祁珊

摘要：地方立法是中國立法制度的重要組成部分，隨著地方立法的地位的上升，地方立法在保障憲法的實施和法律在實踐中發(fā)揮了重要作用，也填補立法的空白，使當?shù)卣鶕?jù)地方立法事項實際的解決了問題。然而，由于憲法、地方組織法和立法法，允許制定的地方立法還比較原則和抽象，在地方立法過程中不能滿足和有效的處理具體問題，地方立法在處理一些具體問題存在“地方保護主義”，在一定程度上違背了社會主義核心價值觀。違反法律、法規(guī)的，損害法治的權(quán)威。地方政府立法權(quán)限的不明確的導致在實踐過程中出現(xiàn)很多問題，比如重復立法，越權(quán)立法。所以立法權(quán)限在劃分時應結(jié)合我國的基本國情和國家性質(zhì)進行劃分，應當具有中國特色，地方立法過程要體現(xiàn)最廣大人民的根本利益和意愿。

關鍵詞：地方立法；權(quán)限；立法權(quán)限劃分

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0263-01

我國地方立法首次出現(xiàn)在1982憲法，內(nèi)容大致可以描述為“地方政府可以制定法律法規(guī)、實施細則的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和制定本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項的行政法規(guī)”。憲法的層級最高，是地方立法的主要依據(jù)，地方立法內(nèi)容必須與憲法不一致。憲法賦予不同的機關不同的立法權(quán)，地方立法權(quán)的權(quán)力是由憲法決定的，明確了中央和地方立法機關、地方各級立法機關。地方立法雖然填補了我國空白的地方立法體系，使法律制度快速發(fā)展，但地方立法本身存在一些問題，如越權(quán)立法，地方法規(guī)與法律相沖突，地方立法權(quán)不明確的等等，地方立法權(quán)限的意思就是相對于中央立法而言，地方立法對哪些地方有權(quán)規(guī)范和調(diào)整。法律作為第二位階，其位階僅次于憲法，也是地方立法權(quán)的重要依據(jù)。地方立法不得與一切法律相抵觸。雖然組織法和《立法法》對地方立法的權(quán)限作出了規(guī)定，但是都太過原則化，僅僅起到指導作用，對某些問題沒有進行規(guī)范，各行政機關立法權(quán)限沒有明確，含糊不清，影響了地方國家機關的有序運轉(zhuǎn)。

近年來，我國地方治理法治化程度很低，其主要原因在地方立法上。地方立法與人大立法在立法權(quán)限上有很大不同。由于地方事務和問題大部分都有紅頭文件調(diào)整，導致大量的紅頭文件出現(xiàn)，不具有規(guī)范性和操作性，立法質(zhì)量無可厚非，政治出現(xiàn)亂象。究竟我國的立法權(quán)限是如何劃分的呢，這要從我國的國體和政體結(jié)合起來進行劃分。最高國家權(quán)力機關人民代表大會應主導立法，領導全國立法，行使國家立法權(quán)。中國是單一制國家，人大立法是遠遠不夠的，什么事項都由人大立法也不現(xiàn)實，為了更好推動法治化建設，這就需要在立法權(quán)限劃分上堅持全國人大及其常委會統(tǒng)一領導的同時，賦予地方一定的立法權(quán)，形成中央與立法共同立法的立法體系。由于我國是中國特色社會主義國家，發(fā)展中國特色社會主義，最根本的就是一切都要從社會主義初級階段這個最基本的國情出發(fā)。中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分具有中國特色，全國人大及其常委會制定法律；國務院制定行政法規(guī)其所屬部門部門規(guī)章；設區(qū)的市（284個）制定地方性法規(guī)和規(guī)章。各層級所制定的規(guī)范性法的文件，和民族自治地方所制定的自治法規(guī)，經(jīng)濟特區(qū)所制定的規(guī)范性法的文件，特別行政區(qū)立法機關制定規(guī)范性法的文件，在類別上存在差別又各具特色，所以立法權(quán)限的劃分具有濃厚的中國特色。

根據(jù)行政法基本原則里的合法行政原則，其中法律優(yōu)先和法律保留的事項在行政立法上沒有嚴格被規(guī)范。一些涉及公民權(quán)利義務方面的事項，本應該由位階高的的立法來完成，但卻讓地方政府規(guī)章來規(guī)范，這樣嚴重違反了上位法，根據(jù)《立法法》第八條，其中有十一項為法律的絕對保留事項，地方性法規(guī)不能對這些事項進行立法，如果對這些事項已經(jīng)進行了立法，那么這些立法應當都是無效的。地方立法尤其對公民的權(quán)利義務進行肆意增減，公民權(quán)利造成損害的事情時有發(fā)生，例如某市部分地區(qū)由于私家車的增多，政府規(guī)定分單雙號限行，這個決定類似于規(guī)范性文件，其內(nèi)容不符合上位法，如果單單從我國民法、物權(quán)法角度來看，似乎也是不符合法律要求的。所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分，私家車是公民的財產(chǎn)，對其擁有所有權(quán)，也就是擁有使用汽車的的權(quán)利。限行的出現(xiàn)，汽車的使用權(quán)受限，實際上構(gòu)成了對公民財產(chǎn)權(quán)利的一種侵犯，該地方性規(guī)范性文件的有效性存在爭議。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改<立法法>的決定》。其規(guī)定了地方政府規(guī)章不得減損公民權(quán)利，增加公民義務，對待法人和其他組織的權(quán)利義務應嚴格按照法律制定。地方限制性行政行為應當加以規(guī)范，不能隨意減損權(quán)利增加義務。這次立法修改充分體現(xiàn)了行政機關“法無授權(quán)即禁止”的原則。新修改的《立法法》明確了地方權(quán)力機關的立法權(quán)限。明確劃分地方立法權(quán)限非常重要，地方立法的宗旨就是把上位法那些較抽象的規(guī)定具體化，方便執(zhí)行上位法的規(guī)定，使我國更好的依法治國，更好的推動法治化發(fā)展。有助于保證中央立法權(quán)的實施，維護國家法治的統(tǒng)一與尊嚴，保證憲法和法律的權(quán)威，使公民能更好的參與國家的政治，經(jīng)濟、文化，做到科學立法，民主立法，更大程度的實現(xiàn)社會主義法治。