陳忠海

制度要發(fā)揮真正的效力，人的因素十分關(guān)鍵，如果制度事關(guān)執(zhí)行者的切身利益，那執(zhí)行效力就會因這種影響而發(fā)生改變。

只要存在公共權(quán)力、存在專門從事管理社會公共事務(wù)的人，“職務(wù)消費”就會存在。在中國古代，這方面也早有許多制度和規(guī)定，并把抑制過度“職務(wù)消費”作為吏治的重要內(nèi)容，但成效并不理想。

公務(wù)招待與公款吃喝

“職務(wù)消費”里有一項重要內(nèi)容，就是公務(wù)招待。早在周朝就設(shè)置了天官，下面管理膳夫、庖人、獸人、漁人等，負責(zé)承辦重要聚餐活動。自周朝開始，每年元旦都會舉辦正旦宴，不僅臣僚參加，有的還允許帶上家屬，冬至、寒食、重陽等重要節(jié)日朝廷也會舉辦宴會。此外，皇帝登基、過生日等也都會舉辦宴會以示慶賀。

唐朝官員升遷要專門擺一桌“燒尾宴”，其名稱的來歷，說是人的地位驟然發(fā)生變化，就像猛虎變成了人，但尾巴尚在，故將其燒掉。這種宴會極為奢華，唐人韋巨源舉辦“燒尾宴”的菜單保存了下來，菜品包括冷盤、熱炒、燒烤、湯羹、甜品以及面點等58道，費用多由公款支出。

到了宋朝有專門的“旬設(shè)”制度，官員每個月可以用公款聚餐一次。在北宋尹洙的《分析公使錢狀》中，慶歷三年（1043年）西北地區(qū)的渭州每個月就有5次公款吃喝的記載。

這種情況到清朝越發(fā)嚴重，《道咸宦海見聞錄》的作者張集馨曾任陜西督糧道，西安時稱“孔道”，凡去西藏、新疆以及蜀地都要從這里過。張氏記述，“遇有過客，皆系糧道承辦”，“每次皆戲兩班，上席五桌、中席十四桌，上席必燕窩燒烤，中席亦魚翅海參”，當(dāng)時大魚每尾要花費四五千文，其他還有白鱔、鹿尾等在宴席上也都不能少，“每次宴會，連戲價、備賞、酒席雜支，總在二百余金”。在任陜西督糧道期間，張氏感嘆“終日送往迎來，聽?wèi)蜓鐣保皫子跓o日不花天酒地”，算下來接待費“每年總在五萬金上下”。

公款吃喝這種現(xiàn)象在歷代都很難治理，漢景帝時出現(xiàn)了連年歉收的情況，但官員們公款吃喝依然很厲害，漢景帝不得不下詔，發(fā)現(xiàn)誰接受公款宴請一律就地免職。漢宣帝時有官員出差期間招待費過高，奢侈浪費，朝廷曾下詔進行過“通報批評”。宋朝頒布的《慶元條法事類》中對公款招待進行了細致的規(guī)定，其中一條是官員需憑“券食”方可用餐，類似“就餐券”，用餐標準也有規(guī)定，超標的要被追究。

驛站制度與公費旅游

古代交通不便，詔令、公文以及信件傳遞成為問題，官員到外地赴任、出差也往往是一件大事，這些通信和旅行方面的需求完全依靠個人能力無法解決，于是國家建立起一套較為完善的驛站制度。

秦漢時驛站制度就已經(jīng)初步具備了，到唐朝驛站體系達到了完備，在全國主要交通要道上每30里（舊單位，1里=500米）就有一座驛站，據(jù)《通典》統(tǒng)計唐玄宗時全國有驛站1639個。宋朝的驛站制度更為完善，從功能上將其分為邸、館、驛等。元朝驛站稱“站赤”，明朝對這項制度更重視，朱元璋稱帝后立即下令整頓全國驛站，把“站赤”重新改稱“驛”，頒布了《應(yīng)合給驛條例》，對驛站的接待標準進行細化，全國涌現(xiàn)出河間府的樂城驛、東平府的太平驛、揚州府的廣陵水驛等知名驛站。

古代官員多文人出身，在涉身政務(wù)的同時也喜歡寄情于山水，驛站成為他們“半公半私”的游歷工具。唐朝盛產(chǎn)詩人和散文家，從李白、杜甫、白居易到大量不太出名的詩人、文人，寫了大量歌詠各地山川名勝的詩文，如果沒有官府驛站，他們的足跡很難涉足這么廣。韓愈在詩中說“府西三百里，侯館同魚鱗”，白居易寫“燈火穿村市，笙歌上驛樓。何音五十里，已不屬蘇州”，可以看出驛站分布之廣。

靠著發(fā)達的驛站，蘇軾的足跡西到陜西鳳翔、東到江蘇吳江、北到河北寶縣、南到海南昌化，走遍了大半個中國，明清時還出現(xiàn)了徐霞客那樣的旅行家。

除了方便文人們詩酒唱和、縱情山水，公款招待、公費旅游所帶來的卻多是弊端。《清稗類鈔》記述了一個故事，有個叫錢豁五的慣騙，有一次要從廣西到浙江去，路途有3000多里，路費是一筆大開支，他想到了官府驛站。錢豁五不知從哪里找了個廣西巡撫衙門的信封，在里面塞上廢紙，外面粘上雞毛，弄了一套竹筒，用黃面的包袱背上，扮成官府信使，一路走官道，途經(jīng)數(shù)省都暢通無阻，吃喝全由驛站供應(yīng)。

其實明清時驛站制度還是比較完備的，想混進去并不是件容易事，除了把自己打扮成信使或官人，還要出具勘合，相當(dāng)于工作證和介紹信。勘合本是專人專用，但由于管理松懈，有人就拿去賣了或送人情，也有人偽造勘合占便宜。

這只是被人鉆了制度的漏洞，所產(chǎn)生的浪費和腐敗卻讓人驚心。

職務(wù)消費難治的原因

制度要發(fā)揮真正的效力，人的因素十分關(guān)鍵，如果制度事關(guān)執(zhí)行者的切身利益，那執(zhí)行效力就會因這種影響而發(fā)生改變。最高決策者無不希望下面有一支清廉、高效的官員隊伍，也希望通過制度約束讓官員們保持克制，但這種約束往往是無力的，抓得嚴了好些，稍微放松就立即反彈。

說到底，這些現(xiàn)象的存在與中國人和中國社會的某些特征有關(guān)，中國被稱為“熟人社會”，人與人不是通過制度、規(guī)則而是習(xí)慣于通過私人關(guān)系發(fā)生聯(lián)系，人情有時大于法治、大于制度，“有人好辦事”“只要有人沒有辦不成的事”等觀念自古就很盛行，于是人們在維系各種關(guān)系上愿意花費更大的精力和資源，從而把吃吃喝喝、迎來送往這些事看得比什么都重要。

（摘自《北京日報》）