吳平江 夏 葉

（甘肅省張掖市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊，張掖734000）

強化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法 確保國家級種子基地安全
——張掖市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法體系建設(shè)問題與研究

吳平江 夏 葉

（甘肅省張掖市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊，張掖734000）

農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)所在、職能所在、形象所在，實行農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是黨和國家政策、法律的明確要求，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和維護國家級種子生產(chǎn)基地的必然需要。文章對張掖市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀、存在的問題等進行了客觀分析，提出了強化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法建議和對策。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法；現(xiàn)狀；問題；建議；對策

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是將法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門的行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一交由農(nóng)業(yè)部門內(nèi)設(shè)的特定執(zhí)法機構(gòu)集中行使的專職執(zhí)法，是張掖市政府建設(shè)法治政府、全面推進依法治國的一項基礎(chǔ)性工作，也是張掖市委、市政府建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全大市，建設(shè)國家級種子生產(chǎn)基地，落實“一嚴(yán)格、五禁止”措施的迫切需要。長期以來，由于受傳統(tǒng)體制的影響，定格式、習(xí)慣性的認(rèn)為抓農(nóng)業(yè)就是抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)推廣，抓規(guī)模、抓數(shù)量；抓執(zhí)法就是抓市場檢查、抓罰款催繳，忽視和放松了執(zhí)法監(jiān)管工作，執(zhí)法機構(gòu)表現(xiàn)為“一事一法”、“一站一法”，執(zhí)法人員既當(dāng)“運 動員”又當(dāng)“裁判員”，農(nóng)業(yè)執(zhí)法陷入了分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法的被動局面，這已不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家級種子生產(chǎn)基地監(jiān)管的需要。因此，客觀地分析全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法現(xiàn)狀，直面農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法存在的問題和不足，進一步勇于創(chuàng)新，切實增強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法顯得尤為重要。

1 現(xiàn)狀和成效

1.1 落實政策，執(zhí)法機構(gòu)基本建立 根據(jù)農(nóng)業(yè)部和甘肅省政府精神，張掖市按照“統(tǒng)一成立執(zhí)法機構(gòu)、統(tǒng)一管理執(zhí)法人員、統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)法力量、集中行使執(zhí)法職能”的原則，先后建立農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)6個，綜合執(zhí)法人員36人。其中：市支隊于2012年批準(zhǔn)成立，為正科級建制；臨澤、民樂2縣農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊加掛于縣種子管理局，高臺縣成立農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊，加掛了縣種子管理局，均為副科級建制；甘州、山丹2縣區(qū)于2013年底審批成立，為正科級建制；全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)均為事業(yè)單位；肅南縣未成立農(nóng)業(yè)行政綜合機構(gòu)。

1.2 強化措施，執(zhí)法水平明顯提高 各執(zhí)法機構(gòu)通過不同層面、不同渠道、不同方法、不同途徑、不同領(lǐng)域切實加強執(zhí)法培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的水平和技能。緊緊抓住農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)牧廳等部門實施人才培訓(xùn)工程的歷史機遇，送出去培訓(xùn)專業(yè)骨干；多次聘請省農(nóng)牧廳、執(zhí)法局和市、區(qū)法制、檢察、法院等部門的執(zhí)法專家，傳經(jīng)送寶，全面培訓(xùn)執(zhí)法人員；組織好學(xué)上進的執(zhí)法專業(yè)骨干和法律顧問，利用案卷評查、辦案督查和以案說法，速成執(zhí)法人員。

1.3 學(xué)用結(jié)合，案件查處有序展開 為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，積極應(yīng)對“依法治農(nóng)，依法護農(nóng)”，切實維護國家級種子基地（張掖）生產(chǎn)經(jīng)營秩序，全體農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法人員顧大局，識大體，克服困難，迎難而上，學(xué)用結(jié)合，邊學(xué)邊干，在實踐中學(xué)習(xí)、提高、升華，有效推進了涉農(nóng)違法違規(guī)案件查處工作的有序開展。自2012年以來，累計查處涉種案件179起，移交公安機關(guān)52起，調(diào)處農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故糾紛121起，協(xié)助外省、市調(diào)查案件32起，嚴(yán)厲打擊了違法行為，凈化了市場，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法走上了正規(guī)化、規(guī)范化、法制化的軌道。

1.4 兩法銜接，聯(lián)合執(zhí)法成效顯著 為嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，維護張掖國家級種子基地生產(chǎn)經(jīng)營秩序，確保玉米制種產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，按照“標(biāo)本兼治、著力治本，打防結(jié)合、預(yù)防為主，兩法銜接，嚴(yán)懲要案”的原則，先后制定了《張掖國家級玉米種子基地生產(chǎn)經(jīng)營秩序?qū)ｍ椪涡袆訉嵤┓桨浮?，成立了由農(nóng)業(yè)牽頭，公安、工商、檢察院等部門組成的案件查處督查組，同時，市、縣區(qū)責(zé)任單位緊密配合，各司其職，為取鐵證、辦鐵案，開展兩法銜接奠定了基礎(chǔ)。公安機關(guān)積極介入，迅速偵查，采取拘留、取保候?qū)?、逮捕等刑事強制措施，震懾違法分子，打擊違法行為，無證生產(chǎn)、掛靠生產(chǎn)雜交玉米種子的現(xiàn)象呈直線下降趨勢，成效顯著。

2 存在的主要問題

張掖市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)是在近幾年組建成立，還處在探索、發(fā)展和完善階段，雖取得了一些成效，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和維護國家級種子生產(chǎn)基地秩序的要求相比，還存在一些問題以及不相適應(yīng)的方面。

2.1 機構(gòu)建設(shè)不規(guī)范 主要表現(xiàn)在4個方面：（1）從批準(zhǔn)成立機構(gòu)和單位級別看，市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，甘州、山丹2縣區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊由市編委批準(zhǔn)成立，為正科級建制，臨澤、高臺和民樂3縣分別是各縣編委批準(zhǔn)成立，為副科級建制；（2）從單位成立形式看，市支隊、甘州縣、山丹縣區(qū)大隊為獨立執(zhí)法單位，臨澤和民樂縣在縣種子管理局加掛執(zhí)法大隊，高臺縣成立執(zhí)法大隊加掛了種子管理局；（3）從單位性質(zhì)看，市、縣區(qū)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)均為事業(yè)單位，未參公管理；（4）從經(jīng)費保障情況看，除高臺縣將農(nóng)行政綜合執(zhí)法經(jīng)費納入財政預(yù)算外，市及其他縣區(qū)均未納入。

2.2 機制運行不順暢 受傳統(tǒng)觀念和慣性思維的影響，以及機構(gòu)成立的現(xiàn)實情況，一部分縣區(qū)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊掛靠于種子管理局，主要開展了種子執(zhí)法工作；而農(nóng)藥、肥料和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等農(nóng)業(yè)執(zhí)法則由縣區(qū)農(nóng)技中心等單位承擔(dān)，仍然存在多頭執(zhí)法現(xiàn)象，致使農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法職能和作用難以得到很好的發(fā)揮。

2.3 機構(gòu)現(xiàn)狀包羅萬象 全市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)組成表現(xiàn)不一，情況復(fù)雜，有的只有批準(zhǔn)成立文件，有崗無人，有的有領(lǐng)導(dǎo)沒有工作人員，有工作人員沒有具體領(lǐng)導(dǎo)，有的只把職能和責(zé)任劃歸到掛靠單位，職責(zé)職能不清晰，造成部分執(zhí)法人員產(chǎn)生畏難情緒，難執(zhí)法、執(zhí)法難的現(xiàn)象依然存在，亟待加以解決完善。

2.4 執(zhí)法水平參差不齊 全市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法隊伍基本上都是通過市、縣區(qū)農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部調(diào)劑組成，大部分執(zhí)法人員來自技術(shù)推廣單位，屬半路出家，致使執(zhí)法隊伍出現(xiàn)了“兩多兩少”的現(xiàn)象，即學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)專業(yè)的人多，學(xué)習(xí)法律專業(yè)的人少，掌握技術(shù)技能的人多，能夠綜合執(zhí)法的人少，執(zhí)法隊伍整體水平不高，強化培訓(xùn)，提高能力的任務(wù)繁重。

3 收獲和體會

農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法近2年的探索實踐表明，能夠整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法資源，趨利避害，解決“多頭執(zhí)法、執(zhí)法乏力”等問題，對促進農(nóng)業(yè)執(zhí)法具有5個方面的有利因素。

3.1 有利于規(guī)范執(zhí)法主體地位 實行綜合執(zhí)法，將執(zhí)法職能從技術(shù)推廣機構(gòu)中剝離出來，有效地克服了政事不分的狀況。一方面，由綜合執(zhí)法機構(gòu)專門負(fù)責(zé)執(zhí)法，符合《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，增強了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的公正性和權(quán)威性；另一方面，也使農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的推廣機構(gòu)能夠集中精力抓好本職工作，促進科技與生產(chǎn)的結(jié)合。

3.2 有利于增強執(zhí)法的時效性 實行綜合執(zhí)法，可以統(tǒng)一調(diào)配農(nóng)業(yè)部門各專業(yè)機構(gòu)的執(zhí)法力量，使分散的執(zhí)法得以整合，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法的整體實力，能夠改變農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部“一事一法一機構(gòu)”的多頭執(zhí)法問題，將分散的行政處罰權(quán)集中統(tǒng)一行使，變“單體作戰(zhàn)”為“整體作戰(zhàn)”，有利于政令統(tǒng)一、降低行政執(zhí)法成本。同時，提高了執(zhí)法的時效性，維護了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

3.3 有利于提高執(zhí)法隊伍素質(zhì) 實行綜合執(zhí)法，使執(zhí)法人員從兼職化變成專業(yè)化，形成上下貫通的執(zhí)法體系和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，通過高要求、強培訓(xùn)，使執(zhí)法人員不僅懂得專業(yè)法、實體法，而且也懂得了綜合法、程序法，從而提高了自己的法律素質(zhì)和辦案水平。

3.4 有利于彰顯農(nóng)業(yè)法律權(quán)威 推行綜合執(zhí)法，一方面便于加強內(nèi)部管理，實施統(tǒng)一、集中執(zhí)法，有力地打擊了各類涉農(nóng)違法行為，逐步樹立了農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法形象。另一方面使農(nóng)業(yè)部門在社會上的影響擴大，威信增強，地位提高，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法得到社會的認(rèn)可。

3.5 有利于協(xié)調(diào)聯(lián)合聯(lián)動執(zhí)法 農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)受農(nóng)業(yè)行政主管部門的委托，在管轄區(qū)域內(nèi)，協(xié)調(diào)聯(lián)合工商、技術(shù)監(jiān)督、公安、法院等部門實行聯(lián)合執(zhí)法，搞好兩法銜接；在轄區(qū)外，充分發(fā)揮省、市、縣的“三級”聯(lián)動機制作用，開展案件協(xié)查。通過縱向聯(lián)動，橫向聯(lián)合，編制國家級農(nóng)業(yè)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，形成震懾合力，能夠共同維護好農(nóng)民切身利益。

4 建議與對策

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設(shè)是農(nóng)業(yè)法制化進程中最重要的環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)法制化的重要保證，實行農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法符合黨的“十八大”提出的“全面推進依法治國”戰(zhàn)略決策，符合轉(zhuǎn)變政府職能的要求。因此，我們必須正視現(xiàn)實，尋找差距，爭取外聯(lián)支持，強化自身建設(shè)，盡快理順農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制，努力創(chuàng)新農(nóng)業(yè)執(zhí)法機制，大力提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力，不斷強化農(nóng)業(yè)執(zhí)法保障，切實履行法定職責(zé)，以規(guī)范的隊伍、合法的程序、嚴(yán)厲的執(zhí)法，確保國家級種子基地安全和市委、市政府戰(zhàn)略決策的順利實施。

4.1 理順體制，準(zhǔn)確定位綜合執(zhí)法功能 全市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法體系建設(shè)要借鑒農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的“寶雞模式”，進一步明確農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)的法律地位，理順各專業(yè)管理機構(gòu)與綜合執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)系，堅定不移地實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，將農(nóng)業(yè)投入品（農(nóng)藥、種子、肥料等）和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)行政管理部門的行政處罰職能集中起來，由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使，在農(nóng)業(yè)行政管理部門委托的權(quán)限范圍內(nèi)開展執(zhí)法工作，并接受領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，徹底革除政事不分、多頭執(zhí)法、責(zé)任不明等弊端，切實履行好農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)行職能，使農(nóng)業(yè)執(zhí)法由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程執(zhí)法，由兼職化執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化執(zhí)法，由多頭執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)榧袌?zhí)法，由分散型執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合型執(zhí)法，由單打獨斗式執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合聯(lián)動式執(zhí)法，真正實現(xiàn)“行政處罰職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法文書統(tǒng)一規(guī)范”的“五轉(zhuǎn)四統(tǒng)”農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法體制，收拳握指，形成合力。

4.2 納入“三定”，保障綜合執(zhí)法經(jīng)費編制 建議將各級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)納入?yún)⒄展珓?wù)員管理范疇，實行定編、定崗、定員，保證執(zhí)法的公平公正性。其依據(jù)：一是《公務(wù)員法》第一百零六條規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進行管理?！倍菄鴦?wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》規(guī)定“完善行政執(zhí)法經(jīng)費保障機制。市縣行政機關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費，要統(tǒng)一納入財政預(yù)算予以保障?！比恰掇r(nóng)業(yè)法》《種子法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于批轉(zhuǎn)省農(nóng)牧廳省財政廳省編辦省法制辦關(guān)于全省推進農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法意見的通知》（甘政辦發(fā)〔2008〕168號）等法律法規(guī)和文件都明確規(guī)定，將農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法相關(guān)工作經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。

4.3 加強培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員整體素質(zhì) 針對全市執(zhí)法人員執(zhí)法水平不高、辦案經(jīng)驗不足的現(xiàn)實問題，要有組織、有計劃、有步驟、全方位、多渠道、分層次地對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員進行系統(tǒng)性法律知識和執(zhí)法技能培訓(xùn)教育。通過培訓(xùn)教育和建章立制，使執(zhí)法人員強化學(xué)習(xí)意識、嚴(yán)謹(jǐn)意識、團隊意識、保密意識、進取意識和精品意識，樹立執(zhí)法為農(nóng)、為民的服務(wù)形象，不斷提高執(zhí)法隊伍的政治素質(zhì)和執(zhí)法水平，努力鑄造一支懂法律、能辦案、會辦案、敢辦案、辦鐵案的執(zhí)法隊伍。

4.4 盡職盡責(zé)，切實加強農(nóng)資市場和質(zhì)量監(jiān)管 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)要面向農(nóng)村，面對農(nóng)民，解決農(nóng)民群眾最關(guān)心的難點、疑點、熱點問題，要切實履行法定職能，以市委、市政府實施的農(nóng)產(chǎn)品安全大市建設(shè)為契機，以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主線，以農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管為突破口，以國家級種子基地建設(shè)（張掖）為重點，按照“切斷進路，堵住銷路，徹查市場，嚴(yán)厲執(zhí)法”的執(zhí)法監(jiān)管措施，切斷假冒偽劣農(nóng)資的市場源，著重整頓和規(guī)范農(nóng)資市場秩序；前移國家級種子基地（張掖）監(jiān)管關(guān)口，遏制違法制種面積落實，嚴(yán)厲打擊無證和侵權(quán)套牌生產(chǎn)的涉種違法行為；嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管和推進標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)兩手抓，做到“產(chǎn)”出來和“管”出來兩手都要硬，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，切實落實“一嚴(yán)格、五禁止”的規(guī)定，確保農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)、經(jīng)營活動健康有序，國家級種子生產(chǎn)基地安全有序發(fā)展。

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