出

鑒于農業(yè)的特殊性質，決定了產糧大縣在經濟發(fā)展中必然要放棄一部分二、三產業(yè)發(fā)展空間，由此產生的城鎮(zhèn)化水平偏低、社會民生支出不足、公共服務水平偏低等連鎖問題。為此，應該加大中央轉移支付力度，解決好經濟發(fā)展滯后帶來的社會、民生等公共領域歷史欠賬問題，讓普通民眾享受到種糧帶來的好處。特別是要抓實精準扶貧，解決種糧群眾脫貧問題。按照精準扶貧、精準脫貧的原則，結合當?shù)禺a業(yè)發(fā)展特點，精準制定困難群眾幫扶政策，精準解決困難群眾實際問題，讓種糧群眾的腰包鼓起來，讓城鄉(xiāng)環(huán)境美起來。通過一系列的精準施策，確保每一個產糧大縣不在全面建設小康社會中掉隊，不因維護國家糧食安全而成為經濟發(fā)展的犧牲者。

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Large Grain Production Counties in China:Coordinating Urban and Rural Development and Strengthening Food Security

Yan Dingbin

(China National Township Enterprises Corporation,Beijing 100125,China)

As the main force of grain production in China,the development of large grain production counties is facing the problem of more grain causing poorer finance,and demanding internal impetus for coordinating urban and rural development to enhance the county economy and ensure China’s food security.However,during the urbanization of large grain production counties,there are dilemmas such as insufficient fund,unbalanced industrial structure,land use contradiction,weak infrastructure,and unsound socialized service system and guarantee mechanism.Therefore,the promotion of integrative urban and rural development of large grain production counties should be started from system and institution building.

Large Grain Production Counties;Coordinating Urban and Rural Development;Food Security;County Economy

F323.4

A論文編號：cjas17110006

2014年國家社會科學基金重大項目“基于改革視角下國家糧食安全問題研究”(14ZDAZ0241)。

嚴定彬，男，1962年出生，農藝師，Tel：010-85143676，E-mail：ctec2006@126.com，。

2017-09-06，

2017-11-28。