李 祎 恒

(河海大學(xué) 法學(xué)院，南京 210098)

1 問題的提出

作為農(nóng)田水利發(fā)揮效用的“最后一公里”，小型農(nóng)田水利工程(以下簡(jiǎn)稱小農(nóng)水)在整個(gè)體系中一直處于重要但欠缺足夠關(guān)注的尷尬境地。一方面，小農(nóng)水是連接水源和農(nóng)田之間的關(guān)鍵，雖然細(xì)微，但不可缺少；另一方面，小農(nóng)水面廣、量大，建設(shè)和管護(hù)需要投入大量人力、物力，給公共財(cái)政造成了巨大壓力，而且小農(nóng)水大多不具備經(jīng)營(yíng)條件或者經(jīng)營(yíng)成本和收益不成比例，普遍存在“重建輕管”的現(xiàn)象[1]。

針對(duì)小農(nóng)水工作中存在問題，國(guó)家從多個(gè)方面進(jìn)行了探索，產(chǎn)權(quán)制度改革就是其中一條主要的路徑。從2002年國(guó)務(wù)院的《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》和2003年水利部的《小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見》頒布實(shí)施以來(lái)，各地相繼出臺(tái)了小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案，力圖從明晰產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與小農(nóng)水建設(shè)，并落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任。然而從目前看來(lái)，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革并不能說(shuō)是完全成功，甚至在很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，有失敗之虞。對(duì)此，本文擬以江蘇省南京市為例，從調(diào)研情況出發(fā)，分析小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施中存在的問題，并對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行對(duì)比分析，以應(yīng)對(duì)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革的困局。

2 南京市小農(nóng)水的整體情況

2.1 南京市小農(nóng)水的基礎(chǔ)情況

從調(diào)研情況來(lái)看，23.8%的受訪者表示其所在村擁有灌溉泵站，23.2%的受訪者表示其所在村擁有塘壩，19%的受訪者表示其所在村擁有水渠，18.5%的受訪者表示其所在村擁有抽水機(jī)或水泵，12.5%的受訪者表示其所在村擁有小型水庫(kù)，但是只有1.2%的受訪者表示其所在村擁有噴灌設(shè)施，還有1.8%的受訪者表示其所在村擁有其他類型的小農(nóng)水。在這些小農(nóng)水中，建設(shè)于2000年以后的占21.1%，建設(shè)于1990年代的占17.8%，建設(shè)于1980年代的占20%，建設(shè)于1970年代的占18.9%，建設(shè)于1960年代和1950年代的各占6.7%。2000年以來(lái)，隨著“三農(nóng)問題”關(guān)注度的日益增加，小農(nóng)水的建設(shè)也比較多。從興修類別來(lái)看，興修最多的為疏通河道，占28.5%；其次為興建農(nóng)村灌排設(shè)施，占27.8%。此外，修建水渠占25.3%，修建水庫(kù)占11.4%，攔河筑壩占7%。

灌溉方法和灌溉方式?jīng)Q定了農(nóng)民對(duì)小農(nóng)水的使用頻率和依賴程度。從灌溉方法來(lái)看，大部分農(nóng)民所使用的灌溉方法為溝灌，占59.1%。除溝灌外，漫灌的占21.2%，畦灌的占12.1%，濕潤(rùn)灌的僅占7.6%。在主要的灌溉方式方面，自行采用機(jī)械抽水灌溉的占66.7%，依靠村或小組有組織地抽水灌溉的所占比例為19.7%，也有農(nóng)民的主要灌溉方式為人力挑水或運(yùn)水灌溉，占10.6%，靠天灌溉僅占3%。在生產(chǎn)機(jī)械化的進(jìn)程中，原來(lái)大多依靠體力的種植方式轉(zhuǎn)向了越來(lái)越多地依靠機(jī)械，因此在灌溉方式方面，大部分村民選擇了機(jī)械抽水灌溉。

灌溉水源的情況也極大地影響了小農(nóng)水的需求。在灌溉水源來(lái)源的選擇中，灌溉水源來(lái)自于池塘和水庫(kù)的占53%，灌溉水源為周圍的河流與湖泊的占40.9%，灌溉水源來(lái)自于地下水的占3%，來(lái)自于天然雨水的占3%。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民所在村發(fā)生過(guò)灌溉缺水情況且情況較為嚴(yán)重的所占比例為18.2%，發(fā)生過(guò)灌溉缺水情況但不嚴(yán)重的占48.5%，而沒有發(fā)生過(guò)灌溉缺水情況的所占比例為33.3%。這就是說(shuō)，66.7%的村民所在農(nóng)村發(fā)生過(guò)灌溉缺水現(xiàn)象，值得引起足夠的重視。

2.2 南京市小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施情況

改革開放后，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)不明晰、管理責(zé)任無(wú)法落實(shí)等現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，極大地制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展[2]。在這種情況下，各地都對(duì)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了改革，并希望藉由小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革，使得小農(nóng)水的建設(shè)和管護(hù)責(zé)任得以明確。從南京市的情況來(lái)看，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革也主要集中于建設(shè)和管護(hù)兩個(gè)方面。

小農(nóng)水建設(shè)的投入不足是小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革需要解決一大問題。從出資情況來(lái)看，19.7%的小農(nóng)水建設(shè)是由村里集資的，鄉(xiāng)政府出資的占31.6%，區(qū)縣政府出資的占6.6%，市級(jí)以上政府出資的占15.8%；個(gè)人投資僅占3.9%，可見小農(nóng)水建設(shè)主要是由政府出資。即使是由集體和農(nóng)民自行建設(shè)的小農(nóng)水，大都也有政府補(bǔ)貼，占88%。

雖然從目前來(lái)看，政府投資是小農(nóng)水建設(shè)資金的主要來(lái)源。但對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重迫切的要求建立市場(chǎng)化的小農(nóng)水資金籌措機(jī)制，因而在產(chǎn)權(quán)制度改革中，社會(huì)投資被視為未來(lái)小農(nóng)水建設(shè)的重要力量。然而對(duì)于村集體和農(nóng)戶等受益者來(lái)說(shuō)，小農(nóng)水的建設(shè)資金同樣是一筆沉重的負(fù)擔(dān)。尤其是在政府已經(jīng)承擔(dān)了小農(nóng)水建設(shè)的主要責(zé)任的情況下，小農(nóng)水的受益者更加不愿意增加自己的負(fù)擔(dān)。從調(diào)查情況來(lái)看，假設(shè)需要10 000 元建設(shè)小農(nóng)水，村集體和農(nóng)戶愿意出資1 000 元以下的占91.2%，愿意出資1 000～5 000元的占5.3%，愿意出資5 000元以上的僅占3.1%。

相對(duì)于建設(shè)來(lái)說(shuō)，維護(hù)更是小農(nóng)水工作的難題，并與小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)問題密不可分[3]。從調(diào)查情況來(lái)看，87.7%的村對(duì)小農(nóng)水進(jìn)行定期維護(hù)，12.3%的村無(wú)定期維護(hù)。在定期維護(hù)中，維護(hù)周期在1-3個(gè)月之間的占19.1%，維護(hù)周期為半年的占46.8%，維護(hù)周期為1-2年的占25.5%，維護(hù)周期為2年以上的占8.5%。除定期維護(hù)外，當(dāng)小農(nóng)水無(wú)法發(fā)揮效用時(shí)，50.3%的受訪農(nóng)民會(huì)直接要求基層水利服務(wù)部門派人維修，37.7%的受訪農(nóng)民會(huì)撥打政府服務(wù)熱線要求維修，6%的受訪農(nóng)民表示會(huì)自己維修，6%的受訪農(nóng)民要求村集體維修。

維護(hù)主體的明確和維護(hù)經(jīng)費(fèi)的支出是小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施的關(guān)鍵。實(shí)踐中，小農(nóng)水的維護(hù)主要由受益者和基層水利服務(wù)站負(fù)責(zé)，但是不同的主體對(duì)小農(nóng)水維護(hù)的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一[4]。對(duì)于受益者來(lái)說(shuō)，在小農(nóng)水主要由政府建設(shè)的情況下，54.4%的受訪農(nóng)民認(rèn)為其不是小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)人，所以不應(yīng)該負(fù)擔(dān)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用；15.6%的受訪農(nóng)民認(rèn)為維修小農(nóng)水的費(fèi)用應(yīng)該由全村農(nóng)民均攤；還有30%的受訪農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該由村民與村集體共同承擔(dān)小農(nóng)水的維護(hù)經(jīng)費(fèi)。需要注意的是，雖然南京市已經(jīng)取消了農(nóng)田灌溉用水水費(fèi)制度，但是在實(shí)踐中，卻并非如此。對(duì)于小組或村里組織統(tǒng)一灌溉是否需要收費(fèi)的問題，認(rèn)為收費(fèi)的所占比例為56.1%，回答不收費(fèi)的占43.9%。此外，在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革中，也允許通過(guò)拍賣、承包或租賃方式獲得小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的主體向使用設(shè)施的農(nóng)民收取費(fèi)用，因而事實(shí)上存在收取“農(nóng)業(yè)水費(fèi)”的現(xiàn)象。而對(duì)于基層水利服務(wù)站來(lái)說(shuō)，其經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道比較單一，主要是公共財(cái)政的定額補(bǔ)助，占64.1%；還有10.3%來(lái)源于基層水利服務(wù)站開展的多種經(jīng)營(yíng)，3.5%來(lái)源于基層水利服務(wù)站提供的技術(shù)服務(wù)，其他來(lái)源渠道占21.8%。但是由于小農(nóng)水維護(hù)費(fèi)用巨大，91.1%的受訪基層水利服務(wù)人員認(rèn)為管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。

在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革中，主要是通過(guò)拍賣、承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、股份制合作等方式，移轉(zhuǎn)小農(nóng)水的經(jīng)營(yíng)權(quán)。從調(diào)查情況來(lái)看，47.6%的受訪者表示，承包、出租或轉(zhuǎn)讓小農(nóng)水的決定是由村民委員會(huì)集體表決決定的；31.7%的受訪者表示是由全體村民投票決定；其他受訪者對(duì)此表示不清楚。對(duì)于承包、租賃或轉(zhuǎn)讓的小農(nóng)水，71.4%的受訪者表示村集體采取一定的監(jiān)督措施來(lái)保證設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而保證農(nóng)田用水灌溉；3.2%的受訪者表示沒有采取監(jiān)督措施；其他受訪者對(duì)此表示不清楚。對(duì)于小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革的效果，62%的受訪者表示，小農(nóng)水本身的性質(zhì)決定了完全市場(chǎng)化的方式并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，很多承包、出租或受讓小農(nóng)水的經(jīng)營(yíng)者因?yàn)槿氩环蟪龆顺隽?；但是也?9.4%的受訪者表示，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革還是取得了一定成效的，只是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)狀況的變化，約定的經(jīng)營(yíng)期尚未屆滿，然而舊有的小農(nóng)水已經(jīng)被新建的小農(nóng)水或其他設(shè)施所替代，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的；其他受訪者表示對(duì)此情況不清楚。

3 小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施中存在的問題

在討論小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施中的問題之前，有一個(gè)前置的問題需要予以明確，即小農(nóng)水的目的是什么，或者說(shuō)為什么要實(shí)施小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度。作為農(nóng)田水利體系中的一環(huán)，小農(nóng)水相關(guān)制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)有且只有一個(gè)，即服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?；诖耍覀兛梢宰R(shí)別產(chǎn)權(quán)制度安排中不好的實(shí)踐[5]。即通過(guò)“合目的性”的考察，來(lái)查明現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中存在的問題，以為制度的調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

現(xiàn)有小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度主要是圍繞小農(nóng)水建設(shè)的資金來(lái)源和小農(nóng)水管護(hù)的責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)行框架建構(gòu)。但是從南京市的實(shí)踐來(lái)看，仍然存在一些問題。顯而易見的是，過(guò)往的產(chǎn)權(quán)制度改革沒有真正意義上建立產(chǎn)權(quán)制度體系，只是一種形式上的改革。由于主要采用承包、出租、入股等方式，小農(nóng)水的所有權(quán)并未發(fā)生變動(dòng)，因而這種產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)是通過(guò)移轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)明確管護(hù)主體。但是在實(shí)際的操作中，經(jīng)營(yíng)小農(nóng)水的投入和產(chǎn)出不成正比，經(jīng)營(yíng)者往往只愿意承擔(dān)日常的管理[6]。當(dāng)小農(nóng)水的維護(hù)需要大量勞動(dòng)力、資金或者技術(shù)上的投入時(shí)，還是由基層水利服務(wù)站來(lái)承擔(dān)責(zé)任。此外，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度的有序運(yùn)行有賴于水價(jià)機(jī)制等市場(chǎng)化制度的形成。然而，不論是在南京市，還是在我國(guó)的大部分地區(qū)，農(nóng)村水資源開發(fā)利用的市場(chǎng)機(jī)制尚未得以全面建立，這就使得小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革本身成為政府行政管理的目標(biāo)，而于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)益。申言之，從1981年水利部發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)加強(qiáng)農(nóng)田水利工作責(zé)任制的報(bào)告》、1997年國(guó)務(wù)院頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》到2002年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》、2003年水利部頒布《小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革一直是因應(yīng)改革開放以來(lái)農(nóng)田水利發(fā)展機(jī)制、管理體制改革的發(fā)展需要。但在探索的過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)發(fā)生了異化，從服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度改革而進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。尤其是在農(nóng)田水利市場(chǎng)化機(jī)制尚未健全的情況下，要求社會(huì)來(lái)承擔(dān)小農(nóng)水的建設(shè)和管護(hù)責(zé)任，既對(duì)小農(nóng)水自身屬性的考慮有所欠缺，也高估了社會(huì)資本介入的積極性，而這種異化也使得小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革最終陷入困境。具體在小農(nóng)水建設(shè)方面，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)的初始取得有著先天上的缺陷，在公共財(cái)政作為小農(nóng)水建設(shè)資金的主要來(lái)源時(shí)，問題已經(jīng)初現(xiàn)端倪；當(dāng)需要清晰的界定小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)，并保障產(chǎn)權(quán)人的利益時(shí)，這種缺陷更會(huì)被放大。當(dāng)政府投資建設(shè)小農(nóng)水時(shí)，小農(nóng)水建設(shè)用地分散，一般不進(jìn)行征收。這種長(zhǎng)期實(shí)際占有的行為“掏空”了土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容[7]，使得土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人無(wú)法對(duì)被占用的土地行使相應(yīng)的權(quán)利，本質(zhì)上應(yīng)屬于征收。不過(guò)由于政府負(fù)擔(dān)了小農(nóng)水的建設(shè)費(fèi)用，小農(nóng)水又是為了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，而且南京市已經(jīng)不向農(nóng)民收取農(nóng)田灌溉用水水費(fèi)，土地被占用的土地產(chǎn)權(quán)人一般不會(huì)有所異議。但是如果要求集體經(jīng)濟(jì)組織或是收益農(nóng)民為小農(nóng)水的建設(shè)出資(即投資者是受益者)，則很難獲得回應(yīng)。其原因在于，小農(nóng)水建設(shè)的正外部效應(yīng)缺乏足夠的制度激勵(lì)[8]。在自己享有權(quán)利的土地上建設(shè)使他人獲益的小農(nóng)水，卻因?yàn)槭袌?chǎng)化機(jī)制的不健全而無(wú)法向他人收取費(fèi)用，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，這是一種成本大于收益的行為。而對(duì)于純粹的社會(huì)投資者而言，除了回報(bào)鄉(xiāng)里等慈善目的外，其投資建設(shè)或是參與建設(shè)小農(nóng)水的目的是希望能夠獲取相應(yīng)的利益。但在此情況下，小農(nóng)水就會(huì)成為集體所有土地和非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)投資者所有的建構(gòu)筑物的結(jié)合。而且，社會(huì)投資者既未向土地權(quán)利人支付補(bǔ)償，還要向其收取小農(nóng)水的使用費(fèi)用，顯然得不到受益農(nóng)民的同意。因此，如果不能明確小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，那么小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)一直就會(huì)處于模糊的狀態(tài)，也無(wú)法吸引社會(huì)投資者的注意力。

在小農(nóng)水管護(hù)方面，產(chǎn)權(quán)制度改革的困局主要表現(xiàn)在管護(hù)主體負(fù)擔(dān)的管理和維護(hù)小農(nóng)水的責(zé)任與其享有的權(quán)利不對(duì)等[9]。上文已述，南京市小農(nóng)水的管護(hù)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期處于投入不足的狀態(tài)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，南京市小農(nóng)水管護(hù)每年需經(jīng)費(fèi)約2億元，而目前公共財(cái)政的投入不足1/10，資金缺口甚大。這一問題在全國(guó)農(nóng)田水利工作中也是普遍存在[10]。小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革試圖通過(guò)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)使包括受益農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)投資者參與小農(nóng)水管護(hù)，一定程度上減輕政府的負(fù)擔(dān)。然而，產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)異化的一種表現(xiàn)就是希望明確小農(nóng)水的管護(hù)主體，從而將管護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，但忽視了應(yīng)當(dāng)同時(shí)賦予管護(hù)主體以相對(duì)應(yīng)的權(quán)利。據(jù)此，產(chǎn)權(quán)制度改革并未使得小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)徹底的清晰化，而只是小農(nóng)水管護(hù)責(zé)任的清晰化。對(duì)于產(chǎn)權(quán)人來(lái)說(shuō)，小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上不但不能使其從中獲益，反而剝開產(chǎn)權(quán)的權(quán)利外衣，所見皆是義務(wù)和責(zé)任。

4 《南京市農(nóng)田水利條例》與《農(nóng)田水利條例》的立法應(yīng)對(duì)

4.1 《南京市農(nóng)田水利條例》的積極應(yīng)對(duì)

小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施過(guò)程中存在的問題極大地影響了產(chǎn)權(quán)制度改革的效果，各地為應(yīng)對(duì)這些問題都相繼出臺(tái)了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章?？疾旄鞯亓⒎?，主要有以下幾種制度設(shè)計(jì)：一是誰(shuí)投資、誰(shuí)所有與誰(shuí)受益、誰(shuí)所有并行(《黑龍江省農(nóng)田水利條例》)，二是誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)管理(《湖南省小型農(nóng)田水利條例》)，三是誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，誰(shuí)受益、誰(shuí)管理(《山東省農(nóng)田水利管理辦法》)，四是誰(shuí)投資、誰(shuí)管理與誰(shuí)受益、誰(shuí)管理并行(《江西省農(nóng)田水利條例》)。在國(guó)家層面的《農(nóng)田水利條例》出臺(tái)之前，這些地方性立法對(duì)小農(nóng)水可能的解決路徑進(jìn)行了探索。南京市也于2016年1月1日實(shí)施了《南京市農(nóng)田水利條例》，對(duì)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的建設(shè)、管護(hù)等內(nèi)容作了規(guī)定。

在建設(shè)方面，《南京市農(nóng)田水利條例》針對(duì)小農(nóng)水建設(shè)中的產(chǎn)權(quán)模糊問題，著重構(gòu)建了兩個(gè)機(jī)制。一是在工程用地方面，按照小農(nóng)水的不同情況，占地面積較大的小農(nóng)水應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地手續(xù)，田間地頭的小農(nóng)水用地則由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商解決。這一規(guī)定的積極意義在于，扭轉(zhuǎn)了一直以來(lái)小農(nóng)水建設(shè)用地不征收、不補(bǔ)償?shù)木置?，明確了小農(nóng)水建設(shè)的程序；即使是無(wú)法進(jìn)行征收的零碎用地，也可參照辦理建設(shè)用地手續(xù)的情況，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部協(xié)商，對(duì)土地被占用的農(nóng)戶予以一定程度的補(bǔ)償。這就為明晰建設(shè)后的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)奠定了基礎(chǔ)。二是在資金投入方面，《南京市農(nóng)田水利條例》明確了市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)小農(nóng)水的建設(shè)的主要責(zé)任，按有關(guān)規(guī)定從國(guó)有土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金；同時(shí)，鼓勵(lì)受益者和社會(huì)主體投資參與小農(nóng)水建設(shè)，并由政府進(jìn)行補(bǔ)助，從而建立多主體、多渠道的農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制。與其他地區(qū)的規(guī)定不同的是，《南京市農(nóng)田水利條例》不諱言政府的法律責(zé)任，而是將農(nóng)田水利定性為基礎(chǔ)性公益事業(yè)，更進(jìn)一步的明確了政府的主導(dǎo)地位和主要責(zé)任人的身份。從產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐來(lái)看，在市場(chǎng)化機(jī)制尚未健全的情況下，一味的強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)或是責(zé)任的移轉(zhuǎn)，并不利于小農(nóng)水事業(yè)的發(fā)展，反而會(huì)使農(nóng)民產(chǎn)生抵觸情緒，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此就這一點(diǎn)而言，《南京市農(nóng)田水利條例》積極的給出了現(xiàn)行體制下保障小農(nóng)水建設(shè)的可行路徑，同時(shí)也為小農(nóng)水建設(shè)的市場(chǎng)化預(yù)留了發(fā)展的空間。

在管護(hù)方面，《南京市農(nóng)田水利條例》確立了誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)使用、誰(shuí)受益的原則，提出針對(duì)小農(nóng)水建設(shè)資金的不同來(lái)源，確定小農(nóng)水的管護(hù)主體。對(duì)于社會(huì)投資興建或政府和社會(huì)投資共同興建的小農(nóng)水，有約定依約定，一般由投資者承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，或由投資者委托他人進(jìn)行管理。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織投資興建或由政府補(bǔ)助興建的小農(nóng)水，由鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)或者村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)管護(hù)責(zé)任?！赌暇┦修r(nóng)田水利條例》作此規(guī)定的目的在于，通過(guò)使用、受益、管理三者一體的制度設(shè)計(jì)，明確了社會(huì)投資者對(duì)于小農(nóng)水享有相應(yīng)的權(quán)利和需要承擔(dān)的義務(wù)。當(dāng)然，如果仔細(xì)探究其立法基礎(chǔ)的話，應(yīng)可發(fā)現(xiàn)這種規(guī)定是針對(duì)受益者與社會(huì)投資者的身份重合的情形，這既是為了鼓勵(lì)社會(huì)投資者不僅參與小農(nóng)水建設(shè)，還要參與到實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來(lái)，吸引城市資本投資農(nóng)業(yè)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)；也是為了提高農(nóng)民自身的積極性，從單純小農(nóng)水受益者轉(zhuǎn)化為小農(nóng)水的管理者。

4.2 《農(nóng)田水利條例》的模糊與折中

相對(duì)于《南京市農(nóng)田水利條例》來(lái)說(shuō)，2016年7月1日起施行的《農(nóng)田水利條例》一個(gè)顯著的差別在于對(duì)農(nóng)田水利的定性。《農(nóng)田水利條例》不再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)田水利整體是基礎(chǔ)性公益事業(yè)，提出農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)行政府投入和社會(huì)力量投入相結(jié)合的方式，兼具公益性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)；而農(nóng)田水利管護(hù)仍然具備較強(qiáng)的公益性質(zhì)，主要由公共財(cái)政投入，并通過(guò)創(chuàng)新投入機(jī)制，以政府購(gòu)買服務(wù)等方式，支持專業(yè)化服務(wù)組織開展農(nóng)田水利管護(hù)工作?；诖?，《農(nóng)田水利條例》構(gòu)建了全國(guó)層面的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度體系。一方面，《農(nóng)田水利條例》作為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)，其中的多條規(guī)定涉及所有權(quán)人，本身就是對(duì)于小農(nóng)水所有權(quán)的一種確認(rèn)。雖然《農(nóng)田水利條例》沒有具體界定所有權(quán)的取得，但暗含了對(duì)《物權(quán)法》中基于事實(shí)行為取得所有權(quán)規(guī)定的贊同，即“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”。需要注意的是，《農(nóng)田水利條例》沒有對(duì)小農(nóng)水建設(shè)占用土地的取得做出明確規(guī)定，只是要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)田水利工程建設(shè)用地需求。上文已述，如果不對(duì)土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益進(jìn)行回應(yīng)，那么投資者所取得的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)終究只是建立在沙子上的城堡，缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)，也不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性。但我們?nèi)匀豢梢詫⒋艘暈橐环N意味深長(zhǎng)的沉默，即《農(nóng)田水利條例》的模糊性規(guī)定允許地方立法繼續(xù)探索合適的制度安排。

另一方面，《農(nóng)田水利條例》在確定小農(nóng)水運(yùn)行維護(hù)主體時(shí)，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)的分離，規(guī)定小農(nóng)水的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由所有權(quán)人負(fù)擔(dān)，使用權(quán)人、受益人或所有權(quán)人委托的主體具體負(fù)責(zé)小農(nóng)水的運(yùn)行維護(hù)。在實(shí)踐中，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度之所以難以實(shí)施，很大程度上是因?yàn)闆]有明確管護(hù)經(jīng)費(fèi)究竟由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。在沒有明確各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的情況下，管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足已經(jīng)成為常態(tài)。《南京市農(nóng)田水利條例》是以政府作為小農(nóng)水管護(hù)的主要責(zé)任人，經(jīng)費(fèi)也主要由公共財(cái)政支出?！掇r(nóng)田水利條例》則是采取了一種折中的處理辦法，即在規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)建立運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)合理負(fù)擔(dān)機(jī)制的同時(shí)，要求所有權(quán)人負(fù)擔(dān)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，這是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。而且，在合理?fù)擔(dān)機(jī)制作用的前提下，即使是社會(huì)投資者，其所承擔(dān)的管護(hù)費(fèi)用也不會(huì)與其享有的利益出現(xiàn)明顯的不對(duì)等的情況。更不要說(shuō)大量的小農(nóng)水是由政府投資建設(shè)或是財(cái)政補(bǔ)助建設(shè)，其管護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由所有權(quán)人——政府承擔(dān)。這樣一來(lái)，小農(nóng)水的管護(hù)經(jīng)費(fèi)問題就能夠得到解決，而不影響產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施的效果。

5 結(jié) 語(yǔ)

從《南京市農(nóng)田水利條例》與《農(nóng)田水利條例》的規(guī)定來(lái)看，前者是地方性立法，后者是行政法規(guī)，雖然對(duì)農(nóng)田水利事業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有所差別，但在小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度的建構(gòu)上，卻都是針對(duì)制度改革的困局進(jìn)行立法。但正如上文所述，產(chǎn)權(quán)制度不是萬(wàn)金方，讓市場(chǎng)在小農(nóng)水供需關(guān)系中起到?jīng)Q定性的作用，仍有賴市場(chǎng)化機(jī)制的健全[11]。因此，現(xiàn)階段推進(jìn)小農(nóng)水工作，可以以市場(chǎng)化作為切入點(diǎn)，但不應(yīng)當(dāng)回避政府的主導(dǎo)功能。對(duì)于具有基礎(chǔ)性、公益性性質(zhì)的小農(nóng)水來(lái)說(shuō)，立法只有在此基礎(chǔ)上充分保障投資者、受益者的合法權(quán)益，才能夠形成穩(wěn)定運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)制度。

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致謝：本文根據(jù)南京市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域分布情況確定了樣本規(guī)模和抽樣比例，在南京市水利局(現(xiàn)水務(wù)局)政策法規(guī)處的協(xié)助下，共發(fā)放問卷350份，回收有效問卷337份，特此感謝！

[1] 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組．我國(guó)小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制：一個(gè)政策框架[J]．改革，2011，(8)：5-9．

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