曹建坤

[摘 要]

基層治理主要由體制力量、基層群眾和聯(lián)通機(jī)制構(gòu)成，可以看作“啞鈴”結(jié)構(gòu)。體制力量是治理的主體，基層群眾是治理的客體，聯(lián)通機(jī)制是溝通協(xié)調(diào)渠道?，F(xiàn)有的基層治理工作存在一個(gè)不平衡的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善體制力量的建設(shè)，著重加強(qiáng)聯(lián)通機(jī)制建設(shè)，有序推進(jìn)基層群眾自治工作，積極發(fā)展社會(huì)組織。

[關(guān)鍵詞]

“啞鈴”；體制力量；基層群眾；聯(lián)通機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）02-0024-02

如果把基層治理看成一個(gè)“啞鈴”結(jié)構(gòu)。體制力量和基層群眾就是兩端，聯(lián)通機(jī)制是握柄。如果三者合理建設(shè)，有序工作，就能形成一個(gè)平衡、穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。

一、要素功能

體制力量即體制內(nèi)的力量，是以基層黨建為核心的、面向基層的體制內(nèi)各方力量的集合?；鶎又卫淼闹黧w雖然也包括社會(huì)組織、基層群眾自治等，但主要的是體制力量。開(kāi)展基層治理首要的任務(wù)就是應(yīng)設(shè)法改善加強(qiáng)體制力量。忽視體制力量的建設(shè)，基層治理將無(wú)從談起。基層黨建是體制力量的核心和統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)揮著居中協(xié)調(diào)、整合資源、引領(lǐng)方向的作用，其工作抓手是基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。在加強(qiáng)體制力量建設(shè)方面，現(xiàn)有各地工作探索主要包括街道體制改革、區(qū)域化黨建工作、執(zhí)法力量下沉、社區(qū)黨建服務(wù)中心建設(shè)、基層干部隊(duì)伍建設(shè)。

基層群眾主要包括村民和居民，他們是基層治理的客體?；鶎尤罕娂让媾R著物質(zhì)利益、各項(xiàng)權(quán)利的保障維護(hù)問(wèn)題，也面臨著如何提高自組織水平，實(shí)現(xiàn)有效自治的問(wèn)題。群眾自治是指基層群眾在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督活動(dòng)。近年來(lái)，各地在這方面進(jìn)行了一些積極的探索并取得了一定的實(shí)效。如在浙江建立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，一些地區(qū)創(chuàng)立的村（居）民議事會(huì)、社區(qū)懇談會(huì)、“百姓議事日”“民情溝通日”等制度。

聯(lián)通機(jī)制是指自上而下和自下而上的溝通協(xié)調(diào)渠道。目的就是及時(shí)做到下情上達(dá)和上情下達(dá)，黨委政府和群眾之間能夠信息對(duì)稱，彼此透明。在原有的科層設(shè)計(jì)、層層傳遞的基礎(chǔ)上，如何更加及時(shí)有效地進(jìn)行信息傳輸是聯(lián)通機(jī)制建設(shè)方面需要破解的問(wèn)題。對(duì)此，一些地方同樣開(kāi)展了有益的探索，如領(lǐng)導(dǎo)干部下訪、黨代表接訪、村居干部組團(tuán)式走訪、網(wǎng)格化社會(huì)管理、市民服務(wù)熱線等。聯(lián)通機(jī)制是連接體制力量和基層群眾的橋梁紐帶，沒(méi)有健全的聯(lián)通機(jī)制，黨委政府和基層群眾就會(huì)產(chǎn)生距離，脫離群眾就成為可能。

二、三方關(guān)系

體制力量、基層群眾和聯(lián)通機(jī)制三個(gè)方面相互作用，彼此影響，組成一個(gè)動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定平衡結(jié)構(gòu)。

體制力量在基層治理中占居主動(dòng)地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用?；鶎又卫淼膶?shí)質(zhì)就是黨如何更好地鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的良序運(yùn)轉(zhuǎn)。以黨委政府為代表的體制力量的重視程度、工作力度，直接決定了基層治理的深度和廣度。其中基層黨組織在各項(xiàng)工作中發(fā)揮著政治核心作用，工作方向、工作決策、資源調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)整合等都需要黨組織牽頭抓總。與基層群眾相比，體制力量能夠調(diào)動(dòng)強(qiáng)大而復(fù)雜的執(zhí)政資源，開(kāi)展方方面面的建設(shè)和服務(wù)工作。體制力量的主導(dǎo)地位還體現(xiàn)在它對(duì)于聯(lián)通機(jī)制的建立和完善具有決定性的影響。只有黨委政府充分認(rèn)識(shí)到聯(lián)系服務(wù)群眾的極端重要性，才會(huì)把聯(lián)通機(jī)制做大做強(qiáng)。否則，聯(lián)通機(jī)制就不會(huì)真正建立起來(lái)，或者形式上建立起來(lái)，實(shí)際工作中也無(wú)法有效發(fā)揮作用。重視加強(qiáng)體制力量是開(kāi)展基層治理的前提和基礎(chǔ)。體制力量的建設(shè)著重解決的是治理主體能否到位的問(wèn)題，即是否有合適而充足的體制力量從事基層治理工作。

基層群眾的滿意度是評(píng)判基層治理成效的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)基層治理，就是要讓黨委政府的工作重心下移，眼睛向下，進(jìn)一步走進(jìn)群眾、貼近群眾，把群眾的需求變成黨委政府的決策來(lái)源?；鶎又卫淼某尚绾尾皇屈h委政府說(shuō)了算，而是要由基層群眾是否滿意來(lái)決定。所以，加強(qiáng)體制力量和聯(lián)通機(jī)制建設(shè)的工作目的都是為了服務(wù)群眾，提升基層群眾的滿意度。影響群眾滿意度的因素除了體制力量和聯(lián)通機(jī)制外，還有群眾的自組織問(wèn)題，尤其是基層群眾自治問(wèn)題。而群眾自治同樣需要黨委政府的支持引導(dǎo)，需要在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下積極穩(wěn)妥推行。基層群眾和體制力量存在顯著的互動(dòng)關(guān)系。

聯(lián)通機(jī)制是基層治理中的連接器、粘合劑。它連接兩端，溝通兩端。這就需要它具備兩個(gè)素質(zhì)：一是多樣，二是暢通。多樣代表溝通渠道豐富，暢通說(shuō)明信息傳導(dǎo)無(wú)礙。只有這樣的聯(lián)通機(jī)制才能強(qiáng)有力地結(jié)合兩端，構(gòu)成“啞鈴”的完整結(jié)構(gòu)。一根筷子是承擔(dān)不了構(gòu)成啞鈴的重任的。聯(lián)通機(jī)制的建立，除了體制力量的高度關(guān)注，也需要借助一定的現(xiàn)代科技。重慶市在這方面做了很好的探索。他們借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，創(chuàng)新研發(fā)了“服務(wù)群眾工作信息系統(tǒng)”，依托互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放式運(yùn)行，群眾在手機(jī)上能夠以文字、語(yǔ)音、圖像等形式反映問(wèn)題，全程跟蹤問(wèn)題處理過(guò)程，并可做出滿意度評(píng)價(jià)。這種以事項(xiàng)辦結(jié)率和群眾滿意率為重要內(nèi)容的聯(lián)通機(jī)制，是一種痕跡管理方式，對(duì)于及時(shí)解決群眾困難，監(jiān)督黨員干部庸政、懶政、不作為、亂作為等問(wèn)題，起到了可復(fù)制、可推廣的制度保障作用。聯(lián)通機(jī)制的要害就是要解決“時(shí)時(shí)處處”的問(wèn)題，即基層群眾在任何時(shí)候、任何地方都能夠聯(lián)通體制力量，反映問(wèn)題，提出訴求。反過(guò)來(lái)，體制力量也可以通過(guò)聯(lián)通機(jī)制，經(jīng)常性地影響群眾、凝聚群眾。

三、努力方向

結(jié)合各地已有的工作探索，可以看出，現(xiàn)有的基層治理工作重點(diǎn)大多放在加強(qiáng)體制力量建設(shè)方面。多數(shù)地方的工作集中于如何突破現(xiàn)有的體制機(jī)制障礙，打破隸屬關(guān)系、條與塊、社區(qū)與樓宇等的界限，由以往注重科層管理為主向現(xiàn)在更加注重扁平化治理轉(zhuǎn)變，調(diào)劑整合執(zhí)政資源，力求實(shí)現(xiàn)聯(lián)系服務(wù)群眾工作組織機(jī)構(gòu)配置的最優(yōu)化和工作成效的最大化。相對(duì)而言，關(guān)于聯(lián)通機(jī)制和基層群眾自治工作的探索數(shù)量總體偏少，缺乏系統(tǒng)總結(jié)以及推廣力度。按照“啞鈴”結(jié)構(gòu)平衡、穩(wěn)定的屬性要求，今后基層治理的工作重點(diǎn)應(yīng)放在以下方面：

一是進(jìn)一步完善體制力量的建設(shè)。在黨員干部中進(jìn)一步營(yíng)造面向基層的輿論氛圍和政策導(dǎo)向。讓基層治理成效成為區(qū)域單位組織年度績(jī)效考核的重要組成部分，增強(qiáng)單位組織參與基層治理的主動(dòng)性和積極性。評(píng)價(jià)任用干部的時(shí)候，增加基層群眾參與程度，充分尊重基層群眾的意見(jiàn)，把群眾的滿意程度作為重要參考。結(jié)合地區(qū)實(shí)際，探索形成具有顯著治理成效的組織網(wǎng)絡(luò)體系。

二是著重加強(qiáng)聯(lián)通機(jī)制建設(shè)。應(yīng)推廣、借鑒重慶市的做法，借助現(xiàn)代科技手段，建立即時(shí)聯(lián)通渠道。這一渠道不但要能夠?qū)崿F(xiàn)下情上達(dá)的及時(shí)、完整，保留痕跡管理的有效做法，按照十八屆六中全會(huì)的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)黨員干部的民主監(jiān)督，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)上情下達(dá)的及時(shí)、全面，讓基層群眾了解黨委政府的日常作為，發(fā)揮黨組織的思想教育和政治引領(lǐng)作用。

三是有序推進(jìn)基層群眾自治工作。應(yīng)著力打造基層群眾自治和黨委政府工作有效銜接和良性互動(dòng)的治理格局。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞法律賦予村（居）民的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利，在法律法規(guī)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村、街道與居委會(huì)各自的權(quán)力邊界做出明確界定，在城鄉(xiāng)社區(qū)逐步推行公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，把做好村（居）民自治工作作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要組成部分。

四是積極發(fā)展社會(huì)組織。社會(huì)組織既是群眾自治的重要組成部分，又是黨委政府開(kāi)展基層治理的重要幫手。雖然現(xiàn)在各地在體制力量建設(shè)方面想方設(shè)法，竭力探索，但也終究難以窮盡基層治理中的各種問(wèn)題。一些體制力量解決不了的難題，應(yīng)該讓社會(huì)組織參與解決。要尊重保護(hù)群眾的參與意識(shí)和公益情懷，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、孵化器等領(lǐng)域加大對(duì)社會(huì)組織孵化及其能力建設(shè)方面的支持力度，發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用。同時(shí)，在明確界定政府、社會(huì)組織各自權(quán)責(zé)邊界的前提下，健全社會(huì)組織監(jiān)管體系，促進(jìn)體制力量和社會(huì)組織在基層治理中有機(jī)結(jié)合，共同成長(zhǎng)。

作者系中共上海市金山區(qū)委黨史研究室副主任

責(zé)任編輯：趙 菲