■封堅強

松江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐與思考

■封堅強

松江區(qū)從2008年下半年起探索農(nóng)村集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，2009年在部分鎮(zhèn)試點，2011年起在全區(qū)全面推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。至2013年末，全區(qū)14個涉農(nóng)街鎮(zhèn)、107個村通過摸清家底、資產(chǎn)評估、人員界定，明晰了產(chǎn)權(quán)，明確了集體經(jīng)濟組織人員的資產(chǎn)份額，并成立了村集體經(jīng)濟合作社、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟合作聯(lián)社，這標志著松江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得了既是階段性又是歷史性的改革成果。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次歷史性變革，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度在新的歷史條件下的改革與完善，其政策性強，涉及時間長，面又廣，牽涉到千家萬戶的利益。因此，改革一定要既尊重歷史，又要從實際出發(fā)，改革方案要切實可行。究竟怎么改？全國各地雖然已有十幾年的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實踐，但都停留在村一級，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)應(yīng)該是隊、村、社三級。我們通過調(diào)研、座談、咨詢，明確了“明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范管理、壯大發(fā)展、農(nóng)民得益”的改革目標。首先把從高級社到現(xiàn)在所有集體資產(chǎn)家底摸清并界定后統(tǒng)一評估。第二是把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定好。這兩項工作非常復雜，工作量非常大，又要經(jīng)得起法律和歷史的檢驗。所以我們還是走群眾路線，基礎(chǔ)的、基本的成員資料從群眾中來到群眾中去，幾上幾下進行公示、界定。在資產(chǎn)界定、人員界定中碰到特殊情況時，有法律的按法律，沒法律的按法規(guī)，沒法規(guī)的按文件，沒文件的按案例，都沒有的則通過村民代表大會表決通過，最后成立村集體經(jīng)濟合作社、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟合作聯(lián)社。

松江區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革與全國其他地方的改革相比，具有兩個鮮明的特點：一是改革徹底，把所有集體資產(chǎn)全部評估，并以份額形式全部量化到人，而不僅僅著眼于村級資產(chǎn)改革。因為松江區(qū)屬于工業(yè)化、城市化發(fā)展比較快的地區(qū)，隨著農(nóng)村土地出租、轉(zhuǎn)讓、增值，鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)大幅增長，是集體資產(chǎn)的主要方面（占80%左右）。二是在給農(nóng)民分配份額時，以土地份額為主，即在改制時只有還在這塊土地上的集體經(jīng)濟組織成員，才能擁有土地份額（占60%），而不是以單一的農(nóng)齡來認定份額（占40%）。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組成的基礎(chǔ)是土地，改革開放后集體資產(chǎn)快速增值聚富也是靠土地。原高級社、人民公社集體所有的積累，基本上被當時社員分配（勞動報酬）用完了，所存的是些破舊倉庫、水泥場地及過時無用的生產(chǎn)設(shè)施，所值無幾。而且以土地份額為主的做法有利于保護現(xiàn)在還留守在土地上的農(nóng)村集體成員利益，這些成員往往是農(nóng)村弱勢群體。再說按過去的慣例，農(nóng)民戶口遷出農(nóng)村進入城鎮(zhèn)后，他們的身份就不再是集體經(jīng)濟組織成員了，所以也沒有土地承包的資格。

經(jīng)過多年改革實踐，松江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度取得了初步成效：一是家底摸清了。隊、村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟到底有多少資源、資產(chǎn)、資金，通過界定、評估，摸清了家底，并登記在冊，有效防止了集體資產(chǎn)流失。二是產(chǎn)權(quán)明晰了。把集體資產(chǎn)評估以后折成份額，按土地與農(nóng)齡6∶4全部分配給每個集體經(jīng)濟組織成員并發(fā)了社員證。三是成員已分享到改革的成果。各鎮(zhèn)集體經(jīng)濟合體聯(lián)社根據(jù)每年經(jīng)濟效益都進行了分紅，2015年度全區(qū)共分紅2.55億元，改制后全區(qū)已累計分紅7.39億元，體現(xiàn)了農(nóng)民所有、農(nóng)民得益，同時也使農(nóng)民把這份財產(chǎn)牢記在心，使改革不可逆轉(zhuǎn)。四是建立了管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟是一種特殊的經(jīng)濟形式，計劃經(jīng)濟時有嚴格的管理制度，人民公社解體后，集體經(jīng)濟還在，但沒有一個專門的管理制度。這幾年松江區(qū)先后出臺了《松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行辦法》、《村民委員會與村集體經(jīng)濟合作社分賬科目》、《關(guān)于加大財政轉(zhuǎn)移支付力度、保障村級組織運轉(zhuǎn)的實施意見》、《關(guān)于進一步加強當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的指導意見》、《松江區(qū)關(guān)于加強街鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理隊伍建設(shè)的意見》、《松江區(qū)關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理的工作意見》、《松江區(qū)關(guān)于規(guī)范村干部工作報酬管理的指導意見》、《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理制度》等，這些制度正在落實中完善。五是摸索到了適合松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效形式。松江區(qū)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，為農(nóng)村土地增值、集體經(jīng)濟發(fā)展提供良好的契機。改制后，松江區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展堅持“只做地主，不做資本家”的原則，主要利用集體建設(shè)用地、盤活存量資源、回購部分開發(fā)區(qū)內(nèi)的地產(chǎn)，實行二次開發(fā)，降低經(jīng)營上的風險。至2016年第三季度，全區(qū)鎮(zhèn)村兩級集體資產(chǎn)總額524.31億元，比2013年底改制基期的328億元增長近60%，并在松江區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。

農(nóng)村集體經(jīng)濟是我國特有的一種經(jīng)濟形式，形成的時間長，資產(chǎn)、成員組成都比較復雜，涉及到千家萬戶的切身利益，關(guān)系農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定。松江區(qū)敢于解破這個重大難題，并妥善地解決了歷史遺留問題（撤村并鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)、度假區(qū)、新城區(qū)集體成員利益平衡問題，移民、知青利益等問題），極其不易。這主要是區(qū)委主要領(lǐng)導對深化農(nóng)村改革的意志堅定，職能部門制定的改革方案切實可行，使廣大農(nóng)民真正得到了改革所帶來的實惠，是他們堅決擁護、積極參與的結(jié)果。

誠然，松江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從改革總體目標來說只能算是取得了階段性的成功，即明晰了產(chǎn)權(quán)。從規(guī)范管理、發(fā)展壯大來說還是剛剛起步，所以還有很多問題要探索、突破，從近期來說主要是這幾個方面：一是關(guān)于集體資產(chǎn)監(jiān)督管理問題。盡管松江區(qū)已制定了一些管理辦法，但從政府角度來說還是沒有一個專門監(jiān)督機構(gòu)，也沒集體資產(chǎn)監(jiān)督法規(guī)。從集體經(jīng)濟合作聯(lián)社內(nèi)部看，現(xiàn)在管理層、決策層大部分還是地方行政干部，如何建章立法實行有效監(jiān)督，如何使農(nóng)民參與做主，使集體經(jīng)濟充滿活力實現(xiàn)穩(wěn)定健康發(fā)展，這是改制后首先要面對的問題，需要探索實踐。二是關(guān)于集體經(jīng)濟發(fā)展問題。集體經(jīng)濟發(fā)展一般都在原集體組織區(qū)域范圍內(nèi)，集體經(jīng)濟發(fā)展好，最得益的是當?shù)厝罕?。但現(xiàn)在集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏配套政策，國企、民營中小企業(yè)都有扶持政策，唯獨集體經(jīng)濟沒有扶持政策。一方面集體經(jīng)濟組織在本地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，回購一些土地、廠房進行二次開發(fā)，涉及的稅收負擔重，融資也困難，失去了一些發(fā)展壯大的好機會；另一方面工業(yè)化城市化的土地級差使集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡，如松江區(qū)浦南地區(qū)是農(nóng)業(yè)和黃浦江水資源保護區(qū)，靠工業(yè)化、城市化發(fā)展不動產(chǎn)的機會較少。所以制定鼓勵不同地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的扶持政策也是當前使集體經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。三是關(guān)于集體經(jīng)濟組織與鎮(zhèn)村關(guān)系問題。人民公社是政經(jīng)合一的，人民公社解體以后，鎮(zhèn)政府財政從集體經(jīng)濟中獨立出來，但鎮(zhèn)村經(jīng)濟發(fā)展運行仍然政經(jīng)合一。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，我們提出了分賬和分類：“分賬”即鎮(zhèn)、村行政及政府行為收支與鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織賬戶要分開，運作要獨立；“分類”即鎮(zhèn)政府一些公益服務(wù)公司，如環(huán)保、物業(yè)、保潔等公司，從集體經(jīng)濟組織中分離出來，不能再靠集體經(jīng)濟組織來養(yǎng)活這些公司，應(yīng)由財政支付。政經(jīng)分離后，鎮(zhèn)村原來很多開支和運作依托集體經(jīng)濟的，特別是村干部人員經(jīng)費、日常運行經(jīng)費等經(jīng)費難以維持，需要上級補貼，有的鎮(zhèn)政府財政也不寬余；同時政經(jīng)分離后，集體經(jīng)濟運行總不能與改革前一樣仍由鎮(zhèn)村行政干部包攬，但由誰來決策運行，這些都是要探索的問題。四是關(guān)于農(nóng)民股權(quán)的處置問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，集體財產(chǎn)真正體現(xiàn)了農(nóng)民所有、農(nóng)民做主、農(nóng)民得益。但目前，農(nóng)民如何對自己的財產(chǎn)行使處置權(quán)，處置的條件、程序、范圍還沒有規(guī)定。雖然在合作社章程中規(guī)定了農(nóng)民股權(quán)份額可以繼承，但不得變現(xiàn)、出售或轉(zhuǎn)讓，不得作為其他用途使用。這主要考慮到目前集體資產(chǎn)的潛在價值尚未真正體現(xiàn)出來，農(nóng)民若輕易轉(zhuǎn)讓股權(quán)會使其利益受損。同時在集體經(jīng)濟監(jiān)督管理制度尚未成熟之時，允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓，對農(nóng)村集體經(jīng)濟長遠發(fā)展不利，也易被外來經(jīng)濟組織掌握、侵吞。但從長遠看，股權(quán)作為農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民有權(quán)根據(jù)自己的意愿進行處置交易，才能讓農(nóng)民的財產(chǎn)處置權(quán)得到實現(xiàn)，體現(xiàn)農(nóng)民所有，也符合市場經(jīng)濟規(guī)律，有利于企業(yè)在市場的長遠發(fā)展。所以探索農(nóng)民對集體經(jīng)濟股份有償退進機制，對交易條件、程序、定價、對象等都是目前迫切要研究并試點的問題?！?/p>

（作者系中共松江區(qū)委副巡視員）