， (長江大學(xué)法學(xué)院， 湖北 荊州 434023)

·學(xué)法與實(shí)踐·

農(nóng)作物種子登記備案制度規(guī)定及其應(yīng)用
——對宜城市農(nóng)業(yè)局“麗星F1”西瓜種子案的剖析

吳忠奇，徐前權(quán)
(長江大學(xué)法學(xué)院， 湖北 荊州 434023)

2016年1月1日實(shí)施的新《中華人民共和國種子法》(以下簡稱新《種子法》)規(guī)定部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度，在執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)如何正確理解和運(yùn)用這一制度呢？通過對真實(shí)案例的剖析，分析農(nóng)作物品種登記制度的宗旨，闡釋行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為”、公民和組織“法無禁止皆可為”的具體運(yùn)用，以及在市場銷售中行政相對人的確定。

品種登記； 登記品種認(rèn)定； 行政相對人

1 案情介紹

2016年1月28日，宜城市農(nóng)業(yè)局在農(nóng)資市場專項(xiàng)檢查中，發(fā)現(xiàn)宜城市京忠路某農(nóng)資店銷售的河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司生產(chǎn)銷售的1件60盒“麗星F1”西瓜種子無審定編號、無登記號，經(jīng)查此批種子系該農(nóng)資店于2015年10月22日通過匯款方式，向河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司購買，該農(nóng)資店有河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司授權(quán)委托書。該批種子以32元/盒進(jìn)貨，以50元/盒銷售，截至宜城市農(nóng)業(yè)局查處時，60盒“麗星F1”西瓜種均存放于倉庫。

宜城市農(nóng)業(yè)局認(rèn)為，河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司違反了我國新《種子法》第二十三條第三款，“應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀霓r(nóng)作物品種未經(jīng)登記的，不得發(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”。該案中，“麗星F1”西瓜種子2015年由河南銷售到湖北宜城市，即便按照2013年6月29日修訂的《種子法》(以下簡稱舊《種子法》)第十七條規(guī)定也應(yīng)當(dāng)審定。其銷售的西瓜種子既未審定也未登記，所以其經(jīng)營行為違法。同時也意味著依照舊《種子法》規(guī)定“麗星F1”西瓜種子應(yīng)當(dāng)審定，依照新《種子法》規(guī)定其不是應(yīng)當(dāng)審定的種子品種，而應(yīng)登記卻未登記，因而不能進(jìn)行推廣、銷售。

據(jù)此，2016年3月9日，宜城市農(nóng)業(yè)局作出了宜農(nóng)(種子)告(2016)1號《行政處罰事先告知書》，對其違法事實(shí)、所違反的法律條款、擬作出處罰的內(nèi)容以及其所擁有的救濟(jì)權(quán)利進(jìn)行了告知。河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司于2016年3月15日申請聽證，宜城市農(nóng)業(yè)局2016年4月8日舉行聽證，于4月19日依據(jù)新《種子法》第七十八條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，“對應(yīng)當(dāng)?shù)怯浳唇?jīng)登記的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣，或者以登記品種的名義進(jìn)行銷售的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款”。依法對河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司作出宜農(nóng)(種子)罰(2016)2號行政處罰決定書，處罰決定為：1) 沒收“麗星F1”西瓜種60盒；2) 沒收違法所得1 920元；3) 并處罰款80 000元的處罰。河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司不服處罰決定，于2016年8月1日向宜城市人民法院提起行政訴訟，請求撤銷宜農(nóng)(種子)罰(2016)2號行政處罰決定。宜城市人民法院于2016年11月29日公開開庭審理了該案，現(xiàn)已審理終結(jié)[1]。

2 值得思考的幾個問題

1) 農(nóng)作物品種是否必須登記備案，應(yīng)當(dāng)如何確定； 2) 在農(nóng)作物種子銷售市場上，行政處罰相對人應(yīng)當(dāng)如何確定； 3) 在缺乏法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)能否對行政相對人課以義務(wù)。

3 法理分析

3.1 關(guān)于登記備案農(nóng)作物品種的確定

新《種子法》第二十二條第一款規(guī)定，“國家對部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度。列入非主要農(nóng)作物登記目錄的品種在推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝薄?017年5月1日開始實(shí)施的《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》(以下簡稱《登記辦法》)第三條規(guī)定，“本辦法所稱非主要農(nóng)作物，是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆五種主要農(nóng)作物以外的其他農(nóng)作物”。這兩條規(guī)定明確說明，只有除稻、小麥、玉米、棉花、大豆五種主要農(nóng)作物以外的非主要農(nóng)作物需要登記備案，并且不是所有的非主要農(nóng)作物需要登記，而是只有“部分”需要登記備案。法律規(guī)定主要農(nóng)作物實(shí)行品種審定制度，以往對非主要農(nóng)作物品種既不需要審定也不需要登記，出現(xiàn)非主要農(nóng)作物種子市場混亂、執(zhí)法無依據(jù)的尷尬局面[2]。新《種子法》開始對部分主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度，避免了“不管時全都不管，要管時全都管”的窘境[3]，國家對于非主要農(nóng)作物種子采取“先管部分”的謹(jǐn)慎探索性做法是科學(xué)合理的，是值得肯定的。

新《種子法》第二十二條第二款規(guī)定，“實(shí)行品種登記的農(nóng)作物范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并根據(jù)保護(hù)生物多樣性、保證消費(fèi)安全和用種安全的原則確定。登記目錄由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定和調(diào)整”。結(jié)合第一款可知，被列入登記目錄的非主要農(nóng)作物品種需要登記，而登記目錄只有國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門有權(quán)限制定和調(diào)整，為唯一的登記目錄制定和調(diào)整主體。《登記辦法》第六條第一款規(guī)定，“省級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)品種登記的具體實(shí)施和監(jiān)督管理，受理品種登記申請，對申請者提交的申請文件進(jìn)行書面審查”。對省級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門在農(nóng)作物品種登記中的定位是負(fù)責(zé)具體實(shí)施和監(jiān)督，沒有賦予其對登記目錄進(jìn)行地方特色的調(diào)整權(quán)限，嚴(yán)格限定了省級農(nóng)業(yè)行政部門非主要農(nóng)作物品種登記事項(xiàng)的權(quán)責(zé)。2017年3月國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門公布了第一批非主要農(nóng)作物品種名稱，共有21種，而至于后期需要登記的非主要農(nóng)作物品種是否會增加同樣取決于國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門。行政相對人對登記農(nóng)作物品種即使有異議的，這種抽象行政行為也不在行政訴訟的范圍。

本案中，宜城市農(nóng)業(yè)局認(rèn)定“麗星F1”西瓜種子為應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀钠贩N，而行政處罰作出之時，國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門尚未制定非主要農(nóng)作物登記目錄，按照新《種子法》規(guī)定該西瓜種子品種非主要農(nóng)作物，但其是否為需要登記的非主要農(nóng)作物，尚無法確定。因此，“麗星F1”西瓜種子未經(jīng)登記的銷售行為，屬于法無禁止的行為。眾所周知，對于種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)而言，法無禁止即可為。因此，宜城市農(nóng)業(yè)局認(rèn)定“麗星F1”西瓜種子為應(yīng)當(dāng)?shù)怯浧贩N缺乏法律依據(jù)，最終作出的行政處罰缺乏足夠的證據(jù)。

農(nóng)作物品種是否應(yīng)當(dāng)?shù)怯?，只能根?jù)國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門公布的登記目錄來確定。沒有列入登記目錄的農(nóng)作物品種即為無須登記的品種，任何農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體不得強(qiáng)制要求登記，否則即是“行政亂作為”，執(zhí)法行為違法，既侵害了公民的合法權(quán)益，又損害了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法形象，與我國正在推行的依法治國戰(zhàn)略不符。

3.2 關(guān)于農(nóng)作物種子市場上行政相對人如何確定的問題

在查處農(nóng)作物種子違法中，確定行政處罰相對人至關(guān)重要，這也是執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)常遇到的一個難題。那么面對種子市場上的情況，既可能是銷售人自己的行為，也可能是受種子生產(chǎn)商委托銷售的行為，還可能是種子生產(chǎn)商直接的銷售行為[4]。以下分3種情況來分析討論。

1) 采取直銷形式銷售，種子生產(chǎn)商直接在市場上設(shè)點(diǎn)，安排銷售人員將種子銷售給農(nóng)戶(最終消費(fèi)者)[5]。在這種銷售形式中，發(fā)生違法行為，執(zhí)法主體作出行政處罰，種子生產(chǎn)商為行政處罰相對人。銷售人員為種子生產(chǎn)商的員工，屬于企業(yè)內(nèi)部人員，其銷售行為為企業(yè)行為。確立是否為企業(yè)行為，關(guān)鍵看銷售以誰的名義進(jìn)行，銷售種子的款項(xiàng)是否交付給企業(yè)。

2) 采取代銷形式銷售，種子生產(chǎn)商與種子銷售商簽訂委托代理協(xié)議，授予種子銷售商以“銷售種子的代理權(quán)”，在代理權(quán)限內(nèi)種子銷售商代理種子生產(chǎn)商向農(nóng)戶(最終消費(fèi)者)銷售種子。其中種子生產(chǎn)商與種子銷售商是委托代理關(guān)系?！吨腥A人民共和國民法總則》第一百六十二條規(guī)定，“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為，對被代理人發(fā)生效力”。種子銷售商在授權(quán)范圍內(nèi)，以生產(chǎn)商的名義實(shí)施銷售種子的行為，在作出行政處罰時，應(yīng)當(dāng)確定種子生產(chǎn)商為行政處罰相對人。如果種子銷售商取得種子生產(chǎn)商授予的銷售代理權(quán)，而以自己的名義對外銷售種子，則銷售商為行政相對人。

3) 采取經(jīng)銷形式銷售，種子生產(chǎn)商與種子經(jīng)銷商達(dá)成協(xié)議，取得該種子的銷售權(quán)，種子經(jīng)銷商從種子生產(chǎn)商處購得種子并進(jìn)行銷售，無論種子已經(jīng)付款還是尚未付款，種子經(jīng)銷商都是行政相對人。如果屬于種子質(zhì)量問題，消費(fèi)者可以找種子經(jīng)銷商賠償，種子經(jīng)銷商賠償后可以找種子生產(chǎn)商追償。《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十條第一款規(guī)定，“消費(fèi)者在購買、使用商品時，其合法權(quán)益受到損害的，可以向銷售者要求賠償。銷售者賠償后，屬于生產(chǎn)者的責(zé)任或者屬于向銷售者提供商品的其他銷售者的責(zé)任的，銷售者有權(quán)向生產(chǎn)者或者其他銷售者追償”。

就本案而言，河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司與農(nóng)資店具有書面的委托代理銷售書，兩者之間是代理關(guān)系，發(fā)生違法行為被查處，應(yīng)當(dāng)由被代理人承擔(dān)后果。宜城市農(nóng)業(yè)局對河南某農(nóng)業(yè)科技有限公司作出行政處罰，具有合法性。

農(nóng)作物種子銷售是農(nóng)業(yè)執(zhí)法重點(diǎn)監(jiān)管的對象，查處違法事實(shí)準(zhǔn)確確定行政處罰相對人，是落實(shí)依法行政的關(guān)鍵。但法律沒有明確規(guī)定該如何準(zhǔn)確確定行政處罰相對人，只能在正確理解法律精神和相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合案件的具體情況，根據(jù)銷售中的事實(shí)和證據(jù)，具體確定行政處罰相對人，而不能一概而論。

3.3 無法律依據(jù)課以義務(wù)的行政行為效力認(rèn)定

《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。這一規(guī)定明確說明，行政機(jī)關(guān)作出的任何行政處罰，必須要有法定的依據(jù)，并且行政處罰必須是遵循相應(yīng)的法定程序作出的，法律對行政處罰作出的依據(jù)和程序都做了明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行。但在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過程中，無法律依據(jù)被課以義務(wù)的情況并非個案，仍時有發(fā)生。

李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第二次廉政工作會議上的講話中指出: “對目前仍保留的審批事項(xiàng)，要公布目錄清單，聽取基層和群眾意見……也就是說，對市場主體，是‘法無禁止即可為’；而對政府，則是‘法無授權(quán)不可為’”[6]?！胺o禁止即可為”和“法無授權(quán)不可為”，要求行政機(jī)關(guān)不得為自身增設(shè)權(quán)力，不得為公民、組織增添義務(wù)。對公民、組織而言只要不違反法律的強(qiáng)行性規(guī)范，行政機(jī)關(guān)就不能以任何名義干涉公民的行為，而公民也不必為此承擔(dān)法律責(zé)任[7]。

本案中，宜城市在非主要農(nóng)作物品種登記目錄尚未出臺的情況下，認(rèn)定“麗星F1”西瓜種子為應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀钠贩N，未經(jīng)登記銷售認(rèn)定違法，其實(shí)質(zhì)就是對銷售“麗星F1”西瓜種子的行政相對人課以了登記的義務(wù)。因此，這種在無法律依據(jù)的情況下，給行政相對人課以義務(wù)的行為屬于行政違法行為，不具有法律上的效力。

“法無禁止即可為”是《行政處罰法》的基本原則，該原則的根本目的是保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。只要在法律沒有禁止的情況下，行政相對人可以從事任何行為，行政主體都不應(yīng)當(dāng)予以干涉，這充分體現(xiàn)了法治條件下的自由。在行政執(zhí)法過程中必須準(zhǔn)確理解法律法規(guī)的立法宗旨，嚴(yán)格遵守法定程序，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、程序合法，唯有這樣才能推動我國依法治國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

[1]中華人民共和國最高人民法院.河南鼎優(yōu)農(nóng)業(yè)科技有限公司與宜城市農(nóng)業(yè)局行政處罰一審行政判決書[EB/OL].2017-1-18,http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=894307dd-c003-41fb-8f22-a6fe01256ac5amp;KeyWord=%E7%A7%8D%E5%AD%90%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%A4%84%E7%BD%9A.

[2]譙莉萍.非主要農(nóng)作物品種登記制度的探索[J].種子,2015,34(7):124-126.

[3]楊旭紅,劉平.建立我國非主要農(nóng)作物品種國家登記制度的探討[J].中國種業(yè),2014(10):9-10.

[4]汪發(fā)元,劉曉雪.種子經(jīng)營標(biāo)簽不規(guī)范案件的查處技巧——對荊州市農(nóng)業(yè)局執(zhí)法支隊(duì)辦理“昌生一號”水稻品種案的剖析[J].種子,2015,34(2):125-126.

[5]詹慶.直銷行為的法律屬性分析[J].管理現(xiàn)代化,2008(6):6-8.

[6]劉風(fēng)景.“法無禁止即可為”的中國意義[J].山東社會科學(xué),2014(8):37-44.

[7]汪習(xí)根,武小川.權(quán)力與權(quán)利的界分方式新探——對“法不禁止即自由”的反思[J].法制與社會發(fā)展,2013(4):38-46.

(本欄目責(zé)任編輯：申 曉)

The Regulation and Application of the Registration and Filing System of Crop Seeds

WUZhongqi，XUQianquan

2017-05-20

2017年度教育部人文社科學(xué)研究規(guī)劃基金(17 YJA 820024)。

吳忠奇(1992—)，男，湖北省咸寧市人 ；碩士研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法。

徐前權(quán)(1963—)，男，湖北省仙桃市人；教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：程序法，E-mail:476572702@qq.com。

10.16590/j.cnki.1001-4705.2017.10.132

D 922.4

A

1001-4705(2017)10-0132-03