汪澄洋

摘要：十八屆三中全會提出了“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的要求，PPP模武在此政策背景下迎來了發(fā)展的大跨越。本文試圖通過對當(dāng)今一些國家PPP模武的特點(diǎn)介紹與分析，以期提出能加速推廣PPP的建議。關(guān)鍵詞：公私合作；地方政府；融資模式；特征研究

引言

2014年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），首次較為全面系統(tǒng)的對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了闡述。2014年10月，財(cái)政部頒發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》，對存量債務(wù)進(jìn)行甄別處理。這些文件明確了對債務(wù)固舊控新，明確且規(guī)范了地方政府舉債融資方式，一是發(fā)行地方債券，二是PPP模式，三是規(guī)范現(xiàn)有債務(wù)。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，一方面對于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入的要求仍然居高不下，另一方面中央及國家對有效化解地方政府負(fù)債提出的新要求，是當(dāng)前各地政府共同面臨的難題。面對宏觀政策重大變革以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求，如何有效化解地方政府債務(wù)，同時(shí)保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，必須探索新的發(fā)展和建設(shè)模式，但目前在PPP的推廣和實(shí)施中存在的種種困難需要解決。

1PPP模式介紹

PPP模式在國際上是國家為了能夠最小化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的財(cái)政赤字的同時(shí)，使用私有部門運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)而采取的一種合作模式。

PPP模式即Public-Privale-Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方權(quán)利和義務(wù)，以確保合作順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。但是在國際上，關(guān)于PPP的概念顯得混雜不清。德國學(xué)者Norbert Porzi甚至認(rèn)為：“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”。

2不同國家PPP模式

為了探究PPP模式的特點(diǎn)，本文選取了以下幾個(gè)國家PPP模式發(fā)展歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行介紹，并得出各自PPP模式特點(diǎn)。

2.1英國

英國使用PPP模式開展建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)間較早，并于1992年提出了私人融資計(jì)劃PFI，但是在長期運(yùn)營中，雖然顯示了私人部門項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富，風(fēng)險(xiǎn)控制與創(chuàng)新能力強(qiáng)大的特點(diǎn)，但卻也因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的不完全導(dǎo)致了一些工程的擱淺與失敗，這表現(xiàn)出了PFI的一些缺陷，比如成本浪費(fèi)、合同靈活性差、項(xiàng)目透明度低、風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理等。在2012年，英國政府在PFI的基礎(chǔ)上提出了PF2。和PFI相比，PF2在加大政府投資數(shù)額，擴(kuò)大股權(quán)比重的基礎(chǔ)上，通過制度設(shè)計(jì)彌補(bǔ)了PFI的部分缺陷，這使得資本市場對于PPP項(xiàng)目信心得以提高，成功的使長期債務(wù)融資注入PPP項(xiàng)目。不過因?yàn)榧哟罅苏顿Y比重，使政府承擔(dān)的非純經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（主要體現(xiàn)在法律變化，無法估計(jì)因素等方面）提高。對于政府管理以及處理相關(guān)突發(fā)事件能力提出了新的挑戰(zhàn)。該國PPP項(xiàng)目分布，除教育和醫(yī)療分別占據(jù)29%和19%外，其余行業(yè)分布基本呈平均化趨勢。

2.2加拿大

加拿大是世界上公認(rèn)的良好運(yùn)用PPP模式的國家之一。目前加拿大的PPP項(xiàng)目大約占所有公共領(lǐng)域項(xiàng)目的15%～20%。在該國PPP模式中，私人部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營和維護(hù)全過程，避免了由于單一階段單一投資人負(fù)責(zé)帶來的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任推諉；政府在項(xiàng)目建設(shè)完成前不做任何支付，但一旦完成并且私人部門提供產(chǎn)品或服務(wù)符合相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，支付階段將延伸至整個(gè)項(xiàng)目生命周期。

管理上，該國通過設(shè)立國家層級的中心，建立了PPP加拿大（PPP Canada）。該中心主要協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，并參與PPP的具體設(shè)計(jì)、運(yùn)營、監(jiān)管等。同時(shí)該中心由國家所有，但運(yùn)營模式依照商業(yè)模式進(jìn)行，避免陷入單一政府控制下的官僚主義。同時(shí)為了方便地方政府進(jìn)行操作項(xiàng)目，該國建立了一項(xiàng)PPP基金，專門為地方政府提供PPP項(xiàng)目貸款，已為項(xiàng)目提供不超過25%價(jià)值的資金支持，該基金通過這種方式，一方面很好的解決了地方政府流動(dòng)性缺失問題，同時(shí)撬動(dòng)了市場資金，為PPP項(xiàng)目推廣和運(yùn)轉(zhuǎn)做出了積極貢獻(xiàn)。

2.3澳大利亞

澳大利亞從20世界80年代開始，為了滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求開始使用并推廣PPP模式，首先在建設(shè)項(xiàng)目公司（SPV）的基礎(chǔ)上，通過該公司與政府簽訂協(xié)議，并在該協(xié)議基礎(chǔ)上開展融資，設(shè)計(jì)規(guī)劃，建設(shè)，運(yùn)營等，一般協(xié)議期為20-30年。2000年以來，澳大利亞汲取了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)共贏為目標(biāo)，制定和更新了相關(guān)法律措施，使PPP項(xiàng)目模式得到進(jìn)一步的發(fā)展。該國PPP市場高達(dá)920億美元，分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。其項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績效評價(jià)機(jī)制。

在組織管理上，澳大利亞建立了基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)推廣和規(guī)范PPP項(xiàng)目。IAU通過發(fā)布一整套PPP合作指南，將PPP項(xiàng)目決策過程分為投資決策階段與采購決策階段，前者確定項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合理性與各方面資本收益，后者負(fù)責(zé)確定項(xiàng)目投資與運(yùn)行費(fèi)用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營管理、效率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面是否有使用PPP模式的價(jià)值。

3PPP項(xiàng)目綜合情況

3.1適用領(lǐng)域

PPP模式在全球范圍廣泛應(yīng)用。在歐盟國家尤其是英國，PPP項(xiàng)目適用領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù)、國防、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等。但在大部分國家中，PPP項(xiàng)目適用范圍更多集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括公路、城市軌道交通、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場設(shè)施、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水處理和垃圾處理等方面。

3.2盈利方式

使用PPP模式項(xiàng)目一般傾向于公益性，其盈利能力并不顯著。除了項(xiàng)目少數(shù)經(jīng)營收入外，一般還需要在進(jìn)行建設(shè)中或者建設(shè)完成后運(yùn)營期內(nèi)進(jìn)行政府補(bǔ)貼，以保證項(xiàng)目收益。

（一）項(xiàng)目收益盈利

此種項(xiàng)目一般對象為能夠產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施，或者是給予特許經(jīng)營權(quán)后公司收益大于其建設(shè)經(jīng)營成本之和。此類項(xiàng)目能夠產(chǎn)生足夠利潤。若利潤較為豐富可以將其按股權(quán)結(jié)構(gòu)分紅給政府和私人部門。

（二）項(xiàng)目收益并附帶一部分政府補(bǔ)貼或特殊權(quán)利

當(dāng)項(xiàng)目收益不足以滿足建設(shè)和運(yùn)營成本需要時(shí)，政府的財(cái)政補(bǔ)貼將保證項(xiàng)目基本盈利。有些項(xiàng)目也采取政府給予項(xiàng)目公司特殊權(quán)利：如相關(guān)地段開發(fā)權(quán)利作為另類補(bǔ)貼形式。

（三）完全依賴于政府財(cái)政補(bǔ)貼

此類項(xiàng)目屬于完全公益類或者政府并未給予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)。為了保證投資方利潤，政府會采用完全財(cái)政補(bǔ)貼形式給予回報(bào)。

4PPP項(xiàng)目缺陷

4.1過渡干預(yù)項(xiàng)目

在經(jīng)營者轉(zhuǎn)向監(jiān)督者的過程中，政府尚未完善自身定位。制度缺省更是擴(kuò)大了這一問題，在PPP項(xiàng)目中，社會資本方負(fù)責(zé)承擔(dān)項(xiàng)目融資，建設(shè)和運(yùn)營的絕大多數(shù)工作，相比較由政府全額承擔(dān)的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目更加市場化。但目前情況是政府不單負(fù)責(zé)監(jiān)管，還往往插手項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的各個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致過渡干預(yù)造成項(xiàng)目失敗。北京市國家體育場項(xiàng)目中，由于北京政府?dāng)?shù)次單方面強(qiáng)制要求更改設(shè)計(jì)方案并限制商業(yè)建筑數(shù)量，在運(yùn)營過程中對體育館冠名施以干預(yù)，直接導(dǎo)致中信聯(lián)合體虧損，并不得放棄特許經(jīng)營權(quán)，最后轉(zhuǎn)為永久股東。

4.2地方政府信用缺失

盡管在法律規(guī)定上，政府與私人資本雙方都應(yīng)該嚴(yán)格按照簽訂的相關(guān)合同進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，但當(dāng)實(shí)際運(yùn)行時(shí)，真實(shí)地位較為低的社會資本方會被政府方突然的轉(zhuǎn)變而被迫改變條件，如廣東一水廠建設(shè)中，當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完成后，政府方認(rèn)為之前簽訂合同有失公允，并拒絕購買水廠生產(chǎn)的自來水。同時(shí)將違約責(zé)任推給了社會資本。在10年的閑置后，水廠被政府收購。

4.3主體定位缺陷

PPP項(xiàng)目作為一種吸引社會資本投資的特殊基礎(chǔ)設(shè)施融資模式，其針對主體主要為社會中的民間資本，目的是為了緩解政府資金緊張，發(fā)揮社會資本在商業(yè)運(yùn)營中的專業(yè)優(yōu)勢。但目前所公布成功的PPP項(xiàng)目中，絕大多數(shù)都為大型央企作為資本方簽訂了合同。大型央企和普通民營企業(yè)相比，具有國家信用作為隱性擔(dān)保；融資渠道廣泛，資本成本相對較低；在技術(shù)上具有的優(yōu)勢可以以更低成本來建設(shè)項(xiàng)目。但國企最終還是屬于政府方，這與PPP模式所需要的主體定位完全不同。

5政策建議

5.1政府權(quán)責(zé)確立

由于私人企業(yè)的弱勢地位，目前需要由國家盡快推出正式的PPP項(xiàng)目相關(guān)制度規(guī)定，明確政府方管理限制和責(zé)任監(jiān)管。其中首先需要明確地方政府的權(quán)責(zé)，通過相關(guān)法律法規(guī)提高地方政府違約成本，減少政府以行政命令干預(yù)正常項(xiàng)目進(jìn)程的可能，以便真正發(fā)揮私人資本優(yōu)勢。

5.2建立責(zé)任追溯制

對于地方政府時(shí)常出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗問題，需要建PPP項(xiàng)目權(quán)責(zé)追溯制，對于項(xiàng)目成功與否進(jìn)行責(zé)任人綁定，避免出現(xiàn)“人走政息”情況。同時(shí)地方政府也需要成立專門工作小組，針對PPP項(xiàng)目作出整體規(guī)劃。

5.3加大模式推廣

PPP模式的投資規(guī)模由于其對象不同而跨度很大，從十幾萬到上百億都有涉及，各地相關(guān)部門可以組織相關(guān)專家對有意向企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，擴(kuò)大參與PPP項(xiàng)目企業(yè)數(shù)量，消除目前“只有大企業(yè)才能參與ppp”的錯(cuò)誤認(rèn)識。