王麗芬

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究

王麗芬

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

從新型城鎮(zhèn)化角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度存在的立法缺失、隱形市場(chǎng)普遍、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損等問(wèn)題進(jìn)行了深入剖析，提出了建立宅基地退出機(jī)制是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)?；⑼苿?dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及緩解人地矛盾的必然要求，并對(duì)浙江“兩分兩換”模式以及重慶“地票”模式進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，最后提出了推動(dòng)宅基地退出機(jī)制建立的相關(guān)對(duì)策，從而為在新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的探索與建立提供參考，并為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展提供幫助。

新型城鎮(zhèn)化；宅基地；退出機(jī)制；對(duì)策

我國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)模龐大，發(fā)展迅速，據(jù)2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已高達(dá)56.1%。但中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的“冒進(jìn)”現(xiàn)象，造成許多城市只追求外表繁榮，城市人民的生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、建筑質(zhì)量都存在問(wèn)題[1]。鑒于此，2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次正式提出“新型城鎮(zhèn)化道路”，并不斷深入推進(jìn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》國(guó)發(fā)[2016]8號(hào)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”以及“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的發(fā)展理念。伴隨城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，但這部分農(nóng)民并沒(méi)有合理的渠道退出其在農(nóng)村閑置的宅基地，導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)了大范圍的“空心村”現(xiàn)象，這在一定程度上也阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，無(wú)法體現(xiàn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行宅基地退出機(jī)制研究，勢(shì)在必行。

1 現(xiàn)行宅基地制度存在的問(wèn)題

1.1 宅基地立法與管理有缺陷

我國(guó)宅基地具有社會(huì)保障功能，現(xiàn)行宅基地制度是農(nóng)民居住權(quán)的有力保障[2]。但是，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，宅基地制度已無(wú)法滿足新時(shí)代需求，其弊端也日益凸顯，在法律與管理上的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)有關(guān)宅基地的法律存在漏洞。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但是我國(guó)法律并沒(méi)有明確禁止宅基地的繼承和贈(zèng)與，法律制定的不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)等現(xiàn)象嚴(yán)重，再加上大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，“空心村”與農(nóng)村宅基地浪費(fèi)與低效利用并存；(2)沒(méi)有專門(mén)針對(duì)宅基地的立法，導(dǎo)致由于征收或者征用宅基地產(chǎn)生的糾紛無(wú)章可循；(3)政府工作的不到位導(dǎo)致宅基地?zé)o序擴(kuò)張甚至占用耕地。各地政府對(duì)宅基地的管理不嚴(yán)格，農(nóng)民一般都按照自己的意愿選址建造房屋，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃。

1.2 宅基地隱形市場(chǎng)普遍

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是由于宅基地的產(chǎn)權(quán)制度模糊和管理不到位，宅基地顯性市場(chǎng)缺失，從而在全國(guó)范圍內(nèi)催生了隱形市場(chǎng)，形式主要有：一戶多宅、少批多建、違法出售、觸法聯(lián)建等[3]，這在無(wú)形中加大了政府管理宅基地的難度。雖然這樣的隱形市場(chǎng)在一定程度上給農(nóng)民帶來(lái)了客觀的經(jīng)濟(jì)收益，也為外來(lái)務(wù)工人員提供了經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠，但卻與我國(guó)現(xiàn)有的法律相悖。由隱形市場(chǎng)產(chǎn)生的一系列社會(huì)后果也無(wú)法估量：產(chǎn)生交易矛盾時(shí)無(wú)法保護(hù)受害者、集體土地收益損失、集體土地流失現(xiàn)象嚴(yán)重等。近年來(lái)由于宅基地隱性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛也越來(lái)越多，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定不可忽略的因素之一。

1.3 進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損

宅基地分配的福利性并不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性[4]。但是目前我國(guó)農(nóng)村宅基地退出受到法律限制，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民無(wú)法退出其在農(nóng)村的宅基地，導(dǎo)致宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性無(wú)法實(shí)現(xiàn)。合法獲得的宅基地是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，他們本應(yīng)擁有合理范圍內(nèi)的處分權(quán)，無(wú)法有償退出是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害。我國(guó)尚未建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，目前農(nóng)村宅基地只能通過(guò)征收為國(guó)有土地后才能入市進(jìn)行交易，而政府通過(guò)征收得到的宅基地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最后宅基地變?yōu)閲?guó)有土地后出讓的交易價(jià)，這中間的價(jià)格剪刀差根本無(wú)法保證農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)民自始至終都處于權(quán)益受損的一方。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下建立宅基地退出機(jī)制的

必要性

2.1 推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)模化

人口外流與“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)并存，是我國(guó)目前全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)，那么如何讓農(nóng)村留住“人”防止“空心化”、“無(wú)主體化”，實(shí)現(xiàn)人才興村，產(chǎn)業(yè)興農(nóng)，就必須解決“誰(shuí)來(lái)種地”和“如何種地”的問(wèn)題，而伴隨人口外流出現(xiàn)的宅基地大量空置和閑置勢(shì)必阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；倪M(jìn)程。要加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須實(shí)施農(nóng)業(yè)資源規(guī)模化配置，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)[5]。合理退出農(nóng)村閑置宅基地，將這部分農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地，合理規(guī)劃農(nóng)用地后方便現(xiàn)代化機(jī)械對(duì)成片農(nóng)地的操作，由此帶來(lái)的農(nóng)業(yè)增收必定能吸引農(nóng)業(yè)人才在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)建設(shè)。宅基地的退出既解決了“空心村”問(wèn)題，也留住了人才發(fā)展農(nóng)業(yè)，改變了農(nóng)村的“無(wú)主體化”趨勢(shì)，為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)模化創(chuàng)造了良好的條件。

2.2 緩解人地矛盾

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路，是極其重要的發(fā)展階段，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而城鄉(xiāng)分割的二元土地制度是影響城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的制約因素[6]。用發(fā)展的眼光看，宅基地退出機(jī)制的建立是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素有效流動(dòng)的契機(jī)，是打破城鄉(xiāng)二元土地制度的一把利劍。高效城鎮(zhèn)化要求最優(yōu)地使用中國(guó)的生產(chǎn)資源——人口、土地和資本[7]。在以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中要時(shí)刻關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的同時(shí)使其享受與市民同等的社會(huì)保障與福利待遇。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“地”的方面，主要是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性，以推動(dòng)我國(guó)“同地同價(jià)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建立。構(gòu)建閑置宅基地退出機(jī)制是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新中掛鉤指標(biāo)生產(chǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)[8]，其通過(guò)對(duì)已經(jīng)退出的宅基地所占的土地進(jìn)行綜合整治，得到建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了耕地的“占補(bǔ)平衡”，保護(hù)了我國(guó)的耕地資源不受破壞，從而保障了我國(guó)糧食安全，有效地解決了人地矛盾這個(gè)難題。

2.3 推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是進(jìn)城農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)福利與權(quán)利，成為居民并完全融入城鎮(zhèn)社會(huì)的過(guò)程[9]。作為“新三農(nóng)問(wèn)題”的核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化之本質(zhì)要求，但農(nóng)民身份和非農(nóng)化就業(yè)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性沖突直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)“兩頭占地”的困境，反而加大了農(nóng)民市民化成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程，其本質(zhì)上是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的過(guò)程[10]。對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新，合理退出閑置宅基地，讓農(nóng)民帶著制度改革釋放的紅利進(jìn)城，降低農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻，使其真正融入城鎮(zhèn)，才能最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)等值發(fā)展。依托農(nóng)村宅基地制度改革平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)改革我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證人口城鎮(zhèn)化的合理性。在新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行宅基地制度改革是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求。

3 國(guó)內(nèi)宅基地退出模式試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

3.1 浙江“兩分兩換”模式

2008年，嘉興被確定為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點(diǎn)，“兩分兩換”這個(gè)新名詞由此誕生。所謂“兩分”，是將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)；“兩換”則是以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式，以宅基地?fù)Q錢(qián)、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式[10]。作為“兩分兩換”中的重點(diǎn)，宅基地置換的步驟如下：第一，政府必須通過(guò)一定的手段進(jìn)行融資獲得大量的資金、足夠的建設(shè)用地面積以建設(shè)連片的集體居住的城市住宅。第二，讓農(nóng)民自愿主動(dòng)退出宅基地，置換的條件是可以讓他們住進(jìn)城市的公寓房并且可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其中包括對(duì)舊房屋的拆遷補(bǔ)償款。第三，對(duì)退出的宅基地進(jìn)行綜合整治與整理使其成為耕地，通過(guò)“增減掛鉤”，從而獲得建設(shè)用地指標(biāo)。第四，在新的建設(shè)用地上進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)建設(shè)以獲得土地的增值收益。

雖然對(duì)于政府而言，融資和土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)是眼前的難題，但是總體而言該模式確實(shí)給退出宅基地的農(nóng)民帶來(lái)了財(cái)產(chǎn)性收入，部分農(nóng)民通過(guò)置換得到的城市房屋具有保值增值效益，其實(shí)質(zhì)是允許農(nóng)民參與到宅基地財(cái)產(chǎn)屬性實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中。退出宅基地的農(nóng)村經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了居民點(diǎn)的集中，為公共設(shè)施的配套創(chuàng)造了條件，節(jié)約了大量的宅基地，同時(shí)讓農(nóng)民能夠順利進(jìn)城，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程添磚加瓦。

3.2 重慶“地票”模式

2008年12月，我國(guó)地票交易制度在重慶誕生。所謂地票，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)過(guò)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后所產(chǎn)生的指標(biāo)[11]。對(duì)于宅基地退出方面，重慶地票的運(yùn)行主要有4個(gè)步驟：第一，將農(nóng)村閑置的宅基地復(fù)墾為耕地。第二，有專門(mén)的部門(mén)對(duì)復(fù)墾后的土地進(jìn)行驗(yàn)收，憑借得到的建設(shè)用地指標(biāo)獲得地票。第三，根據(jù)有關(guān)規(guī)定用合理的方式進(jìn)行交易，獲得的收益主要?dú)w農(nóng)戶所有。第四，在使用地票時(shí)要符合相關(guān)規(guī)劃，并且對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)施安置與補(bǔ)償。

雖然目前耕地復(fù)墾的質(zhì)量、地票交易的利益合理分配機(jī)制等問(wèn)題困擾著政府，但是重慶“地票”模式實(shí)實(shí)在在推進(jìn)了城市與農(nóng)村建設(shè)用地間的供需關(guān)系，不失為宅基地退出的一個(gè)成功典范?！跋葟?fù)墾，后交易”的模式將退出的宅基地成功復(fù)墾為耕地，得到建設(shè)用地指標(biāo)，既保證了耕地總量不減少，又滿足了我國(guó)快速城市化對(duì)土地的需求。建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易是解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)矛盾的一個(gè)創(chuàng)新[12]。土地經(jīng)過(guò)復(fù)墾與整理后，實(shí)現(xiàn)最佳經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。通過(guò)“地票”交易，農(nóng)民真真切切得到了土地增值后的貨幣收入，財(cái)產(chǎn)性收益得以實(shí)現(xiàn)。

3.3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

本文選取的浙江“兩分兩換”模式和重慶“地票”模式從目前情況來(lái)看推行較為成功，兩者都使城鄉(xiāng)間土地要素得以流動(dòng)，提高了建設(shè)用地的配置效率。土地、資本要素的積累也使城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快得以實(shí)現(xiàn)。閑置宅基地退出后便于村莊的統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化了農(nóng)村整體面貌，對(duì)我國(guó)宅基地退出機(jī)制的建立具有一定的指導(dǎo)意義。

分析這兩種模式不難發(fā)現(xiàn)使其成功的關(guān)鍵共同點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。(1)兩者實(shí)質(zhì)上都利用了市場(chǎng)機(jī)制。在“兩分兩換”模式中，建設(shè)用地指標(biāo)的地區(qū)間轉(zhuǎn)讓實(shí)際上是土地發(fā)展權(quán)的市場(chǎng)化[13]，其交易的對(duì)象就是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)與城鎮(zhèn)土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化組織經(jīng)營(yíng)發(fā)展權(quán)?！暗仄薄蹦Ｊ絼t使非農(nóng)土地級(jí)差收益在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)上得到了充分實(shí)現(xiàn)[14]。(2)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。兩者都強(qiáng)調(diào)宅基地退出不只是政府主導(dǎo)行為，更是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的必要渠道，獲得的土地增值收益合理分配保證了農(nóng)民權(quán)益不受損。(3)因地制宜。政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定相應(yīng)的退出模式，并取得階段性成功。(4)社會(huì)保障較為完善。兩者都考慮到退出宅基地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，并制定與落實(shí)相關(guān)政策，以保證宅基地退出的順利推進(jìn)。

4 新型城鎮(zhèn)化背景下建立宅基地退出機(jī)制的對(duì)策

4.1 完善與宅基地有關(guān)的法律和政策

目前法律規(guī)定宅基地不能退出，宅基地的資產(chǎn)屬性無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民權(quán)益受損，阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但改革試點(diǎn)地區(qū)的政策鼓勵(lì)宅基地的退出，為了避免政策與法律兩者間的沖突，需對(duì)不合時(shí)宜的條例進(jìn)行重新修訂，保持其與相關(guān)政策的一致性。制定專門(mén)的有關(guān)宅基地的法律。為保障農(nóng)民權(quán)益，法律上首先必須規(guī)定農(nóng)民享有宅基地用益物權(quán)，有利于宅基地退出過(guò)程中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的充分實(shí)現(xiàn)。對(duì)于宅基地的規(guī)劃、審批、管理以及流轉(zhuǎn)的范圍、對(duì)象等也需在專門(mén)的法律中嚴(yán)格規(guī)定，以確保宅基地合法化管理，杜絕宅基地閑置、宅基地隱形市場(chǎng)普遍等現(xiàn)象。

4.2 建立宅基地退出補(bǔ)償與利益分配機(jī)制

(1)建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的前提是宅基地的取得是否合法，對(duì)于不合法的應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回。雖然宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)由市場(chǎng)決定，但目前無(wú)法改變法律限制流轉(zhuǎn)宅基地的現(xiàn)狀，無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地入市的情況下，完全可以借鑒浙江嘉興實(shí)施的“兩分兩換”中的“宅基地?fù)Q房”政策，注重宅基地的住房保障特點(diǎn)。(2)宅基地轉(zhuǎn)換用途后的升值部分是地租的一種形式，如何分配地租將直接影響農(nóng)戶的利益和我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程[15]。首先必須使宅基地產(chǎn)權(quán)清晰化，并明確農(nóng)戶才是宅基地的退出機(jī)制的主體，確保最大受益者是農(nóng)民。在堅(jiān)持農(nóng)村集體組織利益不被吞噬的前提下嚴(yán)格規(guī)范政府的宏觀調(diào)控行為。宅基地的退出涉及國(guó)家、集體、農(nóng)戶家庭三方利益，因此合理分配與協(xié)調(diào)好這三者的利益至關(guān)重要。

4.3 健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制

通過(guò)實(shí)施農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾工程，推動(dòng)農(nóng)戶退出宅基地，是促進(jìn)農(nóng)村宅基地退出的唯一有效方式[16]。健全該機(jī)制首先必須有大量的資金支持。宅基地退出過(guò)程需要大量的資金投入，建造連片大面積城市公寓、拆遷安置的補(bǔ)償款以及對(duì)土地的復(fù)墾都需要政府具備雄厚的配套資金，嘉興“兩分兩換”面臨的資金短缺問(wèn)題正是全國(guó)宅基地退出試點(diǎn)遇到的問(wèn)題的一個(gè)縮影。其次必須保證土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。目前土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)等規(guī)劃矛盾顯著，比如新造公寓位于土地利用規(guī)劃的基本農(nóng)田區(qū)域以及退出的宅基地屬于村莊建設(shè)用地范疇，難以實(shí)現(xiàn)復(fù)墾等問(wèn)題層出不窮，導(dǎo)致宅基地退出遇到很多阻礙。

4.4 探索因地制宜的宅基地退出模式

探索多元化宅基地退出模式的關(guān)鍵是要以賦予宅基地更多權(quán)能為基本取向，要以維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益為引領(lǐng)[17]。由于我國(guó)土地遼闊，各地經(jīng)濟(jì)水平、文化習(xí)俗差異較大，因此沒(méi)有普適的宅基地退出模式，必須因地制宜，維護(hù)好當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的權(quán)益。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的、有條件的地區(qū)率先制定宅基地退出方案并實(shí)施，為之后實(shí)施退出的地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，要尊重農(nóng)民的意愿，充分保障農(nóng)民的選擇權(quán)，避免強(qiáng)制要求農(nóng)民退出宅基地以及由此產(chǎn)生的一系列社會(huì)問(wèn)題。在探索退出模式時(shí)可借鑒重慶“地票”模式和浙江“兩分兩換”的模式，取其精華，但對(duì)這兩種模式中已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題要防患于未然。

4.5 建立完善的社會(huì)保障制度

在新型城鎮(zhèn)化背景下退出宅基地，一系列的配套改革必不可少，建立社會(huì)保障制度尤為重要。完善的社會(huì)保障制度是宅基地退出的加速器，也是社會(huì)的穩(wěn)定器[18]。退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)城后面臨一系列問(wèn)題，如就業(yè)、看病、上學(xué)等，要讓一直居住在農(nóng)村的農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)生活并非易事，因此政府必須加大“住房”、“教育”、“就業(yè)”等方面的投入，讓進(jìn)城的農(nóng)民真正融入到城鎮(zhèn)中，沒(méi)有后顧之憂。首先，由于生活方式與就業(yè)環(huán)境相比之前大有不同，又由于二元戶籍制度的存在，農(nóng)民在城市容易受到歧視，就業(yè)更加困難，因此對(duì)他們進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)必不可少，幫助他們找到合適的工作是重中之重。其次，必須改革二元的戶籍制度，讓進(jìn)城的農(nóng)民與市民同等享受城市的公共服務(wù)以及社會(huì)福利，保障退出宅基地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

[1] 姚士謀,馮長(zhǎng)春,王成新,等.中國(guó)城鎮(zhèn)化及其資源環(huán)境基礎(chǔ)(北京)[M].北京：科學(xué)出版社,2010.

[2] 鄭尚元.宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障[J].中國(guó)法學(xué)，2014(2):142-157.

[3] 陳利根，成程.基于農(nóng)民福利的宅基地流轉(zhuǎn)模式比較與路徑選擇[J].中國(guó)土地科學(xué),2012,26(10):67-74.

[4] 高圣平.宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2015(3):23-36.

[5] 辛嶺，蔣和平.我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和測(cè)算[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2010,31(6):646-650.

[6] 劉守英.中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問(wèn)題與改革[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2014(3):9-25.

[7] 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合課題組.中國(guó)：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社,2014：85.

[8] 王婷.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué),2012:84-90.

[9] 魏后凱,蘇紅鍵.中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程研究[J].中國(guó)人口科學(xué),2013(5):21-29.

[10] 扈映,米紅.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新：浙江省嘉興市“兩分兩換”實(shí)驗(yàn)的觀察與思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2010,31(2):70-76.

[11] 段力誌,傅鴻源.地票模式與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的案例研究[J].公共管理學(xué)報(bào),2011,8(2):86-92.

[12] 吳義茂.建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的困境與規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：以重慶“地票”交易為例[J].中國(guó)土地科學(xué),2010,24(9):24-28.

[13] 徐保根,楊雪鋒,陳佳驪.浙江嘉興市“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式探討[J].中國(guó)土地科學(xué),2011,25(1):37-42.

[14] 楊繼瑞,汪銳,馬永坤.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐的重慶“地票”交易創(chuàng)新探索[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2011(11):4-9.

[15] 孫秋鵬.地方政府征收宅基地過(guò)程中的利益分配問(wèn)題探討：基于馬克思地租理論的視角[J].馬克思主義研究,2013(11):69-77.

[16] 歐陽(yáng)安蛟,蔡鋒銘,陳立定.農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討[J].中國(guó)土地科學(xué),2009,23(10):26-30.

[17] 盧艷霞，胡銀根，林繼紅,等.浙江農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考[J].中國(guó)土地科學(xué),2011,25(1):3-7.

[18] 許恒周.基于農(nóng)戶受償意愿的宅基地退出補(bǔ)償及影響因素分析：以山東省臨清市為例[J].中國(guó)土地科學(xué),2012,26(10):75-81.

(責(zé)任編輯：管珊紅)

Research on Exit Mechanism of Rural Homestead under Background of New Urbanization

WANG Li-fen

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

From the perspective of new urbanization, the paper deeply analyzes the existent problems (such as the absence of legislation, the widespread homestead invisible market, the damaged rights and interests of farmers) in current rural homestead system in China, and then points out that the establishment of rural homestead exit mechanism is the inevitable requirement of promoting the agricultural modernization and scalization, driving the citizenization of agricultural transfer population, and relieving the contradiction between population and farmland. The author summarizes the experiences of Zhejiang provincial “two separations and two exchanges” mode and Chongqing municipal “l(fā)and ticket” mode, and puts forward the related countermeasures to promote the establishment of exit mechanism of rural homestead, so as to provide references for the exploration and establishment of rural homestead exit mechanism under the background of new urbanization, and to offer helps for the healthy and orderly development of new urbanization.

New urbanization; Homestead; Exit mechanism; Countermeasure

2016-08-05

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“移民工程的跨學(xué)科研究”(13&ZD172)。

王麗芬(1992—)，女，浙江湖州人，碩士研究生，主要從事征地拆遷及移民科學(xué)管理研究。

F301.2

A

1001-8581(2017)01-0131-04