許保疆，程紅建，王 強，路 燕，李 豪，田云峰

（河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，鄭州45002）

農(nóng)村土地托管模式的探索與研究
——以南陽市農(nóng)村土地托管為例

許保疆，程紅建，王 強，路 燕，李 豪，田云峰

（河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，鄭州45002）

土地托管是市場經(jīng)濟條件下在土地制度改革進程中產(chǎn)生的一種新模式。規(guī)模化的土地托管有利于實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)機械化及現(xiàn)代化進程的推進，符合中央制定的土地政策。本研究以南陽市土地托管工作開展情況為例，系統(tǒng)總結(jié)了其創(chuàng)新做法，分析了南陽市在開展土地托管過程中遇到的各種問題，并提出了通過加強宣傳引導(dǎo)、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、強化政策扶持、有效管控風(fēng)險、積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地托管等針對性的對策和意見建議，為新形勢下中國農(nóng)村地區(qū)開展土地托管提供了參考。

土地托管；規(guī)模經(jīng)營；對策

0 引言

十八屆三中全會《決定》提出了加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新[1]。土地托管作為一種新型經(jīng)營形式，是在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變、農(nóng)民土地使用權(quán)不變、農(nóng)民經(jīng)營主體不變、農(nóng)民受益主體不變的前提下，由種糧大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、供銷合作社等托管主體按照農(nóng)民的要求，對其責(zé)任田實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一經(jīng)營的一種新型經(jīng)營形式[2]。通過規(guī)?；耐恋赝泄埽兄趯崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、機械化生產(chǎn)，有助于增加糧食產(chǎn)量、提高農(nóng)民收入，有助于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和經(jīng)營風(fēng)險，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益[3-5]，實現(xiàn)利益共贏，更好地解決“誰來種地”、“怎么種地”等問題[6]。為深入研究分析土地托管以服務(wù)規(guī)?；七M農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作用，筆者多次赴南陽市方城、社旗、唐河、臥龍等縣區(qū)，以當(dāng)?shù)亻_展土地托管情況為藍本，深入分析當(dāng)前農(nóng)村土地托管工作取得的階段性成效、存在的主要問題及相關(guān)制約因素，試圖努力探索符合現(xiàn)階段中國農(nóng)村實際、符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的新的土地經(jīng)營模式，以期為推動開展農(nóng)村土地托管工作提供參考。

1 南陽市農(nóng)村土地托管模式基本情況

1.1 研究對象概況

南陽市位于河南省西南部、豫鄂陜?nèi)〗唤缣帲瑸槿姝h(huán)山、南部開口的盆地，是河南省人口、地域、經(jīng)濟大市和農(nóng)業(yè)大市，也是全國糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)。全市有耕地面積約71萬hm2，近700萬農(nóng)村人口，其中常年外出務(wù)工近300萬人。南陽市于2010年啟動了土地流轉(zhuǎn)工作，但是由于市場經(jīng)濟的波動、流轉(zhuǎn)成本的增高以及城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民對土地的依賴因素等原因[7]，目前該市土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營速度有所放緩。為促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，南陽市在借鑒山東土地托管主要經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合南陽農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，本著農(nóng)民自愿、市場化運作的原則，于2015年6月份以方城、社旗、唐河等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好的縣區(qū)作為試點，先期開展土地托管工作，形成了由服務(wù)主體與農(nóng)戶簽訂土地托管服務(wù)協(xié)議，圍繞統(tǒng)一供種配肥、統(tǒng)一生產(chǎn)管理、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一收獲加工、統(tǒng)一品牌銷售等生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)項目開展相關(guān)服務(wù)與保障的土地托管新模式，初步探索出了一條以服務(wù)規(guī)?；龠M適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)發(fā)展新路子。

1.2 南陽市土地托管的主要模式

南陽市土地托管模式總體可歸納為全程托管、勞務(wù)托管和訂單托管3種。全程托管，是農(nóng)民與托管主體簽訂協(xié)議，商定好土地最低收益值，農(nóng)民將承包的耕地交由托管主體經(jīng)營，托管主體負責(zé)托管土地前期農(nóng)資投入、中期技術(shù)管理和后期農(nóng)產(chǎn)品加工銷售，農(nóng)民獲得全部土地收入，托管主體以農(nóng)產(chǎn)品折現(xiàn)或現(xiàn)金的方式收取托管費用。勞務(wù)托管，也稱半托管，是農(nóng)民負責(zé)自有土地產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全部農(nóng)資投入，獲取土地全部生產(chǎn)收益，托管主體負責(zé)提供統(tǒng)一農(nóng)資采購、統(tǒng)一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品加工、統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品品牌銷售等服務(wù)，賺取相應(yīng)農(nóng)資采購差價、農(nóng)技服務(wù)費和農(nóng)產(chǎn)品銷售差價利潤，托管土地最低收益值、土地超產(chǎn)盈余分配、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)費用等由雙方事前商定。訂單托管，是托管主體按照農(nóng)民要求就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)某一環(huán)節(jié)提供勞務(wù)作業(yè)服務(wù)，收取相應(yīng)勞務(wù)作業(yè)服務(wù)費用，托管主體不參與土地經(jīng)營管理。

1.3 土地托管盈利方式

托管方盈利方式主要有4種：一是獲取規(guī)?；a(chǎn)效益。土地集中連片托管后，通過重新平整土地，廢除了原先小塊耕地的田壟溝渠和小型老舊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬設(shè)施，方便了大型農(nóng)業(yè)機械作業(yè)，由于采用集約化經(jīng)營模式和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理技術(shù)，大大提高了生產(chǎn)效率，降低了生產(chǎn)成本。二是賺取購銷差價。由于托管方掌握大額農(nóng)資采購訂單和一手農(nóng)產(chǎn)品銷售貨源，因此其議價能力較強，通過減少購銷環(huán)節(jié)，既能夠以低于市場價購入種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資，又可以高于市場價銷售其農(nóng)產(chǎn)品，兩頭賺取差價。三是獲取超額產(chǎn)量。托管方以托管土地普通年份產(chǎn)量為基準與農(nóng)民議定一個保底產(chǎn)量，保底產(chǎn)量由托管方負責(zé)鋼性給付，超產(chǎn)部分由雙方按比例進行分成。由于托管土地的規(guī)模效應(yīng)，托管方獲得的超額產(chǎn)量收益相當(dāng)可觀。四是賺取服務(wù)費用。托管方發(fā)揮自身在機械化作業(yè)、農(nóng)業(yè)管理技術(shù)等方面的優(yōu)勢，為農(nóng)民日常耕種、除草、保墑、施肥、打藥、收割等環(huán)節(jié)提供高效、可靠的服務(wù)保障，賺取的農(nóng)技服務(wù)費也是一筆不小的數(shù)目。

農(nóng)民盈利方式主要有4種：一是通過改善生產(chǎn)條件、規(guī)?；B片種植、大量采用新品種新技術(shù)等手段提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，獲取超額產(chǎn)量，實現(xiàn)增產(chǎn)增收。二是農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)?；唵紊a(chǎn)、標準化技術(shù)管理、品牌化市場營銷，可以形成強大的品牌增值效應(yīng)，進一步提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，其產(chǎn)品售價也高于一般農(nóng)產(chǎn)品市場售價，實現(xiàn)增值增效。三是通過農(nóng)資集中采購、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一銷售，進一步降低了農(nóng)資采購成本，增強了農(nóng)產(chǎn)品議價能力和抵御市場風(fēng)險能力，有助于保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效。四是通過規(guī)?；⑵放苹\作，農(nóng)產(chǎn)品的市場認可度得到快速提升，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，可以進一步拓展其銷售渠道，完成從農(nóng)場到餐桌的一站直達，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的“賣全球”，解決農(nóng)民“賣難”困擾，促進農(nóng)民增收。

2 南陽市農(nóng)村土地托管模式優(yōu)勢分析

隨著農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工的常態(tài)化、長期化，農(nóng)村留守人員主要是老人、婦女和兒童。由于勞動力短缺、種糧比較效益低下[8]，種地收入已不再是農(nóng)民經(jīng)濟收入的主要來源，在多種因素的共同作用下，中國部分地區(qū)不同程度出現(xiàn)了耕地管理模式粗放、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、土地撂荒等問題。南陽市農(nóng)村土地托管模式通過農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，把分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織起來，把一家一戶“單打獨斗”式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變?yōu)橐?guī)?；?、集約化、機械化生產(chǎn)，有效破解了“誰來種地”和“怎么種地”的難題，推進了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，取得了以社會化服務(wù)推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗[9]。

2.1 有利于實現(xiàn)糧食的增產(chǎn)和農(nóng)民的增收

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地托管可以從以下4個方面實現(xiàn)糧食的增產(chǎn)和農(nóng)民的增收。（1）增加了耕地面積。土地托管后實現(xiàn)規(guī)模化、機械化種植，打破了原有小塊地塊間的溝壟背，平整了小溝渠、小基建，實現(xiàn)了耕地的連方成片。據(jù)測算，通過土地平整可增加有效種植面積13%～15%。（2）增加了糧食產(chǎn)量。為了取得更好的效益，托管主體更加專注于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)能夠得以更快推廣，各種農(nóng)業(yè)資源能夠得以高效利用，農(nóng)田土壤改良能夠得以統(tǒng)籌推進，規(guī)?；N植產(chǎn)生的高效低耗效應(yīng)能夠得到充分發(fā)揮。根據(jù)方城、社旗、唐河等縣調(diào)研結(jié)果，土地托管后可增產(chǎn)糧食約750～900 kg/hm2，增產(chǎn)效果十分明顯。（3）提高了糧食綜合生產(chǎn)效益。土地托管產(chǎn)生的規(guī)模化、集約化、專業(yè)化效應(yīng)，使糧食品質(zhì)能夠得到更好的控制，因而也更受市場歡迎。托管主體通過與糧食加工企業(yè)合作，訂單生產(chǎn)的糧食售價一般比普通市場價格高出10%左右，農(nóng)民售糧也更有保障。（4）間接增加了農(nóng)民收入。土地托管解決了農(nóng)民“打工耽誤種地，種地又不經(jīng)濟”的顧慮，農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商不用再擔(dān)心是否會耽誤家里農(nóng)時，不必為耕、種、管、收、加、貯、銷各個環(huán)節(jié)操心費力，節(jié)省了農(nóng)忙時往返城鄉(xiāng)的時間和費用，形成了農(nóng)民外出務(wù)工收入和土地托管收入的疊加效應(yīng)[10-11]。

2.2 有利于保障國家糧食安全

近年來，由于土地流轉(zhuǎn)費用“水漲船高”，流轉(zhuǎn)方為確保收益，流轉(zhuǎn)土地“非糧化”傾向日益突出。土地托管后，土地經(jīng)營權(quán)仍在農(nóng)民手中，由于農(nóng)民對種植經(jīng)濟作物高收益高風(fēng)險的擔(dān)憂和普遍存在“手中有錢不如家中有地、手中有糧”的傳統(tǒng)思想，使從事糧食生產(chǎn)成為土地托管的最佳選擇，因而能夠更好地化解土地流轉(zhuǎn)所帶來的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”問題。以南陽市方城、社旗、唐河3個縣為例，托管土地中從事非糧生產(chǎn)的面積僅占8.5%，遠低于流轉(zhuǎn)土地中從事非糧生產(chǎn)面積24.9%的水平。

2.3 有利于先進農(nóng)業(yè)技術(shù)的迅速普及

和外出務(wù)工收入相比，農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)周期長、見效慢、利潤低、費工夫。采用或不采用先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，對只有少量土地的普通農(nóng)戶而言增產(chǎn)增收的意義不大，而先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)大都對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有更高的指標要求，因此，普通農(nóng)戶對于學(xué)習(xí)和使用先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的積極性并不高。與普通農(nóng)戶不同，托管主體由于開展規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效十分敏感，為獲取規(guī)模化超額產(chǎn)量，獲得利潤的最大化，他們愿意花更多的時間學(xué)習(xí)先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，愿意投入大量經(jīng)費進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)軟硬件升級改造，這在客觀上促進了先進農(nóng)業(yè)技術(shù)的迅速普及和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)。

2.4 有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最重要的優(yōu)勢就是通過規(guī)?；?、集約化、機械化生產(chǎn)，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。據(jù)測算，土地托管后，通過農(nóng)資聯(lián)采直供、機播機收、統(tǒng)防統(tǒng)治、節(jié)水灌溉等集約化經(jīng)營、規(guī)模化服務(wù)，可減少10%～15%的農(nóng)資、電力、用水等生產(chǎn)成本投入，經(jīng)規(guī)模效應(yīng)放大，節(jié)省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本將十分可觀。

2.5 有利于化解秸稈禁燒難題

秸稈禁燒一直是各級政府每年特定時期的一項重要工作，尤其是基層縣、鄉(xiāng)每年要花大量人力、物力、財力開展秸稈禁燒工作，但效果并不明顯。土地托管有助于化解這一難題。土地規(guī)?；泄芎?，托管方作為秸稈禁燒唯一責(zé)任主體，更利于政府部門落實責(zé)任主體，進行源頭管控，從而有效節(jié)省相關(guān)工作的行政成本。托管方在收割莊稼的同時通過一體化機直接將秸稈粉碎還田或進行秸稈打包處理，從根本上消除了一家一戶“游擊”焚燒秸稈的可能性，從而大大減輕秸稈禁燒工作的壓力。

2.6 有利于更好保護農(nóng)民利益

與租賃、股份合作等其他土地經(jīng)營模式不同，在土地托管模式下，土地承包經(jīng)營權(quán)仍歸農(nóng)民所有，農(nóng)民對托管土地的生產(chǎn)經(jīng)營活動擁有更多話語權(quán)，土地托管在滿足農(nóng)民“離鄉(xiāng)不丟地、不種有收益”的心理安全感的同時，農(nóng)民的經(jīng)濟利益也更容易得到保障。此外，在收益分配上，土地托管模式允許農(nóng)民參與土地收入的二次分配。農(nóng)民在獲得托管土地保底收益的同時還可全部或按比例獲得土地的增值收益，能夠得到更多實惠。

2.7 有利于保障食品質(zhì)量安全

土地實行集中、統(tǒng)一、規(guī)?；泄芎?，能很大程度地減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管工作壓力，提高工作效率，降低假種子、假化肥、假農(nóng)藥坑農(nóng)害農(nóng)違法案件發(fā)案率，有利于從源頭加強對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，有效規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品管理，減少農(nóng)藥、化肥、植物生長調(diào)節(jié)劑等違規(guī)過量施用，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，推動農(nóng)產(chǎn)品標準化體系建設(shè)，促進食品安全和生態(tài)環(huán)境發(fā)展。

2.8 有利于促進農(nóng)村發(fā)展

土地托管讓村“兩委”的組織優(yōu)勢得到進一步發(fā)揮，集體經(jīng)濟實力得到進一步加強。村“兩委”通過組織農(nóng)民參與合作社、家庭農(nóng)場建設(shè)，幫助托管組織協(xié)調(diào)整合分散的土地、農(nóng)機資源，幫助農(nóng)戶監(jiān)督、評估土地托管實施情況等具體工作，在有效維護農(nóng)民合法權(quán)益的同時，可以使村集體獲得一定比例收益提成，有利于拓展村“兩委”的工作職能，提高村“兩委”班子為民服務(wù)的意識和水平，有利于密切農(nóng)村基層組織與農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)系，打造一支有經(jīng)驗、有技術(shù)、有實力、會管理的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理隊伍，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。

3 南陽市農(nóng)村土地托管模式存在的主要問題及制約因素

3.1 部分農(nóng)民對土地托管存在觀望心理

作為一種新興的生產(chǎn)服務(wù)模式，土地托管對推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的積極作用正日益顯現(xiàn)，其對農(nóng)民帶來的實實在在的好處也逐漸為廣大農(nóng)民所認知。但是，由于有的農(nóng)民對土地托管還缺乏足夠了解，有的農(nóng)民對土地托管政策穩(wěn)定性還持懷疑態(tài)度，有的農(nóng)民由于家中富余勞動力還不愿放棄土地等原因，造成一些地方土地托管難以成方連片經(jīng)營[12]。此外，與農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體獲得租賃收益的土地流轉(zhuǎn)模式不同，土地托管一般需要農(nóng)民事先向托管主體繳納一定管理費用，通過托管主體的集團采購、規(guī)?；s化機械化生產(chǎn)管理，以及品牌增值銷售，實現(xiàn)農(nóng)資減量、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)產(chǎn)品增值，從而達到農(nóng)民增產(chǎn)增收的目的，而預(yù)先繳納相關(guān)費用以獲取更高土地收益的模式還是目前部分農(nóng)民暫時難以接受的新生事物。

3.2 土地托管存在特定風(fēng)險因素

由于目前土地托管還處于起步探索階段，土地托管主體普遍存在托管規(guī)模小、集中連片程度低、農(nóng)業(yè)機械化率不高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不強、抵御自然災(zāi)害能力差、抗市場價格波動能力弱等問題，這些問題在困擾托管主體規(guī)模壯大的同時也制約了土地托管模式的進一步發(fā)展。此外，農(nóng)民將土地托管給托管主體后，根據(jù)協(xié)議，無論年景好壞，農(nóng)民都將得到土地保底收益。對托管主體而言，其在托管農(nóng)民土地的同時也“托管”了一份“風(fēng)險”，而這份“風(fēng)險”是托管主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中必須獨自面對和承擔(dān)的。因此，一旦遇到特大自然災(zāi)害、病蟲害或生產(chǎn)管理重大失誤，造成農(nóng)作物大幅度減產(chǎn)甚至絕收，托管主體的收益就會受到較大影響，繼而影響這種模式的持續(xù)健康發(fā)展，尤其是對于一些小規(guī)模的土地托管經(jīng)營主體而言，這種風(fēng)險有時是毀滅性的。

3.3 農(nóng)業(yè)保險作用發(fā)揮不夠

農(nóng)業(yè)保險對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險品種覆蓋面偏窄，理賠標準的比例設(shè)置過低，不能彌補托管主體因災(zāi)遭受的損失，發(fā)生較大自然災(zāi)害后，保險公司單方面派出專家查勘定損，其公正性令人存疑，存在賠付額度與實際損失不符的現(xiàn)象，這在影響托管主體參保積極性的同時，也在一定程度上制約了土地托管保險業(yè)務(wù)的進一步發(fā)展。

3.4 托管主體存在資金瓶頸

在托管服務(wù)過程中，由于農(nóng)民和托管主體簽訂托管合同只預(yù)付部分托管費或收獲后以土地產(chǎn)出折算托管費用，這就造成了托管主體在經(jīng)營過程中需要自己預(yù)先墊付大量的資金用于周轉(zhuǎn)。在當(dāng)前起步階段，由于土地托管合同還不具備銀行抵押條件，托管主體自身也缺少可以用來抵押的固定資產(chǎn)。因此，目前托管主體流動資金缺口大和貸款難的問題還比較突出。筆者在南陽的調(diào)研和全國其他地區(qū)土地托管反饋情況均表明，托管主體缺流動資金、缺貸款配套政策問題仍然是影響土地托管快速發(fā)展的重要因素之一[13-15]。

3.5 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?、機械化生產(chǎn)帶來生產(chǎn)效率大幅度提高的同時也對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套提出了更高的要求。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大、建設(shè)周期長、回報率低、相關(guān)政策保障措施不完善、土地托管還存在諸多不穩(wěn)定因素等原因，托管主體在進行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、進行土壤改良等方面還有顧慮，大多不愿投、不敢投，制約了土地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。此外，土地集中連片托管后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的矛盾進一步凸顯。由于國家基本農(nóng)田保護限制，糧食晾曬、倉儲、農(nóng)業(yè)機械存放等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套用地審批困難，不能滿足規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需求，土地托管主體普遍反映強烈，亟需有關(guān)部門研究出臺相關(guān)用地審批實施細則。

4 推進農(nóng)村土地托管工作的思索及建議

4.1 加強宣傳引導(dǎo)，推動土地托管工作積極、穩(wěn)妥、有序開展

土地托管作為一項制度創(chuàng)新，其本身還有許多需要完善、規(guī)范的地方，需要用時間來檢驗其可行性、可靠性和優(yōu)越性，需要允許農(nóng)民對這項政策有一個逐漸認知、認可和參與的過程?，F(xiàn)階段，一方面，要通過政策引導(dǎo)、典型宣傳、示范帶動，讓更多農(nóng)民了解土地托管的運作模式，實實在在看到土地托管帶來的各種好處，消除對土地托管的種種顧慮和抵觸情緒，積極主動參加到土地托管中來；另一方面，要充分尊重農(nóng)民意愿，堅持農(nóng)民主體地位，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益，不搞強迫命令、不搞一刀切，在保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，本著“依法、自愿、有償”和“進退自由”的原則，針對不同經(jīng)濟條件和發(fā)展水平，堅持循序漸進、有序開展，真正把選擇權(quán)交給農(nóng)民。

4.2 大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，降低經(jīng)營風(fēng)險

要下大力氣解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險作用發(fā)揮不夠的問題。一是針對農(nóng)業(yè)類保險責(zé)任大、利潤低的特點，在政策制定和資金扶持上加大對涉農(nóng)保險的傾斜力度，保障保險公司的合理收益，調(diào)動其開展“土地托管”保險業(yè)務(wù)的積極性。二是加強頂層設(shè)計，拓寬涉農(nóng)保險覆蓋面，提高賠付額度，為土地托管持續(xù)、健康發(fā)展提供強有力保障。三是引入第三方勘賠定損機制，提高保險公司查勘定損的公平性和公信力，保護參保人合法權(quán)益。四是積極引導(dǎo)托管主體參加農(nóng)業(yè)保險，探索對托管主體的參保補貼機制，推動應(yīng)保盡保，促進土地托管健康發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，實現(xiàn)保險企業(yè)和被保險人多方共贏。

4.3 強化政策扶持，營造良好環(huán)境

一是壯大農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。加大對種糧大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、供銷合作社等土地托管主體扶持力度，建議各級財政在支農(nóng)資金中安排一定比例，專項用于支持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的發(fā)展、壯大。二是創(chuàng)新土地托管金融產(chǎn)品。探索土地托管合同可抵押屬性，完善相關(guān)融資貸款機制，盡快解決農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織流動資金不足問題。三是加強政策研究。針對土地托管特點，研究制定有利于現(xiàn)代生產(chǎn)要素進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)配套政策，引導(dǎo)先進農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)科技管理人才、農(nóng)業(yè)資本要素、農(nóng)業(yè)市場信息等更多更快地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)[16-18]。四是統(tǒng)籌部門資源。做好相關(guān)部門在強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)方面的政策、資金、人才、技術(shù)、資源和信息對接，進一步強化領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，集聚各方力量統(tǒng)籌推進土地集中連片托管，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

4.4 加強監(jiān)管，有效管控土地托管中各種風(fēng)險因素

一是建立風(fēng)險預(yù)警機制。對土地托管中可能出現(xiàn)的違約風(fēng)險、托管方經(jīng)營風(fēng)險等要制定詳細預(yù)案[19-21]。二是加強頂層設(shè)計，減少政策性風(fēng)險。積極探索在制度層面建立土地托管監(jiān)督長效機制，明確土地托管中各方的權(quán)益責(zé)任，加強對各方合法權(quán)益的保護和對違約責(zé)任的追究，避免因非合同約定而產(chǎn)生利益糾紛，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險有一個責(zé)任承擔(dān)的安排。

4.5 主動作為，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地托管

發(fā)揮好土地托管在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的積極作用，首要問題是正確處理好政府、托管主體和農(nóng)民之間的關(guān)系。建議政府部門把開展土地托管工作作為推進當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要抓手，主動作為，科學(xué)作為，按照積極穩(wěn)妥、有序推進的方針，統(tǒng)籌土地托管工作進度。同時，根據(jù)條件成熟情況，適時將農(nóng)村土地托管工作由政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)。建議各地根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展實際，分兩步開展農(nóng)村土地托管工作。在探索期，土地托管應(yīng)堅持農(nóng)民自愿的原則，在市場的主導(dǎo)下，通過政府積極引導(dǎo)，由點及面、逐步鋪開。有關(guān)政策研究部門要深入研究分析各地開展土地托管的典型做法，探索發(fā)掘具有普遍性和適用性的經(jīng)驗規(guī)律，及時總結(jié)歸納可復(fù)制、可推廣土地托管工作成功模式。條件成熟后，在充分保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索推進大面積土地集中連片托管。由政府統(tǒng)一與農(nóng)民簽訂長期土地托管協(xié)議，政府代表農(nóng)民作為土地被托管方以公開招標的形式向社會購買托管服務(wù)，政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工擔(dān)負好土地托管各階段管理、監(jiān)督職責(zé)，指導(dǎo)和扶持土地托管主體通過統(tǒng)一整合各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素資源，提高勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的最大化和農(nóng)民收益的最大化，以土地托管服務(wù)的規(guī)?；七M中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

5 討論

發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。土地托管作為一種新型土地經(jīng)營模式，由于適應(yīng)了現(xiàn)階段中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求，提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因而具有強大的生命力。不久前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中進一步明確指出，鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新[22]，這為各地深入開展土地托管工作提供了理論依據(jù)和政策保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)方面，對土地托管的重要價值重視不夠，現(xiàn)有的研究普遍把土地托管作為農(nóng)村土地經(jīng)營模式的一種進行分析闡述，缺少與其他土地經(jīng)營模式的橫向比對和差異分析。本研究以南陽市農(nóng)村土地托管為例，初步分析了土地托管與土地流轉(zhuǎn)等模式的不同之處，簡要闡述了土地托管模式的優(yōu)勢所在和存在的制約因素，為后續(xù)相關(guān)研究提供了參考。在探討如何推進農(nóng)村土地托管問題上，筆者不贊同僅僅依靠市場的作用去完成土地托管，首次提出應(yīng)發(fā)揮政府的“指揮棒”作用，綜合運用市場和行政的手段主動推動土地托管工作的穩(wěn)步鋪開。首次提出了由政府代表分散農(nóng)戶統(tǒng)一向社會購買托管服務(wù)，推動農(nóng)村土地托管向更高層次邁進的大膽設(shè)想，此種新思路，理論可行，是否實踐可行，還有待檢驗。

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Rural Land Trusteeship Mode:Taking Nanyang City as an Example

Xu Baojiang,Cheng Hongjian,Wang Qiang,Lu Yan,Li Hao,Tian Yunfeng
(Henan Academy of Agricultural Sciences,Zhengzhou 450002,Henan,China)

Land trusteeship is a new mode in the process of land system reform under market economy.The large-scale land trusteeship is helpful to realize the land intensive management,facilitate the process of agricultural mechanization and modernization，and conform to the land policy formulated by the central government.This paper takes the land trusteeship in Nanyang City as an example,summarizes innovative practices and analyzes problems in the process.In addition,this paperpresents corresponding countermeasures,including enhancing promotion and guidance,developing agriculture insurance, strengthening policy support and controlling risks effectively,thus to provide references for the implementation of land trusteeship under the new situation in rural areas in China.

Land Trusteeship;Scale Operation;Countermeasures

F321.1

：A論文編號：cjas16090020

許保疆，男，1979年出生，河南信陽人，助理研究員，碩士，主要從事農(nóng)學(xué)、“三農(nóng)”問題研究等方面的研究工作。通信地址：450002河南省鄭州市花園路116號河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院院辦綜合研究室，Tel：0371-85517192，E-mail：13700889839@126.com。

田云峰，男，1964年出生，河南扶溝人，研究員，主要從事小麥品種利用及農(nóng)業(yè)科研管理等工作。通信地址：450002河南省鄭州市花園路116號河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院辦公室，Tel：0371-65706252，E-mail：nkytyf@126.com。

2016-09-30，

：2017-02-06。