張軍

【摘 要】 我國(guó)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，這在2014年頒布的新預(yù)算法中以立法的形式進(jìn)行了規(guī)定，是我國(guó)新一輪深化財(cái)稅改革的重要內(nèi)容。2015年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，明確指出中央、省都要實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理，提出統(tǒng)籌當(dāng)前長(zhǎng)遠(yuǎn)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整、強(qiáng)化約束機(jī)制的實(shí)施總體要求。如何穩(wěn)妥推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理、研究編制三年滾動(dòng)中期預(yù)算，文章通過(guò)國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的啟示，思考并提出了中期滾動(dòng)預(yù)算的有益思路與建議。

【關(guān)鍵詞】 中期財(cái)政規(guī)劃； 滾動(dòng)預(yù)算管理； 跨年度預(yù)算平衡機(jī)制； 中期預(yù)算編制

【中圖分類號(hào)】 F810.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）02-0083-03

一、研究背景

黨的十八屆三中全會(huì)提出我國(guó)要實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中期滾動(dòng)預(yù)算制度。2015年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同各部門(mén)研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)[ 1 ]。實(shí)施的總體要求為統(tǒng)籌當(dāng)前長(zhǎng)遠(yuǎn)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整、強(qiáng)化約束機(jī)制。建立中期財(cái)政規(guī)劃，合理編制中期滾動(dòng)預(yù)算，對(duì)提升財(cái)政資金的針對(duì)性與效益性、提高財(cái)政政策的前瞻性以及有效性，具有深遠(yuǎn)的意義。

20世紀(jì)60年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)、扭轉(zhuǎn)并改善財(cái)政狀況，開(kāi)始實(shí)踐中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理，且已基本達(dá)到預(yù)期效果；80年代以后，OECD國(guó)家的中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理已普遍制度化，且中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理的目標(biāo)更多放在防范未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、維持財(cái)政政策的可持續(xù)性、提高政府政財(cái)紀(jì)律性與政府治理的透明度、保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先性[ 2 ]。如為了提高政府財(cái)政預(yù)算的透明度、強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律的新西蘭，改革以往投入型預(yù)算弊端的俄羅斯。西方發(fā)達(dá)國(guó)家示范性效應(yīng)及世行等機(jī)構(gòu)的推動(dòng)，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家紛紛開(kāi)始引入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理。

二、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理的特點(diǎn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示

雖然西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各有不同，但實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理改革的動(dòng)機(jī)與應(yīng)用的目的是一致的，例如應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、改善財(cái)政狀況、防范未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、維持財(cái)政政策的可持續(xù)性等。他們?cè)趯?shí)踐方面有不少值得借鑒的做法與經(jīng)驗(yàn)，主要有以下方面。

（一）中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃與政府規(guī)劃相銜接

美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等OECD國(guó)家中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃時(shí)間跨度一般按三至五年進(jìn)行設(shè)定，這種設(shè)計(jì)改變了傳統(tǒng)年度預(yù)算缺少對(duì)未來(lái)中期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前瞻性的考慮，避免了年度預(yù)算只是圍繞當(dāng)年目標(biāo)，難以與政策規(guī)劃進(jìn)行有效對(duì)接的局限性。此外中期財(cái)政規(guī)劃的編制綜合考慮未來(lái)中長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)不景氣、赤字與債務(wù)規(guī)模不斷上升等因素對(duì)財(cái)政的影響，建立跨年度平衡機(jī)制，對(duì)于維持政府財(cái)政的可持續(xù)性、實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期政府規(guī)劃起著重要作用。

（二）中期滾動(dòng)預(yù)算的編制依據(jù)與科學(xué)預(yù)測(cè)

美、歐等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍對(duì)預(yù)算收支的預(yù)測(cè)非常重視，因?yàn)闇?zhǔn)確而詳細(xì)的預(yù)測(cè)是中期滾動(dòng)預(yù)算管理成功的基礎(chǔ)。政府中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算的編制以戰(zhàn)略計(jì)劃為依據(jù)，通過(guò)本部門(mén)以及聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)影響財(cái)政收支的各項(xiàng)因素進(jìn)行預(yù)測(cè)與分析，利用各種經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型，測(cè)算各項(xiàng)預(yù)算收入與支出，最后確定預(yù)算草案。例如在美國(guó)，每年由專門(mén)的綜合經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)委員會(huì)定期發(fā)布宏觀經(jīng)濟(jì)展望的預(yù)測(cè)報(bào)告，綜合經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)依據(jù)預(yù)測(cè)報(bào)告就未來(lái)若干年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r用詳盡的預(yù)測(cè)與估計(jì)，深入分析影響財(cái)政收支的各項(xiàng)因素，所得預(yù)測(cè)結(jié)果都是通過(guò)可靠的數(shù)據(jù)與計(jì)量模型來(lái)支撐的。還有德國(guó)對(duì)收入的預(yù)測(cè)也做得非常細(xì)致，采用數(shù)值預(yù)測(cè)和誤差分析的方法分別對(duì)各個(gè)稅種，尤其是主要稅種逐個(gè)進(jìn)行比對(duì)，分析的數(shù)據(jù)細(xì)化至每個(gè)月。近年來(lái)，隨著對(duì)財(cái)政可持續(xù)性關(guān)注度的不斷上升，注重防范未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，西方各國(guó)已經(jīng)對(duì)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測(cè)。如德國(guó)、挪威發(fā)布了至2050年、2060年的財(cái)政預(yù)測(cè)，美國(guó)、英國(guó)則分別對(duì)未來(lái)財(cái)政經(jīng)濟(jì)作了75年、50年的預(yù)測(cè)。

（三）中期滾動(dòng)預(yù)算編制以結(jié)果為導(dǎo)向，注重績(jī)效評(píng)價(jià)

政府實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算管理的過(guò)程中，引入預(yù)算績(jī)效管理，據(jù)以提高政府預(yù)算管理水平與效率。美國(guó)一些州政府實(shí)行由戰(zhàn)略計(jì)劃、績(jī)效預(yù)算以及績(jī)效監(jiān)控三個(gè)內(nèi)容構(gòu)成的SPPB制度，就是將戰(zhàn)略計(jì)劃、績(jī)效預(yù)算、撥款過(guò)程聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)戰(zhàn)略計(jì)劃基礎(chǔ)上所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，由預(yù)算管理部門(mén)對(duì)政府部門(mén)實(shí)行監(jiān)控管理，對(duì)預(yù)算的實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)控。

（四）中期滾動(dòng)預(yù)算編制的流程

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃框架的西方國(guó)家，采用自上而下的中期滾動(dòng)預(yù)算編制程序。自上而下方式的優(yōu)點(diǎn)在于公共支出確定了可得的資源總量；此外，建立了與政府政策優(yōu)先性相適應(yīng)的部門(mén)支出限額，支出限額于支出部門(mén)編制預(yù)算前公布，各支出部門(mén)以支出限額作為編制的依據(jù)。

（五）靈活的預(yù)算修正

中期滾動(dòng)預(yù)算雖然不是隨便可調(diào)，但并不意味著一成不變。當(dāng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生變化而確實(shí)有必要進(jìn)行調(diào)整時(shí)，中期財(cái)政收支計(jì)劃就應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。例如德國(guó)、美國(guó)每年都會(huì)更新預(yù)算方案，新西蘭每年更新兩次，奧地利每年則要求更新四次，以確保中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算緊密圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（六）明確的預(yù)算業(yè)務(wù)指引

制定與公布預(yù)算指南，為支出各部門(mén)的預(yù)算編制提供明確的業(yè)務(wù)指引。例如美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算指南就是一個(gè)很好的范本。預(yù)算指南包括許多重要的指導(dǎo)文件，如表格的標(biāo)準(zhǔn)形式、預(yù)算制定的背景信息、支出部門(mén)的限額規(guī)定以及預(yù)算編制的指導(dǎo)方針等。支出部門(mén)在編制過(guò)程中遇到的任何問(wèn)題，在指南中幾乎都能找到答案。

（七）完善與有效的法律保障

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，完善有效的法律保障是中期預(yù)算制度得以正常執(zhí)行與發(fā)揮作用的重要支撐，否則耗費(fèi)巨大人力物力編制的中期預(yù)算，其作用也不過(guò)只是一份參考資料而已，規(guī)范與約束年度預(yù)算在中期規(guī)劃內(nèi)實(shí)行難以實(shí)現(xiàn)。德國(guó)的《聯(lián)邦預(yù)算法典》、英國(guó)的《財(cái)政穩(wěn)定法案》、法國(guó)的《預(yù)算基本法》、美國(guó)的《預(yù)算執(zhí)行法案》等都以法律的形式保障滾動(dòng)預(yù)算的效力與順利實(shí)施。

三、我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理的概況與開(kāi)展

（一）我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理概況與探索

我國(guó)每五年編制一次國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從“六五”到“十二五”，為了配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的發(fā)展需求，財(cái)政部在不同的歷史時(shí)期，出臺(tái)不同的規(guī)劃與綱要。這些規(guī)劃與綱要為在我國(guó)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理奠定了理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)，但是以固定期限為基礎(chǔ)制定的規(guī)劃與綱要，因未能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，出現(xiàn)某些計(jì)劃與實(shí)際脫節(jié)的現(xiàn)象。為了更好地摸索中期滾動(dòng)預(yù)算管理的做法與經(jīng)驗(yàn)以便全面推廣，我國(guó)從2008年開(kāi)始，分別在河北省、河南的焦作市、安徽的蕪湖縣等地作試點(diǎn)。雖然實(shí)踐過(guò)程遇到了許多困難，最后都被迫暫停，但經(jīng)過(guò)幾年的摸索，逐步積累了一些做法與經(jīng)驗(yàn)，其中以河北省最具代表性。河北省從2008年最初的15家省級(jí)預(yù)算部門(mén)到擴(kuò)展至2009年42家省級(jí)預(yù)算部門(mén)進(jìn)行發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)踐，納入預(yù)算編制的資金量占全省發(fā)展性支出的70%。河北省財(cái)政廳在對(duì)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算實(shí)踐總結(jié)報(bào)告中回顧與肯定了通過(guò)構(gòu)建管理機(jī)制、抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)、完善配套措施以及明確推進(jìn)步驟、確定體現(xiàn)形式與效力等多項(xiàng)工作的開(kāi)展所取得的成效外[ 3 ]，同時(shí)也對(duì)存在的問(wèn)題點(diǎn)進(jìn)行了反思。首先是部門(mén)職能領(lǐng)域中長(zhǎng)期規(guī)劃編制質(zhì)量不夠高。其次是對(duì)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)項(xiàng)目各部門(mén)間的申報(bào)情況不均衡，說(shuō)明在項(xiàng)目安排方面，試點(diǎn)部門(mén)存在缺乏前瞻性，重視當(dāng)年年度目標(biāo)而沒(méi)有進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。最后是河北作為試點(diǎn)省雖然也制定了地方性的法律法規(guī)，但因中央層面尚未啟動(dòng)該項(xiàng)改革，所以對(duì)三年滾動(dòng)預(yù)算體制的法律保障及執(zhí)行力度不夠，個(gè)別部門(mén)存在被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象。除了河北省，同樣作為試點(diǎn)的河南焦作市、安徽蕪湖縣也因存在相似的問(wèn)題與困擾，在2014年前已基本處于停滯狀態(tài)。

（二）全面實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算工作

根據(jù)2014年頒布的新預(yù)算法以及2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《意見(jiàn)》、《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院決策部署推動(dòng)地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知》的精神與要求，各省各部門(mén)全面開(kāi)展了中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算工作。如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理，各省各部門(mén)紛紛進(jìn)行了可行性研究與實(shí)踐。

四、積極穩(wěn)妥推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理的思路與建議

我國(guó)與許多發(fā)展中國(guó)家一樣，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不確定因素比成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家要多得多。引入并實(shí)行推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理，僅僅幾年的探索實(shí)踐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此不但要多借鑒學(xué)習(xí)西方國(guó)家的做法與經(jīng)驗(yàn)，而且還要結(jié)合自身的國(guó)情。

（一）滾動(dòng)預(yù)算規(guī)劃與政府規(guī)劃相銜接，改變年度預(yù)算傳統(tǒng)觀念

我國(guó)在滾動(dòng)預(yù)算的探索實(shí)踐中，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家三至五年期中期滾動(dòng)預(yù)算的做法，在河北省實(shí)行發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)踐。實(shí)踐中存在各部門(mén)間對(duì)滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)不均衡、過(guò)分注重年度預(yù)算、后續(xù)兩年規(guī)劃細(xì)化不足的情況。說(shuō)明試點(diǎn)部門(mén)重視當(dāng)年年度規(guī)劃而缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，產(chǎn)生預(yù)算與政策規(guī)劃相脫節(jié)的現(xiàn)象。因此編制中期滾動(dòng)預(yù)算，必需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)年度預(yù)算的觀念，多考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，注重與政府規(guī)劃重大政策、重大項(xiàng)目、重大改革、行業(yè)指標(biāo)相銜接，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)的管理，完善項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。此外對(duì)支出項(xiàng)目要實(shí)行科學(xué)分層、分類管理，提高支出項(xiàng)目的細(xì)化程度與穩(wěn)定性。

（二）科學(xué)地對(duì)中期經(jīng)濟(jì)與財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行預(yù)測(cè)

對(duì)中期經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的預(yù)測(cè)是否客觀、準(zhǔn)確、可信是確保中期財(cái)政規(guī)劃與中期滾動(dòng)預(yù)算管理良好運(yùn)行的重要條件。目前，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，存在預(yù)測(cè)技術(shù)手段不足、經(jīng)驗(yàn)缺乏與預(yù)測(cè)技術(shù)失誤等情況，加之財(cái)政部門(mén)低估收入、高估支出的保守觀念影響與制約，預(yù)測(cè)結(jié)果與實(shí)際情況存在一定偏離度。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，改變對(duì)“基數(shù)法”的依賴，以國(guó)家未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型對(duì)中期經(jīng)濟(jì)與財(cái)政規(guī)劃作科學(xué)的預(yù)測(cè)。建立健全財(cái)政管理信息系統(tǒng)，為中期滾動(dòng)預(yù)算的預(yù)測(cè)與編制提供能分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)信息的共享、實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)即時(shí)的分析與預(yù)測(cè)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，使有關(guān)部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的實(shí)際問(wèn)題，快速作出應(yīng)對(duì)與決策，節(jié)省寶貴時(shí)間。此外對(duì)經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)還要著眼長(zhǎng)期，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)作更長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)測(cè)，例如美國(guó)的75年預(yù)測(cè)、英國(guó)的50年預(yù)測(cè)。

（三）建立滾動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理績(jī)效考核，大部分是事后實(shí)行，難以克服預(yù)算績(jī)效低下的問(wèn)題。借鑒國(guó)外預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，建立滾動(dòng)中期預(yù)算管理績(jī)效評(píng)估機(jī)制，依據(jù)政策的優(yōu)先性確定各預(yù)算部門(mén)的支出限額，明確未來(lái)滾動(dòng)三年及分年度的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、量化的考核指標(biāo)、具體的考核辦法。適時(shí)開(kāi)展年度預(yù)算評(píng)估工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，認(rèn)真分析，提出對(duì)策，為下一年度預(yù)算的修正提供重要依據(jù)。隨著預(yù)算改革的進(jìn)一步深入，可借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)采用目標(biāo)計(jì)劃、預(yù)算績(jī)效與撥款過(guò)程相結(jié)合的辦法，注重提高財(cái)政支出的效益與效率。

（四）中期滾動(dòng)預(yù)算編制流程

我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算編制，采用自下而上的二上二下的申報(bào)匯總并下達(dá)執(zhí)行流程。實(shí)行二上二下的編制程序，因?yàn)闆](méi)有財(cái)政總量的限制，編制預(yù)算單位又缺少國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政政策方面的指導(dǎo)，容易單純從自身部門(mén)利益出發(fā)，提出過(guò)量申請(qǐng)，使預(yù)算與實(shí)際情況相脫節(jié)，造成資源浪費(fèi)。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家中期滾動(dòng)預(yù)算自上而下的編制方式，則能從根本上改變這種現(xiàn)狀。按照財(cái)政總量、政府政策的優(yōu)先次序，給予支出部門(mén)支出限額，各支出部門(mén)在限額范圍內(nèi)提出申請(qǐng)。支出限額的做法便于政府控制預(yù)算部門(mén)支出的“自動(dòng)”增長(zhǎng)。

（五）中期規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算的修正

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)對(duì)滾動(dòng)預(yù)算在規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行修正與調(diào)整。每年應(yīng)更新一次預(yù)算方案，以確保三年財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算緊密圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。涉及新增項(xiàng)目，納入三年財(cái)政規(guī)劃，淘汰原財(cái)政規(guī)劃優(yōu)先程度靠后的項(xiàng)目，或通過(guò)穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性債務(wù)的途徑來(lái)調(diào)配所需資金。

（六）制定與公布預(yù)算指南

詳實(shí)、清晰的中期財(cái)政規(guī)劃意見(jiàn)指南是中期規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制的重要指引。目前，我國(guó)的新預(yù)算法、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《意見(jiàn)》只是從總體原則上提出指導(dǎo)意見(jiàn)，各省各部門(mén)還需研究制定具體方案。為了加快推進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算的編制工作，國(guó)家應(yīng)先做好制度的頂層設(shè)計(jì)，財(cái)政部門(mén)在各部門(mén)預(yù)算編制之前，應(yīng)頒布一份總體要求、基本原則、政策重點(diǎn)、主要內(nèi)容、編制流程與方法指引明晰的指南說(shuō)明，預(yù)算編制單位在編制過(guò)程中遇到困難與疑問(wèn)能隨時(shí)通過(guò)指南說(shuō)明得到權(quán)威性的指導(dǎo)與意見(jiàn)。

（七）建立健全法律保障

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，完善有效的法律保障是中期預(yù)算制度得以正常執(zhí)行與發(fā)揮作用的重要支撐。我國(guó)2014年頒布的新預(yù)算法，通過(guò)法律的形式賦予了中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算相應(yīng)的權(quán)威性與約束力。在此基礎(chǔ)上，各省各部門(mén)可借鑒河北省的做法，頒布系列地方法規(guī)，形成符合自身發(fā)展需求與特點(diǎn)的中期滾動(dòng)預(yù)算制度體系，讓改革實(shí)踐更有章可循。中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)年度預(yù)算具有約束性。除了法律的保障外，還可通過(guò)多渠道、多方式保障預(yù)算編制與實(shí)施順利進(jìn)行。首先，對(duì)中期預(yù)算工作進(jìn)行廣泛宣傳，提高各預(yù)算部門(mén)對(duì)中期規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算編制工作的深入認(rèn)識(shí)與了解。其次，通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算工作人員隊(duì)伍的建設(shè)、信息化系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)與交流，有效促進(jìn)各地各部門(mén)中期預(yù)算編制水平的提高。最后，通過(guò)建立中期預(yù)算工作協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門(mén)協(xié)調(diào)合作，促使中期預(yù)算編制與實(shí)施工作順利進(jìn)行。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)引入中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理的必要性與重要性是不容置疑的，實(shí)現(xiàn)中期滾動(dòng)預(yù)算為應(yīng)對(duì)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的不斷加大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、巨大的支出壓力、各項(xiàng)財(cái)政政策協(xié)調(diào)性差以及我國(guó)預(yù)算管理能力落后的現(xiàn)狀，特別是新一輪的財(cái)稅改革有重要的意義。我國(guó)應(yīng)多吸收國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，同時(shí)充分考慮當(dāng)前行政與管理經(jīng)驗(yàn)不足、能力欠缺（特別是地方層級(jí)）等情況，不能操之過(guò)急，要有計(jì)劃、有步驟、穩(wěn)妥地推進(jìn)與實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算管理。

【參考文獻(xiàn)】

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