姜德文(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

水土保持方案的編審重點(diǎn)及對工程建設(shè)的約束作用

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

水土保持方案；編制；審查；重點(diǎn)；工程建設(shè)；約束

水土保持方案審批是國家法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，建設(shè)單位、方案編制機(jī)構(gòu)、技術(shù)評審單位、審批及驗(yàn)收機(jī)關(guān)、監(jiān)理監(jiān)測機(jī)構(gòu)等均應(yīng)按法律和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，做好各自的工作，沒有履職盡責(zé)造成嚴(yán)重后果的將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。水土保持方案中應(yīng)落實(shí)選址選線的水土保持4項(xiàng)前置條件，減輕對水土保持敏感區(qū)的影響；落實(shí)棄渣場設(shè)置的限制條件，明確棄渣場數(shù)量、位置、堆置方案等，確保不產(chǎn)生新的危害；準(zhǔn)確劃定水土流失防治責(zé)任范圍紅線，并將坐標(biāo)矢量數(shù)據(jù)上圖入庫，為衛(wèi)星、無人機(jī)監(jiān)控紅線提供依據(jù)；糾正單純以6項(xiàng)指標(biāo)為目標(biāo)的偏向，強(qiáng)化水土流失防治總體目標(biāo)的落實(shí)；明確水土保持措施體系及措施類型，強(qiáng)化對后續(xù)設(shè)計(jì)的剛性約束。對未達(dá)到法律、國標(biāo)規(guī)定及評審標(biāo)準(zhǔn)的方案，不應(yīng)通過評審。要強(qiáng)化水土保持方案對工程建設(shè)后續(xù)設(shè)計(jì)、施工、管理等的約束力和控制作用，對違反法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政許可的生產(chǎn)建設(shè)行為，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行處罰和問責(zé)。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)單位為防治水土流失而做出的鄭重承諾和總體方案，是指導(dǎo)工程后續(xù)設(shè)計(jì)、施工、管理的重要約束性文件。近幾年，黨中央和國務(wù)院出臺(tái)了一系列加強(qiáng)法治、改革行政審批、追究責(zé)任等文件，特別是深圳市光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故的典型案例，教訓(xùn)深刻，再次為我們敲響了警鐘。水土保持方案審批是國家法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，根據(jù)國家依法治國、盡職履責(zé)、追責(zé)問責(zé)的相關(guān)制度規(guī)定，因編制的水土保持方案不合實(shí)際而產(chǎn)生的后果和影響，各相關(guān)單位(建設(shè)單位、方案編制機(jī)構(gòu)、技術(shù)評審單位、審批機(jī)關(guān)、監(jiān)理監(jiān)測機(jī)構(gòu)等)均依法依規(guī)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，受到行政處分或刑事處罰。2015年水利部下放了大多數(shù)國家級生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的審批、監(jiān)管及水土保持設(shè)施驗(yàn)收權(quán)，省級也在向地縣下放行政審批權(quán)。在新的形勢下，如何落實(shí)水土保持方案編制、審查、審批、實(shí)施等單位的責(zé)任，嚴(yán)格按法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)開展工作，在此做一深入探討。

1 落實(shí)改革文件精神，強(qiáng)化水土保持方案對工程的約束作用

1.1 水利部有關(guān)水土保持方案系列文件精神

近幾年來，水利部印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化依法行政 進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作的通知》(辦水?！?016〕21號)、《水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評審工作的通知》(辦水?！?016〕123號)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批信息公開工作的通知》(辦水?！?016〕59號)、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制單位和監(jiān)測單位水平評價(jià)工作的意見》(辦水保函〔2015〕1672號)、《水利部關(guān)于下放生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批權(quán)限的通知》(水?！?016〕310號)、《關(guān)于加快推進(jìn)全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)應(yīng)用工作的通知》(水保監(jiān)督函〔2014〕1號)等文件。同時(shí)，在全國水行政主管部門部署并運(yùn)行了“全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)(V3.0版)”，推進(jìn)國家、流域機(jī)構(gòu)、省、地市、縣區(qū)5級對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持管理工作走向上下協(xié)同、信息共享的監(jiān)管新模式。水利部辦水?！?016〕123號文件進(jìn)一步明確了水土保持方案評審的重點(diǎn)，提出了方案通過評審的10個(gè)條件，強(qiáng)化了審批要求和責(zé)任落實(shí)，提出了對方案編制、評審、審批、信息公開及信息化管理等新要求。

根據(jù)法律確權(quán)和國務(wù)院職能部門的職責(zé)分工，以及權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，涉及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的行政許可由各級水行政主管部門做出，與水土保持方案相關(guān)的其他事項(xiàng)(如涉及自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等)應(yīng)由其他職能部門許可。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于行政許可實(shí)行并聯(lián)審批的精神，水土保持方案許可時(shí)不應(yīng)再將其他相關(guān)事項(xiàng)作為水土保持許可的前提。同樣，環(huán)境影響評價(jià)、項(xiàng)目立項(xiàng)審批或核準(zhǔn)也不再將水土保持方案作為前置許可，更加明確了水土保持方案應(yīng)許可的內(nèi)容。

1.2 突出水土保持方案行政許可對工程建設(shè)的約束和控制作用

根據(jù)水土保持法和國務(wù)院行政審批改革精神，水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)的一項(xiàng)重要前置許可。行政許可是國家行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)審查后決定其是否可以從事有關(guān)活動(dòng)的行為，是對特定活動(dòng)的事前控制[1]。水土保持方案行政許可是對可能造成水土流失事項(xiàng)、防治目標(biāo)及任務(wù)的許可，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)批復(fù)文件和方案，在后續(xù)設(shè)計(jì)、施工中逐一落實(shí)，水行政主管部門的監(jiān)督檢查、驗(yàn)收都要依據(jù)批準(zhǔn)的內(nèi)容，嚴(yán)格對照，督促實(shí)施[2]。在調(diào)查及處理深圳市光明新區(qū)渣土受納場特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故中，相關(guān)單位和部門對棄渣場未按工程建設(shè)程序委托開展勘察設(shè)計(jì)、未委托有資質(zhì)的單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)及委托無資質(zhì)單位施工等問題，依據(jù)建設(shè)工程管理?xiàng)l例進(jìn)行了追責(zé)和處罰。因此，未遵守水土保持法關(guān)于水土保持設(shè)施應(yīng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)的規(guī)定，未按批準(zhǔn)文件和水土保持方案落實(shí)水土保持設(shè)計(jì)，建設(shè)單位將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

2 突出水土保持方案重點(diǎn)內(nèi)容，嚴(yán)格評審標(biāo)準(zhǔn)

2.1 水土保持方案的法定內(nèi)容

水土保持法規(guī)定水土保持方案應(yīng)當(dāng)包括水土流失預(yù)防和治理的范圍、目標(biāo)、措施和投資等內(nèi)容，這是從國家法律層面對水土保持方案內(nèi)容做出的明確規(guī)定。因此，凡是缺漏或未明確上述內(nèi)容的方案均未達(dá)到法律規(guī)定，也不應(yīng)通過評審。水土保持法對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其活動(dòng)做出了限制性規(guī)定，第十七條、第十八條、第二十四條對建設(shè)項(xiàng)目選線選址提出了禁止、限制，第二十八條對棄土棄渣處置做出了明確規(guī)定，第三十八條對水土流失防治措施提出了要求[3]。

2008年頒布的《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治做了技術(shù)規(guī)定，設(shè)立了70多條限制性規(guī)定(強(qiáng)制條款)，包括對選址選線及建設(shè)布局的限制、對取土場選址的限制、對棄土場選址的限制、對工程施工組織設(shè)計(jì)的限制，以及對工程施工的限制等。此外，對不同水土流失類型區(qū)、不同類型項(xiàng)目提出了特別規(guī)定。

法律和國標(biāo)的上述規(guī)定，都是水土保持方案中應(yīng)突出的重點(diǎn)內(nèi)容。

水土保持法第三十八條對水土流失防治措施做出了明確規(guī)定：①對生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用；②做到土石方挖填平衡，減少地表擾動(dòng)范圍；③對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦等存放地，應(yīng)當(dāng)采取攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)等措施；④生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在取土場、開挖面和存放地的裸露土地上植樹種草、恢復(fù)植被，對閉庫的尾礦庫進(jìn)行復(fù)墾；⑤在干旱缺水地區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取防止風(fēng)力侵蝕措施，設(shè)置降水蓄滲設(shè)施，充分利用降水資源。這是每一個(gè)水土保持方案、每一個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)的有關(guān)具體防治措施的法律規(guī)定，方案審查、審批中應(yīng)嚴(yán)格對照法律要求，沒有達(dá)到這些規(guī)定的，方案不應(yīng)通過評審。

2.2 水土保持方案的評審標(biāo)準(zhǔn)

水利部辦水?！?016〕123號文件明確了10條水土保持方案通過評審的條件，未達(dá)到下列條件之一的方案，不予通過評審：①符合水土保持法律法規(guī)及有關(guān)文件規(guī)定；②符合水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程要求；③水土保持方案的格式和內(nèi)容滿足示范文本要求；④生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選線選址符合水土保持相關(guān)規(guī)定；⑤水土流失防治目標(biāo)、責(zé)任范圍合理；⑥棄渣專門存放地選址合理、位置明確、堆置方案可行；⑦表土資源保護(hù)措施和利用方向合理；⑧水土保持措施體系完整有效，措施等級、標(biāo)準(zhǔn)明確；⑨水土保持監(jiān)測任務(wù)、內(nèi)容、方法和點(diǎn)位合理；⑩水土保持施工組織(工藝)和進(jìn)度安排合理。

這是水利部依法依規(guī)審查、審批水土保持方案的具體條件，特別是⑥～⑧條是十分具體的規(guī)定，目前許多水土保持方案還沒有達(dá)到這個(gè)要求。方案編制單位要自行對照檢查是否達(dá)到，方案評審機(jī)構(gòu)和專家要按此要求逐條審查是否達(dá)到，確定能否通過評審。地方審批的水土保持方案也要參照執(zhí)行，可結(jié)合省級水土保持條例(或?qū)嵤┺k法)和有關(guān)文件，進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化本省評審條件。

3 水土保持方案的重點(diǎn)內(nèi)容及其對工程建設(shè)的約束與控制作用

水土保持法和國標(biāo)對生產(chǎn)建設(shè)行為做出了限制性規(guī)定[4]，要求在水土保持方案中進(jìn)行落實(shí)，主要是以下幾方面。

3.1 明確項(xiàng)目選址選線的水土保持要求

3.1.1 落實(shí)選址選線的水土保持規(guī)定

水土保持法第十八條規(guī)定，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等；第二十四條規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。確定無法避讓的，水土保持法做出了達(dá)到4項(xiàng)條件方可批準(zhǔn)和建設(shè)的規(guī)定，即提高防治標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化施工工藝、減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍、有效控制可能造成的水土流失。

水土保持方案編制過程中建設(shè)單位應(yīng)與主體設(shè)計(jì)單位、方案編制單位等共同研究，逐一回答并落實(shí)這些法律要求，方案報(bào)告書中對主體工程的分析與評價(jià)章節(jié)應(yīng)做全面回應(yīng)和具體表述。①在提高防治標(biāo)準(zhǔn)方面可以考慮三種方式落實(shí)，一是提高防治標(biāo)準(zhǔn)等級，如從三級標(biāo)準(zhǔn)提高到二級或從二級提高到一級；二是當(dāng)已是一級標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)提高目標(biāo)值，如將擾動(dòng)土地整治率、水土流失總治理度、攔渣率等指標(biāo)在規(guī)定基準(zhǔn)值的基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高；三是當(dāng)指標(biāo)值已很高時(shí)，應(yīng)提高水土保持工程的等級和防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。②在優(yōu)化施工工藝方面，公路鐵路項(xiàng)目將高填深挖路基施工方案改為橋隧方案，輸變電項(xiàng)目將山區(qū)塔基型式由大平臺(tái)改為全方位高低腿、將地面拉線工藝改為空中穿越架線，輸油輸氣管線將大開挖穿越河道改為定向鉆、頂管穿越，等等。③在減少地表擾動(dòng)范圍方面，一是減少占地面積，特別是臨時(shí)占地；二是減少占地時(shí)間，以最短的時(shí)間施工，盡快恢復(fù)植被。當(dāng)項(xiàng)目占地總量高于行業(yè)平均值時(shí)應(yīng)提出修正意見，對遠(yuǎn)高于行業(yè)平均值的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行全面修正。④在有效控制可能造成的水土流失方面，加強(qiáng)施工過程中的臨時(shí)防護(hù)措施，特別是施工過程中的臨時(shí)攔擋、臨時(shí)排水、臨時(shí)苫蓋、臨時(shí)沉沙等措施，在可能產(chǎn)生水土流失的關(guān)鍵時(shí)段、重點(diǎn)區(qū)域加強(qiáng)防護(hù)措施布設(shè)。

如果沒有落實(shí)上述措施，方案不能通過評審，水行政主管部門也不應(yīng)批準(zhǔn)方案。

3.1.2 方案及批復(fù)文件對后續(xù)工作的約束

水土保持方案是水行政主管部門依法做出的許可事項(xiàng)，對選線選址的同意是基于達(dá)到了前提條件后的許可，施工過程中落實(shí)上述措施，就是落實(shí)申報(bào)方案時(shí)做出的承諾，兌現(xiàn)同意項(xiàng)目建設(shè)的前提條件。在后續(xù)設(shè)計(jì)中，如果生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)、規(guī)模、水土保持措施發(fā)生重大變化時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)對照水利部關(guān)于水土保持方案變更管理的規(guī)定，及時(shí)辦理變更手續(xù)。

3.2 明確棄渣的處置方案

3.2.1 落實(shí)棄渣場設(shè)置的限制性規(guī)定

棄渣是最容易造成水土流失并發(fā)生災(zāi)害的行為。水土保持法第二十八條規(guī)定：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目排棄的砂、石、土、矸石、尾礦等應(yīng)當(dāng)綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。這是對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目法人提出的明確規(guī)定，主體設(shè)計(jì)、方案編制、施工等單位均應(yīng)依法為建設(shè)項(xiàng)目做好技術(shù)服務(wù)。由于水土保持方案已被確定為項(xiàng)目開工前的審批事項(xiàng)，法律也明確規(guī)定水土保持方案要確定棄渣的專門存放地，因此有關(guān)單位和技術(shù)人員不能以設(shè)計(jì)階段、設(shè)計(jì)深度等為由，不確定或籠統(tǒng)地提出棄渣方案。對照法律和國標(biāo)的規(guī)定，凡沒有考慮土石方綜合利用、棄渣場沒有確定位置及不能保證不會(huì)造成危害的項(xiàng)目，水土保持方案均不能通過評審，更不應(yīng)被批準(zhǔn)。關(guān)于棄渣場選址，國標(biāo)中做出了三項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定：①棄渣場的設(shè)置不得影響周邊公共設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、居民點(diǎn)等的安全；②涉及河道的，應(yīng)符合治導(dǎo)規(guī)劃及防洪行洪的規(guī)定，不得在河道、湖泊管理范圍內(nèi)設(shè)置棄土(石、渣)場；③禁止在對重要基礎(chǔ)設(shè)施、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全及行洪安全有重大影響的區(qū)域布設(shè)棄土(石、渣)場。同時(shí)規(guī)定，棄渣場不宜布設(shè)在流量較大的溝道，否則應(yīng)進(jìn)行防洪論證；水利樞紐、水電站等工程的棄渣場應(yīng)布設(shè)在大壩下游或水庫回水區(qū)以外。

3.2.2 棄渣場審查重點(diǎn)

水土保持方案中對棄渣場位置的表述和分析，應(yīng)有“兩圖一表”，即衛(wèi)星遙感圖、不低于1∶10 000的地形圖、渣場選址要素表，以便方案審查、審批時(shí)從近期的衛(wèi)星影像、地形圖上查看棄渣場周邊環(huán)境和危害敏感性，做出是否許可的決定。渣場選址要素表用以分析評價(jià)選址的合理性，可參考表1。

表1 渣場選址要素表

注：①渣場類型按溝道型、臨河型、坡地型、平地型分類；②棄渣量以松方計(jì)；③根據(jù)棄渣場的具體情況，建議按上游100 m、下游1 000 m范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查分析；④危害程度分為嚴(yán)重、較嚴(yán)重、不嚴(yán)重、較輕、無危害5級，可參見《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 51018—2014)。

根據(jù)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和研究成果，水利部在對棄渣場的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行排查中，采用了4個(gè)量化指標(biāo)：一是棄渣量超過50萬m3；二是最大堆渣高度超過20 m；三是棄渣場上游匯水面積超過1 km2；四是棄渣場下游1 km范圍內(nèi)存在居民點(diǎn)、公共設(shè)施、工業(yè)企業(yè)等敏感點(diǎn)。存在上述情形之一的，列為風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)。因此，對此類棄渣場應(yīng)加強(qiáng)評審。

方案評審時(shí)應(yīng)根據(jù)上述“兩圖一表”及實(shí)地勘查情況，進(jìn)行分析評價(jià)。根據(jù)有關(guān)要求，對于棄渣量超過50萬m3、最大堆高超過20 m的棄渣場，應(yīng)開展地質(zhì)勘察調(diào)查，水土保持方案申報(bào)、評審時(shí)還應(yīng)提供棄渣場地質(zhì)勘察調(diào)查相關(guān)資料。凡是不符合法律和國標(biāo)規(guī)定的棄渣場均應(yīng)予以否決，水土保持方案也不能通過評審。

3.2.3 棄渣場許可的約束作用

水土保持方案批復(fù)文件中對棄渣場的表述：一是對棄渣行為的行政許可，即同意項(xiàng)目棄渣、同意棄渣方式(特別需要指出的是水土保持同意的棄渣方式是“先攔后棄”，而不是通常施工采取的“先棄后攔”方式，這是重大許可內(nèi)容)；二是對棄渣場選址的行政許可，這些許可對工程后續(xù)設(shè)計(jì)、施工都具有剛性約束力。若批復(fù)文件中沒有同意棄渣，而生產(chǎn)建設(shè)過程中出現(xiàn)棄渣行為，則屬于違反國家行政許可的行為，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行處罰和問責(zé)。若在后續(xù)工作中新增棄渣、改變棄渣場位置，則應(yīng)在棄渣前編制變更報(bào)告，按規(guī)定報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

3.3 明確水土流失防治責(zé)任范圍

3.3.1 確保防治責(zé)任范圍的準(zhǔn)確性

防治責(zé)任范圍是生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持“紅線”，是項(xiàng)目法人必須承擔(dān)防治水土流失法律義務(wù)的范圍，也是各級水行政主管部門重點(diǎn)監(jiān)督檢查的范圍，水土保持方案批復(fù)文件中應(yīng)明確防治責(zé)任范圍。水土保持方案報(bào)告書中有關(guān)責(zé)任范圍的文字、數(shù)據(jù)表述與圖件中的標(biāo)識(shí)應(yīng)一致。一般情況下，項(xiàng)目可研報(bào)告的永久占地較為全面、準(zhǔn)確，國土部門也會(huì)嚴(yán)格控制和審批征地面積。容易遺漏的是部分臨時(shí)占地，如施工道路、施工場地、取土取料場、棄渣場等的占地，在主體工程設(shè)計(jì)中尚未涉及或不夠明確，水土保持方案中往往會(huì)遺漏，導(dǎo)致責(zé)任范圍不準(zhǔn)確。根據(jù)水利部對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)控的新要求，責(zé)任范圍(也稱“紅線”)在上報(bào)方案時(shí)應(yīng)同時(shí)提供坐標(biāo)位置、矢量數(shù)據(jù)[5]。在水利部開發(fā)部署的“全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)(V3.0版)”中提供了利用天地圖(www.tianditu.cn)直接勾繪和標(biāo)識(shí)功能，可將項(xiàng)目建設(shè)區(qū)范圍直接入庫。在全國開展的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“天地一體化”監(jiān)管示范中，利用高分辨率衛(wèi)星、無人機(jī)等手段與批復(fù)的紅線適時(shí)對照，判斷是否違規(guī)，并在系統(tǒng)中向相關(guān)監(jiān)督部門發(fā)出警示，提示及時(shí)跟蹤檢查，這一新的監(jiān)管方式將在全國逐步推行。

3.3.2 關(guān)于直接影響區(qū)的分析

國標(biāo)中提出水土流失防治責(zé)任范圍還包括直接影響區(qū)，即項(xiàng)目建設(shè)區(qū)以外，若不采取防治措施可能造成水土流失或危害的區(qū)域，實(shí)際就是項(xiàng)目預(yù)防的范圍。若管理措施到位，項(xiàng)目建設(shè)對直接影響區(qū)的影響就不會(huì)發(fā)生。由于直接影響區(qū)不在項(xiàng)目的征占地范圍內(nèi)，無法布設(shè)水土保持措施，因此水利部2016年水土保持方案示范文本中，將這一區(qū)域納入水土流失預(yù)測章節(jié)，要求結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和項(xiàng)目區(qū)實(shí)際，分析項(xiàng)目建設(shè)可能造成水土流失危害的范圍。方案編制中，可根據(jù)此要求，將直接影響區(qū)的分析列入預(yù)測章節(jié)中。在審查、審批方案時(shí)，重點(diǎn)審定項(xiàng)目建設(shè)區(qū)范圍。

3.3.3 許可紅線的約束力

水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍的批復(fù)是代表國家做出的行政許可，是具有法律效力的決定，對建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)工作具有約束力，即建設(shè)單位不得隨意突破紅線，不得在紅線以外擾動(dòng)土地，造成水土流失。在工程后續(xù)設(shè)計(jì)、施工中經(jīng)充分論證，確需新增占地的，應(yīng)根據(jù)水土保持法的規(guī)定和水利部方案變更管理規(guī)定，履行法律手續(xù)，報(bào)水土保持方案原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。隨意突破紅線且未履行審批手續(xù)的，應(yīng)按違法行為進(jìn)行處罰和問責(zé)。

3.4 明確水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)等級及量化指標(biāo)

3.4.1 防治目標(biāo)的約束力

根據(jù)《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收規(guī)程》的規(guī)定，方案編制時(shí)應(yīng)提出項(xiàng)目達(dá)到的防治目標(biāo)。方案評審中對執(zhí)行的防治標(biāo)準(zhǔn)類別(即建設(shè)類或建設(shè)生產(chǎn)類)是否正確進(jìn)行審定，根據(jù)項(xiàng)目所在區(qū)的降雨、土壤侵蝕、地形，以及項(xiàng)目特殊性等實(shí)際情況，對6項(xiàng)防治指標(biāo)所行的調(diào)整計(jì)算是否正確、合理開展審查。

水土保持方案批復(fù)文件中應(yīng)明確本項(xiàng)目執(zhí)行建設(shè)類項(xiàng)目還是建設(shè)生產(chǎn)類項(xiàng)目的幾級標(biāo)準(zhǔn)(按國標(biāo)規(guī)定分一級、二級、三級)，批復(fù)量化的6項(xiàng)目標(biāo)，即：擾動(dòng)土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復(fù)率、林草覆蓋率。這些指標(biāo)是控制后續(xù)設(shè)計(jì)、施工、檢查、驗(yàn)收的剛性標(biāo)準(zhǔn)，不得降低。

3.4.2 落實(shí)水土流失防治的總體目標(biāo)

需要指出的是，近年來一些建設(shè)、方案編制、監(jiān)測、監(jiān)理、評估、驗(yàn)收等單位只關(guān)注了6項(xiàng)量化指標(biāo)，錯(cuò)誤地認(rèn)為達(dá)到6項(xiàng)指標(biāo)就合格了。根據(jù)《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)的規(guī)定，首先要達(dá)到綜合防治的基本目標(biāo)或總體目標(biāo)，這是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目防治水土流失的基本要求，國標(biāo)規(guī)定了5條基本目標(biāo)：①項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的原有水土流失得到基本治理；②新增水土流失得到有效控制；③生態(tài)得到最大限度地保護(hù)，環(huán)境得到明顯改善；④水土保持設(shè)施安全有效；⑤擾動(dòng)土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復(fù)率、林草覆蓋率等指標(biāo)達(dá)到《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)的要求。這些基本目標(biāo)中，建設(shè)區(qū)原有的水土流失要得到基本治理，就不是只要達(dá)到驗(yàn)收指標(biāo)值后就可以有不進(jìn)行治理的區(qū)域；不是到驗(yàn)收時(shí)土壤流失控制比達(dá)到控制值就達(dá)標(biāo)了，而是建設(shè)過程中新增的水土流失要得到有效控制，若沒有過程中的控制措施，特別是臨時(shí)防護(hù)措施，雖然驗(yàn)收時(shí)達(dá)到控制值了，但仍沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求；不是棄渣只攔擋95%、其余棄渣(土石方較大的項(xiàng)目5%的棄渣量就達(dá)100多萬m3)可以不采取攔擋措施就達(dá)標(biāo)了，實(shí)質(zhì)就是沒有達(dá)到有效控制水土流失的目標(biāo)；生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也不是達(dá)到林草指標(biāo)就合格了，國標(biāo)規(guī)定建設(shè)區(qū)的生態(tài)要得到最大可能的保護(hù)，環(huán)境要得到明顯改善，而不是恢復(fù)原樣就達(dá)標(biāo)了。這些基本目標(biāo)，在方案報(bào)告書中均應(yīng)有明確表述，檢查、監(jiān)督、驗(yàn)收時(shí)也應(yīng)依此進(jìn)行分析、評價(jià)。

3.5 明確水土保持措施體系及措施類型

3.5.1 防治措施體系

針對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的水土流失，方案報(bào)告書中均應(yīng)有防治措施體系[6]，方案評審時(shí)應(yīng)分析其措施體系是否達(dá)到了全面、系統(tǒng)、綜合的要求。一是在防護(hù)措施的時(shí)效方面，要防控到建設(shè)活動(dòng)的全過程，也就是考慮并安排了施工前、施工中、施工結(jié)束后的防治措施，而不是單一的事后治理措施；二是在防治措施的空間布局方面，要科學(xué)合理綜合配置，工程措施、植物措施和臨時(shí)防護(hù)措施相結(jié)合，臨時(shí)措施和永久措施相結(jié)合，喬、灌、草相結(jié)合等；三是在防治措施的全方位方面，要做到全覆蓋，責(zé)任范圍內(nèi)的每個(gè)區(qū)域、每個(gè)擾動(dòng)地塊均應(yīng)布設(shè)防治措施；四是在防治措施體系與主體工程緊密結(jié)合方面，水土保持措施的布設(shè)、施工組織、施工時(shí)序等應(yīng)與主體工程的進(jìn)度相銜接，成為建設(shè)項(xiàng)目的組成部分，同步設(shè)計(jì)和施工。

3.5.2 防治措施類型

水土保持法對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)采取的防治措施做出了明確規(guī)定，如對棄渣場的防護(hù)是攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)等剛性措施，水土保持方案中就不能改為單一的植樹種草等柔性措施。國標(biāo)中對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目提出了八大類防治措施，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際提出適宜的措施，在方案評審和審批時(shí)予以明確。如對棄渣場的防護(hù)措施，國標(biāo)根據(jù)不同的棄渣場類型和棄渣方式分別規(guī)定采取攔渣壩、擋渣墻、攔渣堤、攔渣堰，如在溝道棄渣就應(yīng)采取攔渣壩，而不是擋渣墻等。批復(fù)文件同意的工程類型，對后續(xù)設(shè)計(jì)和施工均有約束力，建設(shè)單位不得隨意更改。確需變更的，應(yīng)根據(jù)水土保持法和水利部的相關(guān)規(guī)定，報(bào)方案原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 51018—2014)對各類水土保持工程或措施的等級標(biāo)準(zhǔn)做了規(guī)定，后續(xù)設(shè)計(jì)和施工單位均應(yīng)遵守，如棄渣場級別、攔渣壩建筑物級別、防洪標(biāo)準(zhǔn)、穩(wěn)定安全系數(shù)等都有對應(yīng)規(guī)定，均應(yīng)嚴(yán)格遵守。根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定，違反相關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、管理部門均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

3.5.3 防治措施許可的約束力

批復(fù)同意的水土保持措施體系對工程后續(xù)設(shè)計(jì)、施工具有約束力。例如棄渣場的措施體系為：棄渣前剝離表土，集中堆放并采取臨時(shí)防護(hù)措施；布設(shè)臨時(shí)攔擋措施(即先攔后棄)，棄渣前和棄渣過程中采取截排水、苫蓋、沉沙、臨時(shí)綠化等措施；棄渣結(jié)束后進(jìn)行土地整治，全面布設(shè)永久防護(hù)措施，即在渣體頂面布設(shè)擋水埂、排水及順接措施、水土保持植物措施，在邊坡上進(jìn)行削坡、分臺(tái)階、修馬道及排水設(shè)施，布設(shè)工程與植物結(jié)合的防護(hù)措施，在坡腳布設(shè)永久攔擋、排水措施。若后續(xù)設(shè)計(jì)和施工沒有采取上述措施，則違反了水土保持方案批復(fù)的行政許可，造成影響和危害后果的應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

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(責(zé)任編輯 孫占鋒)

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1000-0941(2017)01-0019-05

姜德文(1959—)，男，內(nèi)蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，博士，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家，水利部“5151”人才工程部級人選，水利部綜合局首席專家，水利部水土保持監(jiān)測中心副主任，長期從事生態(tài)保護(hù)與技術(shù)咨詢工作。

2016-10-20