喬殿新(水利部 水土保持司，北京 100053)

關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持工作的思考

喬殿新

(水利部 水土保持司，北京 100053)

生態(tài)文明；水土保持； 思考；長江經(jīng)濟(jì)帶

長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是國家一項(xiàng)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，2016年1月，習(xí)近平總書記在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出,要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。要實(shí)施好水土保持等工程，提升水土保持生態(tài)功能。習(xí)總書記的指示，對水土保持工作提出了新的更高要求。水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，對保護(hù)、改善和維系長江生態(tài)有著重要的作用和貢獻(xiàn)。根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持現(xiàn)狀、存在的不足、面臨的形勢、工作重點(diǎn)等，對其水土保持生態(tài)建設(shè)進(jìn)行了分析和思考，提出了政策建議。

2014年，政府工作報(bào)告提出長江經(jīng)濟(jì)帶；2015年，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上升為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。2016年1月5日，習(xí)近平總書記在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出,走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使中華民族母親河永葆生機(jī)活力。要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。要實(shí)施好長江防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持等工程，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能。要把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶。

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，明確了流域和區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)新任務(wù)，提出了新要求，使帶內(nèi)水土保持改革發(fā)展迎來了新機(jī)遇，也面臨著新挑戰(zhàn)。

1 長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持現(xiàn)狀

長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南和貴州等11個(gè)省市，面積約205萬km2，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%。

1.1 水土流失情況

根據(jù)全國水土保持普查，2011年長江經(jīng)濟(jì)帶水土流失面積44萬km2，占全國水土流失面積295萬km2的14.9%，占帶內(nèi)土地總面積的21.5%；帶內(nèi)有國家水土流失重點(diǎn)治理縣237個(gè)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防縣139個(gè)，分別占全國的37.6%和30.2% (見表1)。

1.2 水土保持工作情況

長江經(jīng)濟(jì)帶特別是長江上游，一直是全國水土保持工作的重點(diǎn)。1983年，在全國8個(gè)區(qū)域啟動(dòng)實(shí)施的第一個(gè)中央財(cái)政水土保持項(xiàng)目，就包括長江經(jīng)濟(jì)帶。

表1 長江經(jīng)濟(jì)帶各省市水土流失基本情況

1989年，國家列專項(xiàng)啟動(dòng)實(shí)施了長江上游水土保持重點(diǎn)防治工程，把長江經(jīng)濟(jì)帶的上游地區(qū)列為全國水土保持重點(diǎn)治理區(qū)。近年來，國家在長江經(jīng)濟(jì)帶相繼實(shí)施了水土流失重點(diǎn)治理、云貴鄂渝水土保持世行貸款/歐盟贈(zèng)款項(xiàng)目、石漠化綜合治理等水土保持重點(diǎn)工程，加快了水土流失治理和生態(tài)恢復(fù)進(jìn)程。目前，長江經(jīng)濟(jì)帶每年治理水土流失面積約1.7萬km2，接近全國的1/3。在積極開展治理的同時(shí)，長江經(jīng)濟(jì)帶注重自然修復(fù)，加強(qiáng)封育保護(hù)，充分發(fā)揮大自然的力量，促進(jìn)生態(tài)改善。長江經(jīng)濟(jì)帶依法開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法，督查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批水土保持方案，落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，查處違反水土保持法行為，從源頭上保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，有效控制了人為水土流失，遏制了水土流失惡化的趨勢。帶內(nèi)建有250多個(gè)水土流失監(jiān)測點(diǎn)，開展了水土流失定點(diǎn)監(jiān)測。

長江經(jīng)濟(jì)帶有著運(yùn)轉(zhuǎn)有序的水土保持工作和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。帶內(nèi)設(shè)有1988年經(jīng)國務(wù)院批復(fù)成立的長江上游水土保持委員會(huì)，成員包括國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家農(nóng)發(fā)辦、水利部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、國家林業(yè)局和中科院等8個(gè)部門，以及湖北、重慶、四川、云南、貴州、陜西和甘肅等7個(gè)省市，四川省省長擔(dān)綱主任委員，辦公室設(shè)在長江水利委員會(huì)。截至2016年，長江上游水土保持委員會(huì)已經(jīng)召開過16次會(huì)議，發(fā)揮了很好的協(xié)調(diào)和推進(jìn)作用。7個(gè)省市均設(shè)有省級(jí)水土保持委員會(huì)(湖北為聯(lián)席會(huì)議制度)，分管副省長任主任委員。各省市基本設(shè)有各級(jí)水土保持機(jī)構(gòu)。江西省贛州市設(shè)立了正處級(jí)水土保持局，四川和貴州個(gè)別市設(shè)有副處級(jí)水土保持機(jī)構(gòu)，湖南全省縣級(jí)政府下設(shè)科級(jí)水土保持局達(dá)86個(gè)，為水土保持工作發(fā)展奠定了機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。

2 長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持工作面臨的主要問題

一是缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。長江經(jīng)濟(jì)帶沒有統(tǒng)一的水土保持協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和制度，省際間缺乏系統(tǒng)考量和溝通協(xié)作，整體推進(jìn)性偏弱。水土保持資源和力量分散，各自為戰(zhàn)，沒有合理配置并形成有效合力。

二是缺乏水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。帶內(nèi)沒有建立起橫向的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，省際間未形成保護(hù)生態(tài)受益和享用生態(tài)有償?shù)闹贫?，綠水青山還沒能發(fā)揮出“金山銀山”的效益。

三是預(yù)防監(jiān)督責(zé)任繁重。全社會(huì)的水土保持意識(shí)和對水土保持工作的認(rèn)識(shí)有待提高和增強(qiáng)，水土流失的潛在危害和影響沒有引起重視；違反水土保持法造成人為水土流失的行為尚未根本遏制，預(yù)防保護(hù)和監(jiān)督執(zhí)法任重道遠(yuǎn)。

四是綜合治理任務(wù)艱巨。帶內(nèi)沒有水土流失治理的國家專項(xiàng)工程，相關(guān)生態(tài)項(xiàng)目和投資目標(biāo)不集中，力量分散。當(dāng)前水土流失綜合治理的速度和質(zhì)量，不能滿足國家生態(tài)目標(biāo)和公眾生活的需求。

五是能力和水平有待提升。水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要進(jìn)一步提高。水土保持隊(duì)伍的能力和工作水平，特別是監(jiān)測和信息化水平，與當(dāng)前改革發(fā)展新任務(wù)和新要求還有差距。

3 長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持工作面臨的新形勢

3.1 生態(tài)文明建設(shè)為水土保持創(chuàng)造了良好條件

十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”總體布局，作出了一系列戰(zhàn)略決策部署，相繼制定出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等重要政策，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的新時(shí)期。水土資源是生態(tài)文明賴以存在和發(fā)展的根本，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。國家對生態(tài)文明的高度重視和全力推進(jìn)，為長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持工作創(chuàng)造了良好條件，提供了大好機(jī)遇。貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，做好帶內(nèi)水土保持生態(tài)建設(shè)，保護(hù)、改善和維系良好的生態(tài)環(huán)境，對于長江經(jīng)濟(jì)帶乃至全國而言，都有著重要的作用和意義。

3.2 長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略為水土保持工作提供了發(fā)展機(jī)遇

習(xí)總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持的重要指示，指明了水土保持工作的發(fā)展方向，明確了水土保持的工作目標(biāo)，成為水土保持工作的指南。國家高度重視長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，相繼出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見 》和《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等重要政策措施，明確了水土保持的目標(biāo)任務(wù)，為長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持創(chuàng)造了良好環(huán)境。水土保持要服務(wù)好長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，為建設(shè)生態(tài)文明的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶提供重要支撐。

3.3 全國水土保持規(guī)劃對水土保持提出了新任務(wù)

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，長江經(jīng)濟(jì)帶水土流失治理任務(wù)(見表2)為：到2020年新增水土流失治理面積10.25萬km2，到2030年新增水土流失治理面積30.11萬km2，分別占全國的32%。如何發(fā)揮各方面的積極性，充分調(diào)動(dòng)帶內(nèi)資源和力量，搭建水土保持平臺(tái)，形成水土流失治理合力，確保如期完成國務(wù)院要求的任務(wù)，保護(hù)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境，水土保持責(zé)任重大，面臨著新的挑戰(zhàn)。

表2 長江經(jīng)濟(jì)帶各省市水土流失治理任務(wù)

3.4 深化改革發(fā)展對水土保持工作提出了新要求

全面深化改革進(jìn)入深水期，改革發(fā)展不斷深入推進(jìn)，對水土保持工作提出了新的更高要求。

一是“放管服”改革。國家要求放權(quán)更大、管理更好、服務(wù)更優(yōu)。隨著水土保持工作各類權(quán)力的下放，地方水土保持部門應(yīng)積極適應(yīng)新要求，做到接得住、管得好、服務(wù)強(qiáng)，切實(shí)履行好職責(zé)。

二是涉農(nóng)資金整合。2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，明確提出2017年在全國832個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣施行。貧困縣基本上是水土流失重點(diǎn)縣，水土保持生態(tài)建設(shè)任務(wù)繁重。如何保證水土保持資金不被整合，做到水土流失治理開發(fā)與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)融合，對地方水土保持部門提出了新要求。

三是生態(tài)考核。國家對地方開展生態(tài)文明目標(biāo)評(píng)價(jià)考核，落實(shí)生態(tài)紅線和生態(tài)安全預(yù)警，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，這都要求水土保持工作要及時(shí)跟進(jìn)，做好水土保持專項(xiàng)監(jiān)測和考核，為生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)考核提供依據(jù)和支撐。

4 做好長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持的政策建議

4.1 加強(qiáng)制度建設(shè)

一是建立協(xié)調(diào)機(jī)制。建議以長江上游水土保持委員會(huì)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立覆蓋全區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制。將國土資源部和上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖南等6省市擴(kuò)充到長江上游(經(jīng)濟(jì)帶)水土保持委員會(huì)，加強(qiáng)帶內(nèi)水土保持工作的系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究解決重大問題，保障目標(biāo)的整體性。

二是建立考核制度。水土保持法要求在國家水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度?？紤]到長江經(jīng)濟(jì)帶的特殊重要性，特別是要打造生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶，建議在帶內(nèi)所有有水土流失的地方，從省到市縣，實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，發(fā)揮考核的促進(jìn)作用。

三是建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。推動(dòng)帶內(nèi)率先建立上下游省際間的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，受益的省份通過資金、項(xiàng)目和對口幫扶等方式，對作出貢獻(xiàn)和犧牲了利益的上游予以合理補(bǔ)償。通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓綠水青山真正發(fā)揮“金山銀山”的價(jià)值，促進(jìn)上游的生態(tài)保護(hù)和水土流失治理。

4.2 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

一是加強(qiáng)帶內(nèi)水土保持總體規(guī)劃。在《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》的指引下，結(jié)合各地省級(jí)水土保持規(guī)劃，抓緊編制長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持規(guī)劃。明確水土保持工作的目標(biāo)、任務(wù)、布局和重點(diǎn)，有序有力地推進(jìn)帶內(nèi)水土保持生態(tài)建設(shè)。

二是加強(qiáng)工作聯(lián)動(dòng)。強(qiáng)化帶內(nèi)水土保持生態(tài)建設(shè)重大工作的統(tǒng)一布局、統(tǒng)一部署和統(tǒng)一推進(jìn)。增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)性，協(xié)同開展跨省區(qū)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法和預(yù)防保護(hù)等工作，提升工作效能。

三是加強(qiáng)重大政策研究。強(qiáng)化帶內(nèi)水土保持重大發(fā)展戰(zhàn)略和問題研究，推動(dòng)制定區(qū)域發(fā)展政策和制度，促進(jìn)水土流失防治和生態(tài)修復(fù)。

4.3 提升水土保持能力和體系現(xiàn)代化

加強(qiáng)水土保持監(jiān)管，做好生態(tài)的看門人；加強(qiáng)水土保持服務(wù)，做好社會(huì)的服務(wù)員；加強(qiáng)水土保持監(jiān)測，做好生態(tài)的哨兵。提升水土保持能力現(xiàn)代化，提高水土保持工作效能，適應(yīng)生態(tài)文明和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水土保持的新要求。

一是強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督。落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)”的要求，增強(qiáng)預(yù)防保護(hù)，發(fā)揮大自然的自我修復(fù)能力，促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)和改善。加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，深入落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，依法監(jiān)督生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目做好水土保持工作，控制人為水土流失。

二是綜合治理。與國家生態(tài)文明建設(shè)、小康社會(huì)、脫貧攻堅(jiān)和新型城鎮(zhèn)化等重大戰(zhàn)略，以及地方發(fā)展重點(diǎn)相結(jié)合，提高治理標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，落實(shí)工程管護(hù)，提升水土保持效益并持續(xù)發(fā)揮。

三是監(jiān)測評(píng)價(jià)。加強(qiáng)水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)反映區(qū)域水土流失變化情況，為水土保持目標(biāo)責(zé)任考核、生態(tài)紅線預(yù)警、生態(tài)評(píng)估、生態(tài)文明目標(biāo)考核評(píng)價(jià)提供依據(jù)。加強(qiáng)水土保持監(jiān)管監(jiān)測，監(jiān)測重點(diǎn)水保生態(tài)工程和生產(chǎn)建設(shè)工程，為工程效益評(píng)估和水土保持監(jiān)督執(zhí)法提供支撐。

四是信息化。健全水土保持信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)系統(tǒng)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)信息化管理；加強(qiáng)信息化在預(yù)防監(jiān)督、綜合治理和監(jiān)測評(píng)價(jià)等工作全過程的應(yīng)用，不斷提升水土保持現(xiàn)代化。

4.4 加大經(jīng)費(fèi)支持

一是國家設(shè)立長江經(jīng)濟(jì)帶水土保持重點(diǎn)工程專項(xiàng)。安排專門資金，專項(xiàng)用于水土流失綜合防治，集中力量，切實(shí)加快水土流失治理和生態(tài)恢復(fù)。

二是加強(qiáng)對貧困縣整合涉農(nóng)資金的指導(dǎo)。在國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，水土流失治理開發(fā)要與脫貧攻堅(jiān)更加密切結(jié)合，充分發(fā)揮水土保持改善生產(chǎn)條件、促進(jìn)群眾增收的重要作用，確保水土保持財(cái)政資金專項(xiàng)用于水土保持重點(diǎn)工程。

三是加大資金和項(xiàng)目傾斜力度。國家有關(guān)生態(tài)建設(shè)的資金和項(xiàng)目，應(yīng)加大對長江經(jīng)濟(jì)帶的支持力度，加快包括水土保持在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)步伐。

四是加大社會(huì)資本參與。建立激勵(lì)機(jī)制和優(yōu)惠政策，吸引民營資金積極參與水土保持生態(tài)建設(shè)，提升水土保持生態(tài)建設(shè)速度和效益。

4.5 加強(qiáng)檢查督導(dǎo)

一是強(qiáng)化檢查，督導(dǎo)各地落實(shí)要求。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和研究解決工作中的問題，大力推進(jìn)水土保持工作。

二是強(qiáng)化指導(dǎo)。積極宣傳相關(guān)政策，加大技術(shù)指導(dǎo)。及時(shí)總結(jié)各地在水土流失防治工作中的好做法、好模式和好經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)推廣。

三是強(qiáng)化考核評(píng)估。開展水土保持年度和階段考核評(píng)估，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)考核評(píng)估結(jié)果在相關(guān)考核中的應(yīng)用。

4.6 加強(qiáng)宣傳教育

一是加強(qiáng)全社會(huì)水土保持生態(tài)宣傳教育。利用傳統(tǒng)和現(xiàn)代各種媒體，有計(jì)劃地持續(xù)開展宣傳，提升社會(huì)公眾的水土保持認(rèn)識(shí)和意識(shí)。

二是加強(qiáng)青少年宣傳教育。積極推進(jìn)水土保持進(jìn)課堂，從娃娃抓起，培育青少年綠色發(fā)展、綠色生活理念。

三是加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)宣傳。大力推進(jìn)水土保持進(jìn)黨校工作，強(qiáng)化對黨政干部的培訓(xùn)，加強(qiáng)各級(jí)政府對水土保持工作的重視。

四是加強(qiáng)重大選題策劃。組織設(shè)計(jì)好水土保持宣傳重大選題、重點(diǎn)內(nèi)容和重要活動(dòng)，講好水土保持故事，提升宣傳效果和影響力。

五是加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)。繼續(xù)推進(jìn)水土保持科技示范園創(chuàng)建，發(fā)揮戶外教室的作用，為社會(huì)提供水土保持展示窗口。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

C

1000-0941(2017)01-0001-04

喬殿新(1970—)，男，山東萊陽市人，教授級(jí)高級(jí)工程師，碩士，調(diào)研員，長期從事水土保持管理工作。

2016-12-10