廣東 曾凡亮

中國古代地方行政制度沿革

廣東 曾凡亮

中國古代地方行政制度的演變，關(guān)系到中國古代中央與地方關(guān)系的演變，是中國古代史的重要知識(shí)點(diǎn)，也是近年來高考?xì)v史經(jīng)?？疾榈膯栴}。但高中教材對(duì)這一問題介紹得不夠詳細(xì)，致使許多同學(xué)遇到此類問題時(shí)常常不知所措。因此，我將在這里簡要回顧中國古代地方制度的沿革，幫助同學(xué)們掌握相關(guān)知識(shí)點(diǎn)，更好地突破這一難點(diǎn)。

先秦時(shí)代，中國地方行政制度主要是實(shí)施分封制。在這一制度下，中央與地方的關(guān)系主要靠血緣來聯(lián)系，中央對(duì)地方并無絕對(duì)權(quán)威，地方自主性很大。這種地方制度適應(yīng)了當(dāng)時(shí)落后生產(chǎn)力的要求。但是，當(dāng)中央勢(shì)力衰落時(shí)，地方就會(huì)尾大不掉，發(fā)展成為事實(shí)獨(dú)立的割據(jù)勢(shì)力，造成戰(zhàn)亂的局面。

秦漢時(shí)期。秦朝發(fā)展并確立了春秋時(shí)期開始萌芽的郡縣制度。地方分為郡縣兩級(jí)，由官僚而非貴族出任地方長官，直接聽命于中央并不得世襲。這樣的制度，有利于加強(qiáng)中央集權(quán)，削弱地方割據(jù)勢(shì)力，故而雖然日后中國地方行政制度多有變化，但郡縣制的內(nèi)核則一直延續(xù)下來。西漢初年，劉邦在削除了異姓諸侯國之后，又以為秦之所以迅速滅亡，在于其不行分封，一旦危亂，就沒有親戚子弟前來幫忙。故而劉邦大封同姓諸侯，實(shí)行郡國并行制。在諸侯國勢(shì)力最盛的時(shí)候，中央直轄地區(qū)只占全國的三分之一左右。之后，漢景帝聽取大臣晁錯(cuò)的建議，實(shí)行削藩，吳王劉濞等趁機(jī)以此為借口發(fā)動(dòng)“七國之亂”。西漢中央政府鎮(zhèn)壓“七國之亂”后，趁機(jī)將諸侯的大部分權(quán)力收回。漢武帝時(shí)，又推行“推恩令”等，削弱諸侯。漢武帝后，諸侯國實(shí)際與郡縣無異。漢武帝時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)地方控制，又將天下分為十三州部，派刺史巡查地方，監(jiān)督官吏，打擊豪強(qiáng)。刺史官雖小，但因其代表中央檢查地方，故而權(quán)力很大。慢慢地，刺史開始侵奪地方官僚的權(quán)力，州也由監(jiān)察區(qū)逐步演變?yōu)樾姓^(qū)。到了東漢末年，州正式成為一級(jí)地方行政單位，形成州—郡—縣三級(jí)制。在東漢末年，中央勢(shì)力衰落，地方豪強(qiáng)勢(shì)力強(qiáng)大，這種變化事實(shí)上加劇了地方割據(jù)勢(shì)力的形成。

魏晉南北朝時(shí)期。西晉時(shí)期，晉武帝司馬懿認(rèn)為自己之所以能夠順利奪取曹魏的政權(quán)，是因?yàn)椴芪翰录勺谑?，以致皇帝孤立無援所致。故而其又大肆分封宗室，宗室貴族擁有很大權(quán)力。晉武帝死后，繼位的晉惠帝智力低下，難以掌控朝局，外戚和宗室勢(shì)力趁機(jī)爭奪政權(quán)，造成了“八王之亂”。在統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)亂之際，曹魏以來內(nèi)遷的少數(shù)民族（五胡，即匈奴、鮮卑、羯、氐、羌）趁機(jī)叛亂，最終形成了五胡十六國和南北朝對(duì)立的局面。在這一階段，地方勢(shì)力上升，中央勢(shì)力下降，地方州郡一級(jí)的行政單位急劇增加，達(dá)到了“十羊九牧”的程度。

隋唐時(shí)期。隋朝統(tǒng)一后，廢除郡一級(jí)行政單位，對(duì)州進(jìn)行省并，實(shí)行州縣二級(jí)制，減少了行政開支。唐朝建立后，實(shí)行道、州、縣三級(jí)制。其中，道在早期是監(jiān)察區(qū)，后來逐漸演變?yōu)橐患?jí)行政區(qū)。唐朝早中期，為了適應(yīng)對(duì)外用兵的需要，在邊境地區(qū)設(shè)立了統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)的節(jié)度使。到了唐中期，節(jié)度使開始獲得人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，逐漸演變?yōu)檫吘车胤叫姓L官。其中，唐玄宗寵臣安祿山一人就兼任了三個(gè)節(jié)度使，最終釀成了安史之亂。安史之亂后，原本設(shè)在邊境地區(qū)的節(jié)度使開始向內(nèi)地?cái)U(kuò)展，形成藩鎮(zhèn)割據(jù)，最終成為唐朝滅亡的重要原因之一。

宋代。宋朝統(tǒng)治者鑒于唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)和五代十國混戰(zhàn)的歷史教訓(xùn)，著力加強(qiáng)中央集權(quán)，削弱地方勢(shì)力。在地方行政制度上，規(guī)定地方長官由文官出任，防止武將割據(jù)。地方為路—州—縣三級(jí)制。其中，為了防止地方勢(shì)力坐大，在路一級(jí)不設(shè)最高長官，而是根據(jù)事務(wù)的需要分工設(shè)職，主要的官職有轉(zhuǎn)運(yùn)使（負(fù)責(zé)財(cái)政，將地方賦稅轉(zhuǎn)運(yùn)中央），提刑使（負(fù)責(zé)司法），安撫使（負(fù)責(zé)軍事）等。地方財(cái)賦除少數(shù)外，大部分要轉(zhuǎn)運(yùn)中央。地方廂軍中強(qiáng)壯者升入禁軍，弱小者留廂軍。宋代強(qiáng)干弱枝的做法，使得中央在對(duì)地方的關(guān)系上居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。但也造成地方上貧弱不堪，無力抵御外辱的嚴(yán)重后果。如2014年北京高考?xì)v史第14題：

唐末五代，中央集權(quán)大為削弱，扭轉(zhuǎn)這一局面，宋初采取的重要措施之一是 ( )

A.文官任知州 B.設(shè)三司使

C.設(shè)樞密院 D.施行將兵法

我們?cè)诔浞至私饬吮彼蔚牡胤叫姓贫群螅苋菀椎贸龃鸢笧锳。

元代。元代在地方上實(shí)行行省制，為行省—路—州（府）—縣四級(jí)制。行省，即行中書省的簡稱。原為元朝為征戰(zhàn)之便，由中書省向地方派出的臨時(shí)行政機(jī)構(gòu)，后來固定下來成為正式的地方行政機(jī)構(gòu)。行省制對(duì)于管理元朝龐大的疆域起到了積極作用，加強(qiáng)了元朝的中央集權(quán)。此外，元朝除了在各級(jí)行政單位上設(shè)立長官外，還專門設(shè)置了由蒙古人（少數(shù)為色目人）擔(dān)任的達(dá)魯花赤為監(jiān)臨官，掌握實(shí)權(quán)。

明清。明太祖朱元璋為加強(qiáng)中央集權(quán)，削弱地方勢(shì)力。在廢除中書省和宰相后，又宣布在地方上廢除行省制，改設(shè)三司，分別為布政使司（管民政，行省的繼承者），按察使司（管司法監(jiān)察）和都指揮使司（管軍事），習(xí)慣上仍稱為省。為布政使司（俗稱?。ㄖ荩h三級(jí)制。但是地方分權(quán)過甚，一旦地方有事，往往有指揮不靈的弊端。故而明政府后來又派出臨時(shí)性的巡撫、總督來監(jiān)臨地方，協(xié)調(diào)各種事務(wù)。后來，總督、巡撫的派出逐漸常態(tài)化，布政使、按察使地位下降。但明一代，督撫始終不是正式地方長官，轄區(qū)也不固定。2016年全國新課標(biāo)卷文綜Ⅰ第27題就涉及明代的地方行政制度：

明初廢行省，地方分設(shè)三司，分別掌管一地民政與財(cái)政、司法、軍事，直屬六部。明中葉以后，皇帝臨時(shí)派遣的巡撫逐漸演變?yōu)槿局系牡胤阶罡咝姓L官。這一變化有助于 （ ）

A.擴(kuò)大地方行政權(quán)力

B.提高地方行政效率

C.削弱六部的權(quán)限

D.緩解中央與地方的對(duì)立

我們只要理解到督撫的出現(xiàn)是為了解決地方指揮不靈的問題，很容易就能得出答案為B。到了清代，督撫正式成為地方長官，有了固定的轄區(qū)，布政使和按察使成為督撫的屬官。一般而言，總督管一省乃至二三省的軍政事務(wù)，偏向軍務(wù)，巡撫總管一省軍政事務(wù)，偏向民政。一省之中往往督撫并存。在實(shí)際政治生活中，總督的品級(jí)權(quán)力略高于巡撫。但督撫都是地方最高長官，并不是從屬關(guān)系。清廷通過督撫之間的斗爭制衡，加強(qiáng)了對(duì)地方的控制，加強(qiáng)了中央集權(quán)。清朝的地方行政體系是省—道—府（直隸州）—縣（散州）四級(jí)制。在少數(shù)民族地區(qū)，則有將軍轄區(qū)（東北、新疆和外蒙古）、盟旗制度（蒙古地區(qū)）、辦事大臣轄區(qū)（駐拉薩辦事大臣和駐西寧辦事大臣）等。

明了了中國古代地方行政制度的沿革后，我們?cè)賮砜?014年山東文綜第14題：

自秦漢至明清，中國古代行政區(qū)劃經(jīng)歷了由郡縣兩級(jí)制到州郡縣三級(jí)制再到省道府縣四級(jí)制的演變，這體現(xiàn)了 （ ）

A.中樞權(quán)力體系日趨完備

B.中央對(duì)地方控制的加強(qiáng)

C.各地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切

D.經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域化程度提高

顯然中國古代地方行政制度演進(jìn)的總體方向是與中央集權(quán)加強(qiáng)的過程相適應(yīng)的。因而此題選B。

（作者單位：廣東省惠州市第一中學(xué)高中部）