王曉學(xué),胡元明,彭樹恒 ,陳黎彬,岳文靜,吳夢宸

(1.中國國際工程咨詢公司,北京 100048; 2.玉溪市撫仙湖管理局,云南 玉溪 653100)

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流域一體化下的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)探索

王曉學(xué)1,胡元明1,彭樹恒1,陳黎彬2,岳文靜1,吳夢宸1

(1.中國國際工程咨詢公司,北京 100048; 2.玉溪市撫仙湖管理局,云南 玉溪 653100)

以撫仙湖流域為研究區(qū)域,通過系統(tǒng)收集分析流域多年水量水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù),診斷流域保護與發(fā)展面臨的主要矛盾,并基于流域一體化管理思想,提出了流域保護與發(fā)展的可能路徑:①創(chuàng)新?lián)嵯珊饔蛏鷳B(tài)文明示范區(qū)行政管理體制,從發(fā)展思路確立撫仙湖流域?qū)嵤皣?yán)格環(huán)境保護、創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展”的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略,真正樹立和實現(xiàn)“大景區(qū)”環(huán)境保護和“大旅游”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)理念;②在全面實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略的前提下,建議將流域?qū)嵤┓謪^(qū)管控,調(diào)減農(nóng)業(yè)用地面積,積極發(fā)展現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)和旅游業(yè);③通過生態(tài)搬遷,優(yōu)化城鄉(xiāng)布局,實施撫仙湖流域全域“大旅游景區(qū)”戰(zhàn)略,實現(xiàn)生態(tài)資源-資產(chǎn)-資本的良性轉(zhuǎn)化。

生態(tài)文明示范區(qū); 流域一體化; 分區(qū)管控; 流域管理創(chuàng)新模式; 撫仙湖

撫仙湖流域既是千古文明之地,又是風(fēng)景名勝之區(qū),在歷史悠久的農(nóng)業(yè)文明進程中蘊藏著極為豐富的生態(tài)文明智慧,人們在追求物質(zhì)生活的同時,始終保持著人與自然的和諧統(tǒng)一。但隨著我國工業(yè)文明和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,以及撫仙湖流域內(nèi)外部交通的改善,其保護與發(fā)展的任務(wù)更加艱巨。在這種背景和發(fā)展態(tài)勢下,撫仙湖流域選擇何種發(fā)展模式,采取怎樣的保護與發(fā)展方式,都是關(guān)系到流域生態(tài)優(yōu)劣和區(qū)域經(jīng)濟能否高水平發(fā)展的戰(zhàn)略問題。是走滇池先污染后治理的老路，還是探索出一條可持續(xù)發(fā)展的新路，是擺在流域各級政府面前緊迫而又重大的歷史性課題。以往對生態(tài)文明先行示范區(qū)的研究,要么為經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū),如福建省[1]、重慶市[2]、江西省[3]、淮安市[4]和巢湖[5],要么為特色產(chǎn)業(yè)區(qū),如萍鄉(xiāng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)[6]和張家界旅游產(chǎn)業(yè)[7],而在經(jīng)濟相對落后、生態(tài)資源相對豐富但生態(tài)環(huán)境相對脆弱的農(nóng)業(yè)地區(qū)尚缺少系統(tǒng)研究。

撫仙湖流域獨特的水資源環(huán)境和相對封閉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式,決定了其生態(tài)文明建設(shè)存在地域性,但同時在很大程度上其發(fā)展特點也是我國農(nóng)業(yè)地區(qū)流域經(jīng)濟社會發(fā)展的一個縮影。其主要表現(xiàn)為:①撫仙湖流域“九龍治水,條塊分割”的流域管理情況在我國較為普遍,創(chuàng)新一種適合該流域的一體化管理體制機制能較好地推廣至國內(nèi)其他流域區(qū)域;②流域內(nèi)農(nóng)業(yè)用地面積廣布且經(jīng)濟較為落后。圍繞破解這類地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸制約,推進制度創(chuàng)新,并為全國生態(tài)文明建設(shè)積累可推廣的有益經(jīng)驗,意義重大。文獻[4-7]從不同角度探討了這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系,但探討環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相互影響機制的理論研究較多,著眼于協(xié)調(diào)兩者關(guān)系、促進可持續(xù)發(fā)展的實踐導(dǎo)向研究則相對較少。流域一體化管理模式要求改變我國傳統(tǒng)的流域管理機構(gòu)體系,賦予流域管理機構(gòu)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和執(zhí)行權(quán),建立與流域管理權(quán)責(zé)匹配的機制。因此本文嘗試從轉(zhuǎn)變撫仙湖流域發(fā)展理念思路入手,通過創(chuàng)新管理體制機制和流域發(fā)展模式,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,以期為其他類似地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)提供借鑒。

1 研究區(qū)及其水資源概況

1.1 研究區(qū)概況

撫仙湖位于云南省玉溪市境內(nèi),地理位置為東經(jīng)102°49′12″～102°57′26,北緯24°21′28″～24°38′00″,湖面海拔1 720～1 755 m,總面積674.69 km2。涉及玉溪市所轄澄江、江川、華寧3縣的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。撫仙湖流域?qū)俚嶂屑t土高原湖盆區(qū)。湖泊東西岸坡陡水深,局部分布有狹小的平坦湖濱帶,形成村鎮(zhèn)和農(nóng)耕地,湖泊北岸有面積近70 km2的沖積平原。撫仙湖位于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū),屬亞熱帶半干旱高原季風(fēng)氣候類型。常年平均氣溫15.5℃,年降雨量800～1 100 mm,全年80%～90%的雨量集中在5—10月的雨季。2013年人口合計約25.06萬人,非農(nóng)業(yè)人口占18.4%。流域內(nèi)大部分人口集中分布于壩區(qū)及環(huán)湖區(qū)域,使得這些區(qū)域環(huán)境壓力巨大。

1.2 流域水資源

a. 湖泊匯水面積小,入湖河流短小。撫仙湖流域?qū)俚嶂懈咴鑵^(qū),以高原地貌為主,受構(gòu)造盆地影響,區(qū)域內(nèi)地勢周圍高、中間低,相對高差大,徑流區(qū)陸地面積僅為水域面積的2倍,匯水面積小且無外流域補水。流域內(nèi)有大小河流103條,主要河流有35條,較長河流有2條(梁王河21 km、東大河19.9 km),其余河長均在10 km以下。撫仙湖屬雨水補給型湖泊,入湖河流普遍短小,且坡降大。河流多為間歇性河流,徑流調(diào)節(jié)能力差,暴漲暴落,匯流時間短,并攜帶大量泥沙入湖。

b. 水量變化小。據(jù)?？诤?0多年水文實測統(tǒng)計資料,撫仙湖多年平均水位1 721.00 m,歷年最高水位1 722.60 m,最低水位1 719.60 m,絕對變幅3.00 m,歷年平均變幅僅為0.70 m,相應(yīng)的湖泊蓄水量變化為2億m3,占總蓄水量的1%,最大蓄水量變化也只有3.4億m3,占總水量的1.7%,可見蓄水量變化微弱。

c. 湖泊換水周期長。撫仙湖無過境河流,水源完全靠降雨補給,多年平均入湖徑流量為1.6億m3,湖面降雨總量為2.0億m3,地下泉水量為0.28億m3。湖面蒸發(fā)量為2.8億m3,多年平均出流量為0.9億m3,換水周期長達250 a。

d. 河流渠道化。為了保證灌溉和排洪,撫仙湖北部和南部的入湖河流多數(shù)改建成為混凝土或石砌的“三面光”堤岸,部分已經(jīng)全線成為此類堤岸,破壞了原有的生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)功能,不利于水質(zhì)的改善。目前,撫仙湖流域水質(zhì)最差的幾條河流都屬于這種情況。

由于撫仙湖流域上述的水資源特點,加之近年來的連續(xù)干旱和人類開發(fā)強度的不斷加大,湖泊水位低于法定最低水位,蓄水量減少(僅2009—2012年4年間,扣除現(xiàn)狀取水后,撫仙湖水資源量合計減少了4.06億m3),TP、TN濃度平均值上升,已到了Ⅰ類水的臨界應(yīng)急狀態(tài),河流的自凈能力不斷降低,入湖河流水質(zhì)不斷惡化,因此必須采取根本性流域水資源保護措施。

1.3 流域水質(zhì)

a. 撫仙湖總體水質(zhì)為I類,但形勢不容樂觀。2013年撫仙湖綜合水質(zhì)保持在Ⅰ類水平。TN質(zhì)量濃度均值為0.16 mg/L,波動范圍為0.14～0.19 mg/L,已非常接近I類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值;COD和BOD質(zhì)量濃度均值分別為8.01 mg/L和1.00 mg/L,皆在Ⅰ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值以下;CODMn質(zhì)量濃度均值為1.26 mg/L,低于I類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值,逐步接近限值;TP質(zhì)量濃度均值為0.007 mg/L,低于I類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值。近10年來,撫仙湖TN、TP呈現(xiàn)出由I類向II類下降的趨勢,近3年下降趨勢并不明顯,但仍有小幅波動,個別指標(biāo)臨近Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)限值,局部區(qū)域目前已臨近II類水質(zhì)。依據(jù)加密監(jiān)測數(shù)據(jù),撫仙湖沿岸水質(zhì)已經(jīng)形成“北部一片、南部一點、沿岸一線”的II類水質(zhì)區(qū)域。北岸主要是TN、TP超標(biāo),南岸TP超標(biāo)嚴(yán)重,東岸海口鎮(zhèn)以北、西岸和南岸TN均超標(biāo)。近年來湖體透明度逐年下降,營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)總體保持穩(wěn)定。2003—2013年撫仙湖透明度整體呈先上升后下降的趨勢,2013年比2007年下降了18.44%。2013年撫仙湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)為18.97,屬貧營養(yǎng)。20世紀(jì)80年代以來,撫仙湖湖體營養(yǎng)化水平總體呈升高趨勢,2013年的營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)約為1980年的3倍多。

表1 撫仙湖流域污染負(fù)荷入湖量貢獻率

b. 入湖河流水質(zhì)污染嚴(yán)重,TP、TN為主要污染因子。撫仙湖流域有103條入湖河流,其中主要入湖河流有34條,入湖水量占撫仙湖入湖水量的75.8%,2013年主要河流中僅梁王河水質(zhì)為Ⅱ類,尖山河、東大河為Ⅳ類,其余河流水質(zhì)均為Ⅴ類以下,主要污染因子為TP和NH3-N,嚴(yán)重影響湖水水質(zhì)。2010年至2013年上半年,馬料河、隔河水質(zhì)逐步惡化,馬料河水質(zhì)由2010年的Ⅴ類下滑到2011年至2013年上半年的劣Ⅴ類;隔河由2010年的Ⅳ類下滑到2011年和2012年的Ⅴ類,再到2013年上半年的劣Ⅴ類;路居河水質(zhì)在3.5年的評價期內(nèi)均為劣Ⅴ類。3條河中路居河處于較高的污染水平,馬料河次之,而隔河采取出流口改道后,已消除對撫仙湖的影響。

c. 流域主要污染物中,農(nóng)村及農(nóng)業(yè)面源為主要污染源。由表1可知,農(nóng)田面源、農(nóng)村污水、畜禽糞便是COD入湖負(fù)荷的主要貢獻源,這3部分占COD入湖總量的91.1%;農(nóng)田面源、農(nóng)村污水、干濕沉降、畜禽糞便是TN的主要貢獻源,這4部分占TN入湖總量的87.5%;農(nóng)田面源、畜禽糞便、農(nóng)村污水、磷礦污染、干濕沉降、磷礦污染是TP的主要貢獻源,這6部分占TP入湖總量的95.5%。與2007年相比,除城鎮(zhèn)污水和畜禽糞便外,其他污染物入湖量均有所增加。從污染負(fù)荷區(qū)域分布分析,在不考慮干濕沉降時,北部壩區(qū)、東北部磷礦區(qū)、南部壩區(qū)分別是污染負(fù)荷的重點貢獻區(qū)域,其TN入湖量分別占34.2%、19.5%和9.1%, TP入湖量分別占31.7%、26.5%和7.6%。整個流域北部區(qū)域(含北部壩區(qū)和東北部磷礦區(qū))TN、TP入湖量分別為總?cè)牒康?3.7%和58.2%,是撫仙湖污染負(fù)荷主要貢獻區(qū)域。

2 流域保護與發(fā)展面臨的主要矛盾

2.1 生態(tài)脆弱性與自然資源過度開發(fā)

撫仙湖作為高原源頭湖泊,流域匯水面積小,補充水資源非常有限,其生態(tài)環(huán)境十分脆弱。流域的山水資源只能采取保護性的開發(fā)利用,任何違背自然規(guī)律的掠奪性開發(fā)必然要受到大自然的懲罰。目前流域水環(huán)境污染問題的出現(xiàn),其根源是歷史上的以糧為綱大規(guī)模毀林開荒和工業(yè)強縣大面積開礦造成的。因此,要恢復(fù)該流域生態(tài)環(huán)境,保持撫仙湖I類水質(zhì)目標(biāo),不能僅靠關(guān)閉磷礦化工企業(yè)和調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu),而必須從總體上明確該流域的戰(zhàn)略定位和空間布局,堅決采取全流域性的退耕還林、還濕、還清水等根本性措施,優(yōu)化發(fā)展空間,真正實現(xiàn)生態(tài)型的轉(zhuǎn)型發(fā)展,切實轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式,以盡快緩解流域生態(tài)保護與資源利用不合理的矛盾,恢復(fù)生態(tài)功能區(qū)和戰(zhàn)略水源地應(yīng)有的生態(tài)體系。

2.2 環(huán)保嚴(yán)要求與落后經(jīng)濟社會基礎(chǔ)

保護撫仙湖I類水質(zhì)是一項長期艱巨的任務(wù),全面防治流域污染入湖需要大量的資金投入,“四條紅線”的劃定和“四退三還”工程的實施意味著成千上萬的老百姓要離鄉(xiāng)離土離業(yè)重新安排生計,所有這些高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的工作,既是一項挑戰(zhàn),更是一種跨越和一場革命。然而,撫仙湖流域所轄澄江、江川、華寧3縣財政基本都是“入不敷出”,3縣2011—2013年3年的財政總收入僅分別為17.2億元、20.2億元和13.85億元,而總支出分別達到28.3億元、33.2億元和33.73億元,不足部分主要靠國家轉(zhuǎn)移支付解決。流域人民為了保護撫仙湖這座母親湖做出了巨大犧牲,陷入“過度依賴一產(chǎn)、限制發(fā)展二產(chǎn)、無力發(fā)展三產(chǎn)”的經(jīng)濟現(xiàn)狀,使得經(jīng)濟社會發(fā)展仍較落后,加上推進生態(tài)文明建設(shè)的跨越,撫仙湖流域高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境保護與落后經(jīng)濟社會基礎(chǔ)之間的矛盾更加突出,迫切需要各級政府在資金和政策上給予大力支持,并逐步建立起生態(tài)補償?shù)拈L效機制,引導(dǎo)和推動撫仙湖流域走生態(tài)文明發(fā)展之路。

2.3 統(tǒng)籌發(fā)展與現(xiàn)行體制

建設(shè)生態(tài)文明,就是將環(huán)境保護、污染治理、生態(tài)建設(shè)、健康發(fā)展等升華為生態(tài)文明理論高度,從根本上改變過去對人與自然的不正確定位和“先污染后治理、注重末端治理”的發(fā)展老路;要在新型產(chǎn)業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化進程中,結(jié)合撫仙湖流域?qū)嶋H,積極探索經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展新路。目前,撫仙湖流域行政區(qū)劃分屬澄江、江川和華寧3縣,管理職責(zé)分屬市縣撫仙湖管理局、環(huán)保、規(guī)劃、林業(yè)、水利等20余個部門,嚴(yán)重影響了撫仙湖流域的保護治理與開發(fā)利用,在流域功能定位、產(chǎn)城空間布局以及環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展等方面很難做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。玉溪市政府雖然設(shè)立了撫仙湖管理局,對流域的環(huán)境保護、污染防治進行依法管理和綜合治理,但由于缺乏完整的行政職能和執(zhí)法機制,因此在流域的統(tǒng)籌規(guī)劃和轉(zhuǎn)型發(fā)展等根本性措施方面難有作為。再加上撫仙湖管理局的職能職責(zé)與3縣有關(guān)部門存在職能交叉、權(quán)責(zé)不對等的問題,使得有的做法在保護與發(fā)展的問題上矛盾進一步加劇。因此,有效發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的體制機制應(yīng)盡快建立。

3 流域一體化模式下生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的可能思路

撫仙湖流域應(yīng)以云南省全省創(chuàng)建國家生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)為契機,緊緊圍繞撫仙湖流域生態(tài)文明建設(shè)主題和全面深化改革與轉(zhuǎn)型發(fā)展兩條主線,著力改革撫仙湖流域生態(tài)文明建設(shè)的體制機制,創(chuàng)新保護和利用有機結(jié)合的發(fā)展模式,創(chuàng)建有償使用資源環(huán)境,實現(xiàn)資源、資本及資產(chǎn)合理轉(zhuǎn)換的制度體系;著力在優(yōu)化空間布局的框架下管控保護紅線和開發(fā)底線,科學(xué)有序退耕還林、還湖、還景、還濕,確保撫仙湖流域既有效恢復(fù)建設(shè)良好的生態(tài)體系,又為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展提供合理空間;著力構(gòu)建以旅游為主導(dǎo),以生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為配套的產(chǎn)業(yè)體系,為環(huán)境保護與生態(tài)發(fā)展提供強有力支撐,努力把撫仙湖流域建設(shè)成為“生態(tài)環(huán)境持續(xù)良好、生態(tài)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、人與自然更加和諧共處”的美麗家園、生態(tài)文明示范先行區(qū)和國際湖泊旅游度假勝地。

3.1 全面深化改革,創(chuàng)新流域管理體制機制

要在一個歷史悠久、沿湖城鄉(xiāng)交錯的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)實施“以旅游資源開發(fā)為重點、同時確保水資源環(huán)境持續(xù)良好”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，就必須從深化改革入手,創(chuàng)建適合于流域轉(zhuǎn)型發(fā)展的管理體制機制。流域內(nèi)部各行政區(qū)域之間、上下游之間都存在著利益分配問題。它們是流域開發(fā)管理矛盾的癥結(jié)所在,解決這些矛盾的關(guān)鍵是建立有效的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制,以協(xié)調(diào)流域內(nèi)各區(qū)域之間的利益關(guān)系[8-9],而統(tǒng)一的行政區(qū)域管理體制機制為協(xié)調(diào)流域綜合利益提供有利條件。

3.1.1 創(chuàng)新示范區(qū)行政管理體制,樹立生態(tài)文明新理念

a. 要盡快研究提出關(guān)于撫仙湖流域?qū)嵭薪y(tǒng)一行政區(qū)管理的體制改革方案。參照經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理體制,可以研究成立撫仙湖流域生態(tài)文明示范區(qū)管理委員會,對區(qū)域的黨務(wù)、行政、經(jīng)濟、社會事務(wù)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,享有縣級行政管理權(quán)及部分省級行政管理權(quán),以便能更好地實現(xiàn)撫仙湖流域的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理。完善流域一體化管理措施辦法及相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限,加強統(tǒng)一管理后的銜接工作,提高一體化管理能力和水平,確保流域一體化管理工作依法、規(guī)范、有序?qū)嵤?推進撫仙湖管理體制創(chuàng)新,加快實施撫仙湖管理體制綜合改革,加快推進撫仙湖環(huán)境資源保護綜合行政執(zhí)法,確保撫仙湖生態(tài)環(huán)境安全。

b. 在全流域牢固樹立走生態(tài)文明發(fā)展之路的創(chuàng)新理念,結(jié)合《云南省撫仙湖保護條例》提出“撫仙湖的保護和管理工作遵循科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、綜合防治、全面保護、可持續(xù)發(fā)展”原則內(nèi)涵,從發(fā)展思路和法規(guī)制度上確立和支持撫仙湖流域?qū)嵤皣?yán)格環(huán)境保護、創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展”的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略,真正樹立和實現(xiàn)“大景區(qū)”環(huán)境保護和“大旅游”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)理念。

3.1.2 提升綜合治理能力,建立保護發(fā)展長效機制

a. 按照“突出生態(tài)環(huán)境保護和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略要求,改革和完善現(xiàn)有行政機構(gòu)或職能部門,通過機構(gòu)合并和聯(lián)合辦公措施,強化環(huán)境保護與發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu),創(chuàng)建有利于生態(tài)發(fā)展和市場化運作的服務(wù)性指導(dǎo)機構(gòu)、保護開發(fā)投資集團化的發(fā)展平臺,以實現(xiàn)流域治理結(jié)構(gòu)和治理能力的現(xiàn)代化;其他常規(guī)服務(wù)機構(gòu),也應(yīng)按照流域內(nèi)外有別的差異化發(fā)展要求,進行必要的精簡和轉(zhuǎn)型?？傊?通過機構(gòu)深化改革來激活保護與發(fā)展的內(nèi)生動力,并圍繞建成高水平的服務(wù)設(shè)施和社會公共服務(wù)體系這一目標(biāo),創(chuàng)新行政管理理念和方法手段,提高流域生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系和諧發(fā)展的管理水平。

b. 建立生態(tài)文明綜合評價體系與干部考核制度。按照創(chuàng)建國家生態(tài)文明先行示范區(qū)的內(nèi)在要求,建立以生態(tài)建設(shè)、污染綜合防治、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點的生態(tài)文明制度,并形成完整系統(tǒng)的綜合評價體系。同時,從進一步協(xié)調(diào)好流域保護與發(fā)展的關(guān)系出發(fā),按照中央《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》要求,合理設(shè)置撫仙湖流域作為一級行政機構(gòu)應(yīng)采納的考核指標(biāo),例如,將資源環(huán)境指標(biāo)納入對地方和干部的考核,同時不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值等指標(biāo)。此外,對政府及各有關(guān)職能部門實行資源環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制,逐步建立并完善干部考核評價體系,建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)問責(zé)制和終身追究制。積極探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和資源環(huán)境離任審計。

c. 創(chuàng)新市場化運行管控機制。①在實施最嚴(yán)格水資源管理制度、完善水資源總量控制下的取水許可制度的基礎(chǔ)上,逐步探索流域間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式,積極培育水市場,建立健全水權(quán)交易平臺,通過水權(quán)交易,促進實現(xiàn)水資源效益最大化和效率最大化;②在流域污染防治工作中,根據(jù)實際需要,通過委托治理、托管運營等多種方式,逐步引入和推行環(huán)境污染第三方治理模式;③在流域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營過程中,充分發(fā)揮政府公共部門與民營企業(yè)各自的資源稟賦優(yōu)勢,積極探索政府和社會資本合作機制及其他市場化模式,推進政府購買服務(wù),完善特許經(jīng)營制度,增強城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的能力;④在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中,采取市場化手段,積極引導(dǎo)和支持龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)莊園、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過土地流轉(zhuǎn)等形式進行規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。為大力推進旅游產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展和專業(yè)化經(jīng)營,在組建流域文化旅游產(chǎn)業(yè)集團的基礎(chǔ)上,積極通過市場引進跨界融合產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟,共同打造具有自主知識產(chǎn)權(quán)、民族品牌的大型旅游開發(fā)平臺,對流域旅游資源進行整體開發(fā)、深度打造和綜合經(jīng)營,從而實現(xiàn)旅游資源資本化、資本投入轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)的良性循環(huán)發(fā)展,推動流域旅游由低檔服務(wù)向中高檔優(yōu)質(zhì)服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

3.2 實施分區(qū)管控,減少農(nóng)業(yè)用地面積

撫仙湖流域目前農(nóng)業(yè)用地面積過大,是造成面源污染嚴(yán)重、河流水質(zhì)量變差、影響撫仙湖水質(zhì)安全的主要原因,要從根本上解決這一問題,僅靠調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)是不夠的,必須按照生態(tài)的自然規(guī)律,將毀林開荒、圍濕造田的錯誤做法糾正過來,切實調(diào)減農(nóng)業(yè)用地。針對流域功能區(qū)劃不同要求,分別實施退耕還林(草)、退田還濕、退路還游等。以《云南省主體功能區(qū)劃》《云南省生態(tài)功能區(qū)劃報告書》《云南省水環(huán)境功能區(qū)劃》和《玉溪市水功能區(qū)劃》為主要依據(jù),根據(jù)撫仙湖流域生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展需求,在全面實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展的前提下,將流域國土空間劃分為禁止開發(fā)區(qū)、控制開發(fā)區(qū)和適宜開發(fā)區(qū)。在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi),禁止進行城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和低水平旅游開發(fā)等建設(shè)活動,可進行必要的旅游交通、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測、科學(xué)實驗等公益性項目建設(shè)以及高端點狀生態(tài)旅游建設(shè)。對控制開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)、村莊、旅游區(qū)等,嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策進行建設(shè)活動。適宜開發(fā)區(qū)按照法定程序批準(zhǔn)的規(guī)劃,進行城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、旅游開發(fā)等建設(shè)活動。

對禁止開發(fā)區(qū)耕地,通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,逐步取消直至消除菜豌豆、大蒜、花卉等大水大肥農(nóng)(經(jīng)濟)作物的種植,拆除塑料薄膜大棚,實行畜禽禁養(yǎng),逐步退出農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。

對于控制開發(fā)區(qū),在實施退田還濕還游過程中,允許適度發(fā)展以藍莓等喬灌類高效作物為主兼顧荷藕等具有濕地凈化功能的水生作物規(guī)模生產(chǎn);海拔1 900 m以上區(qū)域禁止毀林開荒，推進退煙還林、還果,使森林植被得到切實有效保護,通過發(fā)展對水環(huán)境影響小、不會造成水土流失的小面積蔬菜和特色農(nóng)業(yè)及林下經(jīng)濟,將農(nóng)林發(fā)展與生態(tài)保護有機結(jié)合。

此外,在撫仙湖新環(huán)湖路外圍50～1 900 m海拔以下的地帶,積極推進旱地退耕還林(草),除在村落庭院附近可適當(dāng)保留一定面積的自留地實施農(nóng)村“菜籃子”工程外,其余均可利用山地和坡地發(fā)展林果業(yè),結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè),有計劃地發(fā)展核桃、梨等品種;在流域內(nèi)高等級公路、城鎮(zhèn)主干道沿線建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀帶。對集中連片的水田發(fā)展高原生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)。在結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中,積極引導(dǎo)和支持龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)莊園、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)等形式進行參與,形成規(guī)?；G色有機農(nóng)業(yè)基地。在此基礎(chǔ)上,積極拓展農(nóng)業(yè)莊園、家庭農(nóng)家樂等集休閑、體驗、購物、娛樂、餐飲等一體的旅游綜合服務(wù)功能。

3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局,加強流域生態(tài)環(huán)境保護

在明確流域創(chuàng)新管理體制機制、流域功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上,結(jié)合流域土地利用總體要求,按照“山水系統(tǒng)保護、產(chǎn)城融合發(fā)展”的生態(tài)文明理念,通過生態(tài)搬遷,優(yōu)化城鄉(xiāng)布局,實施“大旅游景區(qū)”戰(zhàn)略。

3.3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局

按照城鎮(zhèn)相對集中、人居環(huán)境生態(tài)化建設(shè)和高端文化旅游適度開發(fā)的原則,打造流域“一城、四鎮(zhèn)、多民俗村”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和產(chǎn)城融合發(fā)展總體格局。

a. 一城:撫仙湖市主城區(qū)。撫仙湖示范區(qū)主城區(qū)包括現(xiàn)有的澄江縣主城一級主城及其與太陽山國際度假旅游區(qū)之間的新區(qū)。主城區(qū)作為流域內(nèi)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、旅游資源豐富的文化旅游名城，應(yīng)從完善城市生態(tài)文明服務(wù)功能、促進旅游產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、布局高端商務(wù)文化會展新區(qū)的角度,構(gòu)建撫仙湖示范區(qū)的新城區(qū)。① 在現(xiàn)有主城與太陽山國際度假旅游區(qū)之間打造國際商務(wù)文化旅游新區(qū);② 沿?fù)嵯珊卑对诨謴?fù)濕地公園和主要河道兩岸生態(tài)帶的基礎(chǔ)上,打造集綠色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游服務(wù)設(shè)施和特色旅游產(chǎn)品加工為一體的城區(qū)田園式街區(qū)。

b. 四鎮(zhèn):路居鎮(zhèn)、江城鎮(zhèn)、?？阪?zhèn)、祿充鎮(zhèn)。①路居鎮(zhèn)位于撫仙湖最南端鯖魚灣,東部路居?xùn)|大河和大鯽魚河在此匯入撫仙湖,依托撫仙湖沿湖優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,打造國際養(yǎng)生休閑度假風(fēng)情小鎮(zhèn)和特色旅游服務(wù)區(qū)?？拷擎?zhèn)或因各種原因需搬遷的村莊(上壩村、中壩村、下壩村、小凹村、紅石巖等)就近并入城鎮(zhèn),實現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。②江城鎮(zhèn)位于撫仙湖的西側(cè),依托牛摩、玉帶河、孤山等差異較大的自然資源和豐富的文化資源,打造以休閑度假、商務(wù)會議為主的綜合休閑度假旅游小城鎮(zhèn),其所屬的明星村、牛摩村、孤山村和海門村就近并入城鎮(zhèn),實現(xiàn)撫仙湖西南端旅游接待服務(wù)區(qū)和旅游產(chǎn)業(yè)城融合發(fā)展的親水旅游名鎮(zhèn)。③?？阪?zhèn)位于撫仙湖東側(cè)出水口的?？诤雍湍媳P江交匯處,依托熱水塘溫泉、老鷹地等旅游資源,打造成為康體旅游和溫泉休閑度假特色旅游城鎮(zhèn),同時將臨近的原華寧縣青龍鎮(zhèn)海關(guān)村、海鏡村，寧州鎮(zhèn)右所村并入?？阪?zhèn)。④祿充鎮(zhèn)位于撫仙湖西岸,依托原祿充村發(fā)展形成的祿充風(fēng)景區(qū)和江城鎮(zhèn)立昌村旅游區(qū)旅游資源,采用低密度建設(shè)方式,打造以文化體驗與生態(tài)休閑度假為主的特色旅游城鎮(zhèn),同時將立昌村變?yōu)榫皡^(qū),村民搬遷靠近祿充村,實現(xiàn)景區(qū)與村民居住區(qū)分離。

c. 多民俗村。在流域禁止開發(fā)區(qū)和撫仙湖核心風(fēng)景區(qū)以外的山坡村落,結(jié)合對外交通繞湖公路建設(shè)和山區(qū)村莊實際發(fā)展需求,實現(xiàn)承接湖岸村民搬遷、山地村莊生態(tài)轉(zhuǎn)型和傳統(tǒng)村落功能擴展等綜合性調(diào)整,形成各具特色的山地民俗村和旅游村,帶動山地村莊綠色觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游接待和人居環(huán)境改善的生態(tài)化發(fā)展。

3.3.2 加快流域城鎮(zhèn)化發(fā)展

為落實流域保護與開發(fā)功能區(qū)劃,減輕環(huán)境壓力,按照國家新型城鎮(zhèn)試點政策并結(jié)合流域現(xiàn)實情況,采取優(yōu)化調(diào)整等多種措施,可疏解撫仙湖沿岸過密的人口,并向周邊城鎮(zhèn)集中,提升流域城鎮(zhèn)化水平。

a. 有序開展沿湖禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)村莊的搬遷改造工作。針對撫仙湖流域內(nèi)現(xiàn)有人口密度大(275.7人/km2,尤其是新環(huán)湖公路以內(nèi)村莊人口密度達到1 270人/km2)、生態(tài)環(huán)境壓力大的問題,結(jié)合流域內(nèi)開展的“四退三還”工作,撤并處于沿湖禁止開發(fā)區(qū)(撫仙湖核心區(qū))內(nèi)的村莊,對新環(huán)湖公路以內(nèi)村莊人口實施外遷或調(diào)整局部環(huán)湖公路走向,實現(xiàn)撫仙湖核心景區(qū)與村民居住區(qū)的隔離,外遷村民分別向縣城和重點鎮(zhèn)和山地民俗旅游村進行集中安置。

b. 在控制開發(fā)區(qū)和適宜開發(fā)區(qū)內(nèi)積極打造新型鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)。參照國家新型城鎮(zhèn)化試點要求,并結(jié)合省有關(guān)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)“上山”的經(jīng)驗[10-11],對流域范圍內(nèi)的撫仙湖示范區(qū)城區(qū)、主要鎮(zhèn)進行提升建設(shè)。以原有的澄江縣城鳳麓街道為中心,實施“遷村并點”,按照打造旅游名城的要求進行規(guī)劃建設(shè),高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)配套完善旅游城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施,實現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化;對于距城較遠(yuǎn)、獨立的村落,根據(jù)其所處區(qū)位,積極進行村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合“一城、四鎮(zhèn)、多民俗村”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局,將現(xiàn)狀區(qū)域人口按照就近遷入城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的原則,對流域現(xiàn)狀人口分布作規(guī)劃引導(dǎo)。

4 結(jié) 論

以撫仙湖流域為例,從流域管理一體化角度入手,創(chuàng)造性地提出了一系列撫仙湖流域管理的基本思路,體現(xiàn)了流域管理一體化原則,可持續(xù)發(fā)展原則和經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則,符合該流域建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)的理念及流域先進水資源管理趨勢。基本思路主要包括:①創(chuàng)新?lián)嵯珊饔蛏鷳B(tài)文明示范區(qū)行政管理體制,從發(fā)展思路和法規(guī)制度上確立和支持撫仙湖流域?qū)嵤皣?yán)格環(huán)境保護、創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展”的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略,真正樹立和實現(xiàn)“大景區(qū)”環(huán)境保護和“大旅游”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)理念,提升綜合治理能力,建立流域保護發(fā)展長效機制;②根據(jù)撫仙湖流域生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展需求,在全面實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略的前提下,將流域國土空間劃分為禁止開發(fā)區(qū)、控制開發(fā)區(qū)和適宜開發(fā)區(qū)。實施分區(qū)管控,并調(diào)減農(nóng)業(yè)用地面積,積極發(fā)展現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)和旅游業(yè);③按照流域一體化保護、產(chǎn)城融合發(fā)展的生態(tài)文明理念,通過生態(tài)搬遷,優(yōu)化城鄉(xiāng)布局,實施撫仙湖流域全域“大旅游景區(qū)”戰(zhàn)略,實現(xiàn)生態(tài)資源-資產(chǎn)-資本的良性轉(zhuǎn)化。撫仙湖流域生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的地域性在一定程度上又具有普遍性,將為云南乃至全國生態(tài)文明建設(shè)積累可復(fù)制、推廣的有益經(jīng)驗。

致謝:玉溪市環(huán)保局和玉溪市撫仙湖管理局為本文提供了基礎(chǔ)監(jiān)測數(shù)據(jù);玉溪市旅游局和林業(yè)局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)給予了大力支持,在此一并致謝!

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Establishment of early demonstration area of ecological civilization under integrated watershed management mode

WANG Xiaoxue1, HU Yuanming1, PENG Shuheng1, CHEN Libin2, YUE Wenjing1, WU Mengchen1

(1.ChinaInternationalEngineeringConsultingCorporation,Beijing100048,China; 2.FuxianLakeAdministration,Yuxi653100,China)

Based on a case study in the Fuxian Lake Watershed, multi-year water resources and water quality monitoring data were systematically collected to study the main conflicts between watershed protection and development. According to theories of integrated watershed management, the following solutions are put forward in order to promote watershed protection and development: (1) establishing an innovative administrative management system to support strategy transformation towards strict environmental protection and innovative ecological development in the ecological civilization demonstration area, in order to establish an ecological civilization construction concept for large-scale scenic spot environmental protection and tourism industrial development; (2) implementing zonal control, reducing the agricultural land use area, and promoting the development of sightseeing agriculture and tourism, based on the fulfillment of the ecological development strategy; and (3) optimizing urban-rural area layout through ecological relocation, and implementing a large-scale tourism industry and scenic spot strategy in the study watershed, in order to realize resource-asset-capital benign transformation.

ecological civilization demonstration area; integrated watershed management; zonal control; innovation mode for watershed management; Fuxian Lake

10.3880/j.issn.1004-6933.2017.01.016

國家自然科學(xué)基金(41171395，41471417)；河北省自然科學(xué)基金(C2015503008)；河北省科學(xué)院高層次人才項目(20150503LR62-1)

王曉學(xué)(1983—),男,工程師，博士,主要從事流域水資源研究。E-mail:wxc_8787@126.com

彭樹恒,博士,教授級高級工程師。E-mail: jshtlh@126.com

TV213.4

A

1004-6933(2017)01-0083-07

2016-05-30 編輯：徐 娟)